2014年政府财政预算报告解读

预算报告解读①

预算执行总体良好

2014年受我国经济潜在增长率放缓、推进税收制度改革等因素影响，财政收入增长将趋于平缓。同时，支持全面深化改革、调整优化经济结构和促进各项社会事业发展，都需要增加投入。

预算报告第一部分说的是2013年中央和地方预算执行情况，报告用了“预算执行总体良好”的字眼。报告指出，2013年上半年，我国经济下行压力较大，财政收入增速下滑，低于年初预算预计的增幅。下半年经济企稳回升，财政收入特别是税收收入增速回升，加上一些一次性增收因素，全年财政收入比年初预算略有超收。

预算报告用一组数据报告了2013年预算收支情况。

从全国财政看，2013年，全国财政收入129142.9亿元，比2012年（下同）增长10.1%。加上从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，地方财政调入资金149.74亿元，使用的收入总量为130292.64亿元。全国财政支出139744.26亿元，增长10.9%。加上补充中央预算稳定调节基金1164.38亿元，以及地方政府债券还本支出1384亿元，支出总量为142292.64亿元。全国财政收支总量相抵，差额12000亿元。

从中央财政看，2013年，中央财政收入60173.77亿元，为预算的100.2%，增长7.1%。加上从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，使用的收入总量为61173.77亿元。中央财政支出68509.39亿元，完成预算的98.5%，增长6.8%。其中，中央本级支出20471.75亿元，增长9.1%，完成预算的101.3%，主要是执行中压减补助地方的零散项目，将部分原列中央对地方转移支付的基建投资、用车辆购置税安排的支出，调整用于增加铁路投资等，相应增列中央本级支出。加上补充中央预算稳定调节基金1164.38亿元，支出总量为69673.77亿元。收支总量相抵，中央财政赤字8500亿元，与预算持平。2013年末，中央财政国债余额86750.46亿元，控制在年度预算限额91208.35亿元以内。中央预算稳定调节基金余额为1483.08亿元。

谈到2014年财政工作和预算编制，预算报告指出，从财政看，收支矛盾十分突出。受我国经济潜在增长率放缓、推进税收制度改革等因素影响，财政收入增长将趋于平缓。同时，支持全面深化改革、调整优化经济结构和促进各项社会事业发展，都需要增加投入。

为此，预算报告明确了2014年财政工作和预算编制总体要求：全面贯彻落实党中央、国务院的各项决策部署，坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策；深化财税体制改革，推动相关领域改革，发挥财税体制改革在整体改革中的基础性和支撑性作用，促进加快转变经济发展方式，提高经济发展质量和效益；优化财政支出结构，盘活财政存量，用好财政增量，完善基本公共服务体系，促进社会事业发展，着力改善民生，严肃财经纪律，从严控制“三公经费”等一般性支出；推进预算公开透明，加强地方政府性债务管理，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。

在这一总体要求下，预算报告提出了2014年公共财政预算。

中央财政收入64380亿元，比2013年执行数（下同）增长7%。从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，合计收入总量预计为65380亿元。中央财政支出74880亿元，增长9.3%（扣除预备费后增长8.6%）。其中，中央本级支出22506亿元，中央对地方税收返还和转移支付51874亿元，中央预备费500亿元。收支总量相抵，中央财政赤字预计为9500亿元，比2013年增加1000亿元。中央财政国债余额限额100708.35亿元。中央预算稳定调节基金余额为483.08亿元。

地方本级收入75150亿元，增长9%，加上中央对地方税收返还和转移支付收入51874亿元，地方财政收入合计预计为127024亿元。地方财政支出130031亿元，增长9%，加上地方政府债券还本支出993亿元，支出总量为131024亿元。地方财政收支差额4000亿元，比2013年增加500亿元，国务院同意由财政部代理发行或继续试点由地方政府自行发行地方政府债券弥补，并列入省级预算管理。需要说明的是，地方财政收支预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会批准，目前尚在汇总中。报告中地方财政收入预计数和支出安排数均为中央财政代编。

汇总中央和地方预算，全国财政收入139530亿元，增长8%。加上从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，可安排的收入总量为140530亿元。全国财政支出153037亿元，增长9.5%，加上地方政府债券还本支出993亿元，支出总量为154030亿元。收支差额13500亿元，比2013年增加1500亿元，赤字率为2.1%左右。

预算报告解读②

分类推进各项财税改革

实行中期财政规划管理、改进年度预算控制方式、继续推进营改增改革、加快房地产税立法进程、合理划分各级政府间事权和支出责任、进一步理顺中央和地方收入划分等多项改革蓄势待发。

