我国多层次新型农村社会养老保障体系的构建

我国多层次新型农村社会养老保障体系的构建

摘 要：随着我国经济社会的不断发展，尤其是老龄化日益严重的情况下，做好社会养老保障，构建良好的社会养老保障体系成为全社会共同关注的焦点，也是亟待解决的社会问题。在构建全社会的养老保障体系的进程中，对于农村社会养老保障体系的构建显得更为迫切紧急。农民在我国悠久的发展历史中处于重要的地位，为我国社会主义的建设发展做出了重要的贡献。随着我国和谐社会的建设发展，为全社会大众提供老有所养的社会养老保障体系已成为时代的要求和社会大众的呼唤。而为我国广大农民提供社会养老保障体系以保证其老有所养已势在必行，同时也是中国现代化进程中必须完成的一项艰巨任务,农民应该分享经济社会发展的成果。由于我国原有的农村社会保障体系存在弊病，在完善我国社会养老保障体系的进程中改革农村社会养老保障体系，构建多层次的符合我国农村社会需求的新型农村社会养老保障体系具有重要的理论意义和现实意义。

关键词： 多层次 新型农村养老保障体系 弊病 理论和现实意义

农民占据了我国十三亿人口的大部分，为我国提供了重要的劳动力资源，对我国城市建设，发展提供了重要力量，在我国社会主义不断建设发展的过程中做出了不可估量的作用。农民农村已在我国社会发展中占据了重要地位，解决农民农村问题已成为我国现代化建设进程中一项重大任务。加之近年来随着农村经济体制的改革，独生子女制度的倡导，青壮年劳动力向城市转移和人口老龄化趋势，建立与现代农村经济社会发展水平相适应的新型农村社会养老保险制度，具有十分重要的现实意义。因此，解决农村社会养老保障问题，构建新型农村社会养老保障体系实现我国农村农民老有所养应成为国家的重要使命。目前，社会各方群体对于构建新型农村社会养老保障体系十分关注，主要在于构建多层次的农村社会养老保障体系有着重要的背景因素，也刻不容缓。其主要由于我国目前实行的农村社会养老保障制度在解决农民养老问题方面还存在许多弊病。我国农村社会养老保障制度长期以来一直没有探索出一条可行之路，原因有制度设计本身的缺陷，也有执行过程中产生的矛盾和问题。现阶段农村养老保险主要存在以下几个方面问题：

第一 制度本身缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《县级农村社会养老保险基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给

予政策扶持”的原则。这样。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。在这样情况下，农村社会保障制度则丧失了社会保障应有的社会性和福利性，农民更是享受不到社会保障的保障性，其实质还是一种自我的家庭养老，农民的养老保障就等于是自己的一种储蓄，而对于农村，受农村特有经济影响，农民所有的收入相对微薄，在缴费资金来源上存在问题，这就容易导致农村养老保障缴费间断，使得农民的养老保障欠缺连续性。在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点，导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但是，如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令。这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此，农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。 第二 保障水平过低，保障制度不稳定可持续性差。由于农村经济发展水平低，农民的可支配收入较少，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费偏低的投保档次。这样偏低的缴费额，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取的养老保障金根本微不足道甚至无法满足其基本生活的需求，这对农民养老几乎起不到作用。而缴纳高额的保险费，农民有缺乏资金来源。此外，各地农村社会养老保险制度尚不规范健全完善，缺乏相应的法律法规制度的规范，在执行力度和监督监管方面缺乏力量。因此，农村社会养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、运用保值增值以及养老金的发放不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种持久性契约[1]不具有稳定性。缺乏社会化。可持续性较差，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间。由于孩子读的不完善，体制的不健全加上监督监管的缺失和资金来源的断链往往导致农村社会养老的发展半途而废。

第三 管理水平低，监督监管缺失。社会保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但是，在农村社会养老保险实践中，却很少有地方能够保证管理上不出问题。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中最严重的是养老保险基金管理上的问题。按国际上通行的做法，社会保障基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性（即保值增值）。但是，在中国的农村社会健康保险中却不可能完全做到这些，大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政部门或