十八届三中全会将财税体制改革的重要性提高到一个前所未有的新高度，全会通过的《决定》用较大篇幅对深化财税体制改革作出部署。按照《决定》要求，财政部门坚持加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合，整体推进和重点突破相结合，分类推进各项财税改革。

预算报告显示，2013年，财政部门在研究提出深化财税体制改革总体思路的同时，不失时机地推出一系列改革措施。主要有六项工作：一是交通运输业和部分现代服务业营改增试点顺利推向全国，全年减轻企业税负超过1400亿元，促进了服务业发展和产业结构优化。二是实施部分品目资源税从价计征改革试点。三是取消和下放了一批财政行政审批事项。四是出台了政府向社会力量购买服务的指导意见，积极组织开展政府购买服务工作。五是研究明确了清理规范中央专项转移支付的思路和方案，压减了一批专项转移支付项目，下放了一批专项转移支付项目的审批权。六是支持黑龙江省开展“两大平原”涉农资金整合试点。同时，推动地方结合实际，清理整合省对下的转移支付项目。

2014年是深化财税改革的关键一年。预算报告显示，2014年要在完善深化财税体制改革总体方案的同时，重点推进三方面的改革：

在深化预算管理制度改革方面，主要做好七项工作：一是深入推进政府和部门预决算公开。细化政府预决算公开内容，扩大部门预决算公开范围。加大“三公经费”公开力度，所有财政拨款安排的“三公经费”都要公开。二是实行中期财政规划管理。根据国家中长期发展规划和宏观调控需要，确定中期财政政策，研究编制三年财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制、评价办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。三是改进年度预算控制方式。审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，硬化支出预算约束。预算执行中原则上不出台新的增支政策。收入预算从约束性转向预期性，促进税收依法征管。四是建立跨年度预算平衡机制。中央财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后分年弥补。预算执行中如出现超收，原则上用于削减财政赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债限额内发债平衡。五是全面清理规范财税优惠政策，维护法律的严肃性和公平竞争环境。六是建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点，加强统筹协调，避免交叉重复。建立将政府性基金中应统筹使用的资金调入公共财政预算的机制。进一步加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持续性问题。七是加快建立权责发生制政府综合财务报告制度。

在推进税收制度改革方面，也要做好七项工作：一是继续推进营改增改革，在全国范围内实施铁路运输和邮政服务业营改增试点，抓紧研究将电信业纳入营改增范围的政策。二是实施鼓励企业年金和职业年金发展的个人所得税递延纳税优惠政策。三是实施煤炭资源税从价计征改革。四是进一步扩展小型微利企业税收优惠政策。五是改革完善消费税制度，调整消费税征收范围、环节和税率。六是加快房地产税立法进程。七是加快推动环境保护税立法工作。

在财政体制改革方面，主要是会同有关部门抓紧研究调整中央与地方的事权和支出责任，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，合理划分各级政府间事权和支出责任，适度加强中央事权和支出责任；保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。同时，积极协同推进养老、医药卫生、教育、科技、住房等相关领域改革。

有代表评价说，今年的预算报告写得好，更重要的是财政工作干得好，给人耳目一新的感觉。特别是在十八届三中全会后，出台了很多改革措施，凸显了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

预算报告解读③

实施积极财政政策把握三个重点

优化财政支出结构，提高财政资金使用效益；完善有利于结构调整的税收政策，促进经济提质增效升级；切实加强地方政府性债务管理，有效防控财政风险。

新一届政府宏观调控最鲜明的特点是，更加突出可持续发展理念，创新了调控方式和机制。比如强调只要增速不滑出底线、就业保持基本稳定，就不采取短期刺激政策对经济运行进行强力干预，而是稳定市场预期，适度预调微调，同时简政放权，推进改革，激发市场活力，释放改革红利。

预算报告显示，2013年实施的积极的财政政策比较好地贯彻了这一要求。主要体现在五个方面：一是坚持不扩大财政赤字，把赤字占GDP的比重控制在2.1%。二是实施促进企业发展的财税优惠政策。提高小微企业增值税和营业税起征点，为超过600万户小微企业带来实惠。取消或免征了34项中央级行政事业性收费和314项地方行政事业性收费。扩大了企业研发费用税前加计扣除范围，新增研发人员“五险一金”等扣除项目。三是清理财政存量资金。开展了财政存量资金的摸底和分析工作，将闲置沉淀的资金清理出来用于亟须支持的项目。四是促进优化投资结构，推进城市基础设施建设市场化投融资改革。五是抓好各项政策措施的检查落实。

2014年，继续实施积极的财政政策。预算报告指出，在实施积极的财政政策的过程中，要重点把握好三个方面的内容：

一是优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。措施包括：厉行勤俭节约，严控“三公经费”等一般性支出；清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式，编制预算时据实安排重点支出，不再采取先确定支出总额再填项目的办法；进一步优化转移支付结构，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付；清理、整合、规范专项转移支付，严格控制新增项目和资金规模，建立健全定期评估和退出机制，将专项转移支付项目由2013年的220个减少到150个左右；加强财政结转结余资金管理，盘活财政存量资金，腾出资金重点用于农业、教育、社会保障、卫生、大气污染治理和生态环境保护等领域的支出。

二是完善有利于结构调整的税收政策，促进经济提质增效升级。措施包括：结合税收制度改革，进一步扩展小型微利企业税收优惠政策；完善促进养老、健康、信息、文化等服务消费发展的财税政策；对先进技术设备、关键零部件、能源原材料等767种商品实施较低的进口暂定关税；对300种资源、能源和高耗能产品实施税率为2%-40%的出口关税；完善促进企业创新的税收政策，研究完善加速设备折旧政策，落实好扩大企业研发费用加计扣除范围的政策。

三是切实加强地方政府性债务管理，有效防控财政风险。措施包括：研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；除严格授权举借的短期债务外，地方政府举借债务只能用于城市建设等公益性资本支出或置换存量债务，不得用于经常性支出；研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点；对地方政府性债务实行分类管理和限额控制；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，主要由地方政府通过发行市政债券等专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还；推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营；在允许地方政府规范举债的同时，进一步加强地方融资平台公司举债管理，规范融资平台公司融资行为；抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能，剥离后地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保形成的债务范围内。同时，建立债务风险预警及化解机制，列入风险预警范围的高风险地区不得新增债务余额，强化金融机构等债权人约束，推进建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。预算报告强调，为确保改革措施平稳推进，既要规范管理新增债务，也要妥善处理存量债务，防止资金链断裂。

预算报告解读④

促进农业可持续发展

在继续加大投入力度、全面落实强农惠农富农各项政策的同时，针对农业发展方式粗放、农业生态资源恶化、农产品质量安全形势严峻等问题，研究提出了促进农业可持续发展新战略。

研读预算报告，可以看出财政支农政策发生的变化，即在继续加大投入力度、全面落实强农惠农富农各项政策的同时，针对农业发展方式粗放、农业生态资源恶化、农产品质量安全形势严峻等问题，研究提出了促进农业可持续发展新战略。

预算报告显示，2013年，中央财政农林水事务支出6005.4亿元，主要用于五个方面：一是落实农业补贴政策，推进种粮大户补贴试点，开展农机报废更新补贴试点。支持改造中低产田、建设高标准农田2795.4万亩。二是继续推进小型农田水利重点县建设，支持北方地区规模化发展高效节水灌溉。在639个县实施草原生态保护补助奖励机制，覆盖了全国80%以上的草原。三是开展财政支持农民专业合作组织发展创新试点和新型农业生产社会化服务体系建设试点。促进农业科技成果转化，基层农技推广体系改革示范县项目覆盖到所有的农业县（市、区、场）。四是进一步加大财政专项扶贫资金投入，新增部分主要用于连片特困地区。五是全面推进村级公益事业建设“一事一议”财政奖补工作，农村综合改革示范试点和国有农场办社会职能改革试点进展顺利。

2014年，中央财政安排农林水支出6487.47亿元，主要用于切实贯彻落实国家粮食安全战略，继续支持提高农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。在此基础上，支持建立农业可持续发展长效机制。具体说来：一是支持生态友好型农业发展。推动实施保护性耕作，开展深松整地试点、秸秆还田工作；支持畜禽粪便资源化利用，选择一些规模较大的养殖场开展试点；推广旱作农业技术。二是推进农业走出去，积极利用国外资源。三是支持耕地修复保护。选择部分省份开展新一轮退耕还林试点；支持在河北部分地下水超采漏斗区开展耕地治理和农业节水措施应用试点；启动重金属污染耕地修复试点。四是推进粮棉收储补贴制度改革。适当控制最低收购价格上调幅度，合理制定临时收储价格，让市场机制更多地发挥作用。从2014年起，取消部分地区大豆和棉花临时收储政策，开展目标价格补贴试点。加大财政资金投入，支持重点省份加快推进“危仓老库”维修改造。

与此同时，积极推动城镇化进程。发挥财政资金的引导作用，推广运用PPP（政府与社会资本合作）模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。支持开展新型城镇化试点示范工作。