政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时有发生，使农民的养老钱失去了保障。

第四 基金块块分割管理，难以保值增值，降低了保障功效。一是基金运行管理有欠科学性，目前农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。二是基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存入银行和购买国债，易受利率下降影响，导致养老基金负增长。三是县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养老保险基金。四是缺乏保值增值的有效途径，也难以抵御通货膨胀的侵蚀，使得养老基金不但没有增值反而缩水，削弱了未来的保障能力。

第五 法律制度保障缺失。我国农村社会养老保障制度建设和体系的构建缺乏专门有效的法律规章制度的规范和约束。实践中的主要依据是，一是1992年和1995年颁布的《方案》和《通知》以及一些相关法律法规中规定的应该重视农村社会养老保障的建设的原则性条款，二十相关的文件内容，三是有关领导关于三农问题和农村养老保障问题的讲话。由于没有关于建立农村社会养老保障制度的专门性法规，在实践中存在许多问题和困惑，而且导致各地在制定相应的农村社会保障制度时缺乏有效地立法依据而各自为政，影响了农村社会养老保障制度体系发展的规范性，长期性和稳定性。同时由于农村社会保障养老基金缺乏法律监督，出现大量空账和死账以及呆账现象，导致基金流失现象严重，影响了基金的正常运转。[2]

我国养老保险制度存在如此多的问题和弊病，对农村农民的养老不能提供稳定的保障，为此必须对此进行改革积极构建多层次的新型农村养老保障体系实现农民老有所养。党的十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖保基本多层次可持续，加快健全农村社会保障体系。[3]对于多层次新型农村社会保障体系的构建应该从以下几个方面：

第一 法律先行，确保农村养老保险有法可依，完善法律规范和保障。可借鉴发达国家经验，并根据我国实际，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的专门性法律法规对农村社会养老保障的建设加以保障和规范，确保有法可依有法可循。对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来，从根本上解决农民的社会养老问题，切实满足农民的实际需要，维护农民的切身利益，促进经济的可持续发展。

第二 家庭保障层次。在我国农村养老保障建设中，我们不能夸大家庭养老的作用，但也不能忽视其作用。在中国，家庭养老是延续了数千年来的传统养老方式，这种养老方式是建立在血缘关系.上的亲情养老。家庭所发挥的成员之间的互助互济，情感慰藉是任何社会

保障制度都无法替代的。因此，在构建农村社会养老保障体系时，要根据我国农村的实际情况实施有针对性的养老保障措施。这一类型的养老是以农村的家庭养老为主，同时辅以社会养老，社会团体和国家补助。这里的家庭养老不是纯粹的传统模式养老，而是积极探索家庭养老的新模式、新思路，进一步完善农村家庭养老方式，使家庭养老能适应农村经济社会发展的新形势、新情况。

第三 土地保障层次。随着工业社会甚至是信息社会的到来，土地收益日益减少，土地保障已在农村存在“虚化”的现象，但土地在保障老年人的日常开支需求上有着不可忽视的作用，对正式制度起着一个很好的补充作用。老年人经营小块土地不但可以满足其日常的吃穿用度的小额开支，而且还可以满足其情感的需要。因此，在构建农村社会养老保险制度时，应该利用土地同时对土地养老保障制度进行改革，让土地为农民提供一定的养老金，发挥土地保障的有益补充作用。[4]

第四 商业保险保障层次。商业保险主要趋向于高收人群体，虽然农村大部分地区大部分农民收入较少，但随着经济的发展，农村中也会不断的涌现高收人群体。有些富裕地区农村经济发展很快，农民收入较高，对于这样一部分农村地区可以采取商业保险保障模式，主要满足农村中高收人群体在保证基本生活的同时改善老年生活的愿望。可以预见，发达的商业保险会产生“福利挤出效应”，即一部分高收人群体因参加商业人寿保险，老年收人丰厚，便自愿放弃领取国民基础养老金，这会使有限的国民养老金得到更好地利用。因此，我国在发展农村社会养老保障时，应根据不同地区的农村以及不同类型的农民群体的具体情况具体解决，以更好地解决农村养老问题。

第五 流动型农民保障。随着我国经济社会不断发展，大量农民离开家乡的土地，到外地去务工。对于这样流动性较大的农民的养老保障，应将其与城市里人口的保障相挂钩，打破城乡二元社会保障的差异，对于这样一些农民群体，应给予和城镇相同保障的待遇。同时，根据农民工的流动性特点，做好农民工社会保障的转移续接，切实维护好发展好农民工的养老保障权益。

第六 纯农民型保障。所谓纯农民是指纯纯粹粹的待在农村地区专门从事农业的农民。对于这类农民群体，收入水平低，除了家庭养老，农民自身参加农村社会养老保险外，地方政府和国家应给予补贴，采取个人账户和国家统筹以及集体补助相结合。

多层次的构建新型的社会养老保障体系对我国国家和社会的发展的各个方面具有重大意义。

一 有利于维护社会稳定，加快和谐社会建设的步伐：有限的土地资源无法承载农民的

保障功能：农民收入水平偏低，在现有的收入水平上，农民没有能力考虑自身的养老保障。农村社会养老保险制度的建立，使农村老年人口与城市退休人员一样实现了老有所养，便于农村社会的稳定与和谐发展，对维护整个社会的稳定起着基础性作用，为社会主义新农村实现生产发展 生活宽裕 乡风文明提供了必要的支撑。

二 有利于加快解决“三农”问题：建立完善农村社会养老保险制度。让农民老有所养、老有所靠，解除他们的后顾之忧，保护和调动他们的劳动生产积极性。农民是我国重要人力资源，解决农民问题调动起劳动生产积极性，对于促进我国经济建设发展生产力大发展有重大作用。发展生产，增加收入，使农民逐步进入小康行列，有利于保证社会的和谐发展。

三 有利于落实计划生育的基本国策在广大的农村，养儿防老的思想根深蒂固。要想从根本上转变农村传统的生育观念，实现农村人口、资源、环境的协调发展，必须从养老保障人手，这是治本之策。多层次新型农村养老保障制度的建成和不断完善有利于促进我国从村尽快从家庭养老走向社会养老，对于计划生育政策的落实有重大作用，促进农村人口资源环境的协调发展，实现农村可持续发展。

四 有利于体现社会主义制度的优越性，维护官大农民的社会权益，促进农村社会保障制度的完善发展，推动农村经济社会的进步和发展，促进社会公平正义。

建立多层次新型农村社会养老保障体系是完善我国社会保障体系，建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会的重要内容，也是目前我国应对人口老龄化的一个紧迫任务，新型农村社会保障体系的多层次构建是建设完善我国社会保障制度的核心环节，它不仅对解决旧的农村社会养老保障体系存在的固有弊病、促进农村农民由家庭养老走向社会养老，实现农民老有所养有重大意义，同时对统筹完善我国社会养老保障制度，建立全国层面的社会养老保障制度起推动意义，是国家发展和时代发展的要求和呼唤，具有重要的现实意义。 参考文献：

[1] 王国军，现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路[J]上海社会科学院学术季刊，2000 （1） 120-127.

[2] 尹宗贻，试析当前农村养老保障存在的问题[A].“新一轮西部大开发与贵州社会发展”学术研讨会暨贵州省社会学学会 2010年学术年会论文集[C].2010年.

[3] 国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》

[EB/OL](2009-09-05).

[4] 阴月华，农民工家庭的土地养老问题浅析[J].科技创新导报，2010年31期.

[5] 毕伟男，进一步完善农村社会养老保障体系的几点思考[J].当代生态农业，2011年Z2

期.

[6] 贺清龙，农村社会保障现状问题及对策探讨[D].华中师范大学，2006年.