预算报告解读⑤

注重民生投入使用绩效

中央财政在确保财政可持续的基础上，落实好各项民生政策，开展重点民生支出评估，建立完善重点民生支出绩效评价机制。

按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的思路，中央财政在确保财政可持续的基础上，落实好各项民生政策，开展重点民生支出评估，建立完善重点民生支出绩效评价机制。

预算报告列举了2013年中央财政民生支出的几个重点领域：

在社会保障和就业方面，中央财政支出6571.75亿元，主要用于三个方面：一是将企业退休人员基本养老金水平提高10%，月人均达到1900元左右。对中央财政补助地区分别按月人均15元和12元增加城乡低保补助资金。二是提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，扎实做好自然灾害生活救助、流浪乞讨人员救助、孤儿基本生活保障等工作。三是实施大学生就业促进计划，对城乡低保家庭的高校毕业生求职给予补贴，增加小额担保贷款贴息资金。

在医疗卫生方面，中央财政支出2588.12亿元，主要用于两个方面：一是新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准提高到每人每年280元。基本公共卫生服务经费标准提高到每人每年30元，继续支持实施重大公共卫生服务项目。二是稳步推进县级公立医院综合改革试点和基层医疗卫生机构综合改革，开展基层医疗卫生机构全科医生特岗计划试点。推进疾病应急救助制度建设。

在教育方面，中央财政支出3883.91亿元，主要用于四个方面：一是以奖补方式鼓励社会力量举办学前教育，大力支持中西部农村地区幼儿园建设。二是提高义务教育经费保障水平，全国1.2亿名农村义务教育阶段学生全部享受免学杂费和免费教科书政策，中西部地区1260万名家庭经济困难寄宿生享受生活费补助政策，一些薄弱学校生活设施和办学条件进一步改善等。三是支持750个职业教育实训基地、706所中等职业教育改革发展示范校和60所国家示范性高职院校建设。四是支持实施“985工程”和“2011计划”，推动研究生教育综合改革等。

在住房保障方面，中央财政支出2320.94亿元，主要用于：城镇保障性安居工程住房基本建成544万套、新开工666万套，在部分地区开展了保障性安居工程预算绩效综合评价试点。支持完成266万户农村危房改造任务，进一步提高了贫困地区的中央补助标准。

在文化体育与传媒方面，中央财政支出531.55亿元，主要用于：支持实施重点文化惠民工程，稳步推进博物馆等公益性文化设施向社会免费开放。按照每个行政村1万元的标准支持开展村级基层群众文化活动。支持实施平安故宫工程等重点项目。

2014年，中央财政继续加大各项重点民生支出，更加注重绩效评估。

在完善医药卫生和社会保障制度方面，中央财政安排医疗卫生与计划生育支出3038.05亿元，安排社会保障和就业支出7152.96亿元。主要用于三个方面：一是推进医药卫生体制改革。将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准由年人均280元提高到320元，相应提高个人缴费水平,由70元提高到90元；加大公共卫生资金投入，继续实施基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目，基本公共卫生服务经费标准提高到每人每年35元；继续推进县级公立医院综合改革试点，研究调整基层医疗卫生机构补助政策，调动基层医疗卫生机构和人员增加服务数量和提高服务质量的积极性等。二是完善养老保险制度。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，制定城乡养老保险制度衔接办法等。同时，积极推进机关事业单位养老保险改革。三是健全对低收入群体补助政策。四是继续实施更加积极的就业政策，强化政策落实力度，重点支持高校毕业生就业创业和农村劳动力转移就业。

在推进教育、科技、文化改革发展方面，中央财政安排教育支出4133.55亿元。主要用于四个方面：一是区分教育的公共性层次，完善针对不同教育类型的财政支持政策。二是扩大农村学前教育资源。三是加快发展现代职业教育，建立和完善以改革和绩效为导向的高职院校生均拨款制度，同时引导企业、个人和社会多渠道投资职业教育。四是在教育管理信息化的基础上，根据进城务工农民工随迁子女跨区域流动情况，完善相关测算办法，增加接收地区的转移支付。

安排科学技术支出2673.9亿元，节能环保支出2109.09亿元。主要用于三个方面：一是深化科技管理体制改革，支持落实创新驱动发展战略。二是推动国家科技重大专项组织实施管理机制改革，进一步加强对专项资金的绩效管理。深入推进中央财政科技专项优化整合，建立各类科技计划（专项、基金等）的绩效评估、动态调整和中止机制。三是加快制定科研成果处置与收益分配政策。

安排文化体育与传媒支出512.29亿元。主要用于三个方面：一是支持完善公共文化服务体系，促进文化产业健康发展。二是促进全民体育健身活动开展，支持大型体育场馆免费或低收费开放。三是有效发挥文化产业发展专项资金的作用，大力推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展。

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