浅谈中国房地产法律制度及其完善

浅谈中国房地产法律制度及其完善

顾明

摘 要 本文解释了房地产法律制度的内涵及外延，研究了房地产业发展过程中法律制度的作用和发展进程。通过分析现有中国房地产法律制度的不足，有针对性地提出完善措施。 关键词 房地产业 基础性产业 法律制度

一、房地产法律制度

房地产业，是指从事房地产开发、经营、管理和服务活动的产业，它不但是经济发展的基础性产业，而且是国家财富的重要组成部分。房地产关系是指获取、开发、经营和管理房地产所构成的关系。房地产法律就是用来协调房地产关系的法律的总称，是规范房地产关系的一整套法律。它是中国法律体系中的重要组成部分，和千千万万群众的切身利益息息相关，因此受到人们的广泛关注和研究。

房地产法律的基本原则有如下四条：

第一，促进房地产商品化。比如国有土地使用是有偿、有期的。

第二，合理使用土地和保护耕地。

第三，国家扶持发展居民住宅。依据《城市房地产管理法》第4条，“国家根据社会、经济发展水平，扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住条件。”

第四，保护房地产权利人合法权益。

一项调查显示，住房在城市住户的财产中占了百分之七十七之多，说明住房对于人们的生活有着重要意义，同时说明房地产法律制度在民法中有重要位置。房地产法律的确立和完善，对于协调房地产经济关系、加强房地产市场的管理、促进房地产业的发展具有重要意义。

二、中国房地产业的法律制度

（一）房地产法律制度的发展目标

1994年，李昌麒学者就对房地产业的前景有了清醒认识。作为一个新兴的产业，中国的房地产业先是在东部沿海城市而后在内陆地区得到了迅猛发展。但要使得房地产业成为国民经济发展的引擎和支柱产业，就要求在今后很长的时期内，国家必须对房地产业扶持发展，进行宏观调控。其中，重点要从长远的角度出发，确定市场宏观目标，并制定相应的法律措施。针对房地产产业，他提出了5大宏观控制的目标。

一是控制耕地占有面积；二是在城市规范的许可内，控制房地产开发；三是确定合适的地价与房价基准；四是控制贷款总量；五是保护生态环境的。在二十多年后，从相关法律的制定和应用来讲，围绕这些发展目标，中国房地产业有了长足的进步。

对于控制耕地占有面积，中国在1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议全面修订了《中华人民共和国土地管理法》，明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度。在2004年通过了《宪法修正案》，并于同年8月对《土地管理法》作了第三次修订，确定了对土地征用的补偿原则。

为了控制房地产开发在城市规范许可范围内，于1989年颁布了《城市规划法》在2007年10月28日通过了《中华人民共和国城乡规划法》，在一定程度上促进了房地产业的规范。 至于第三点，是研究房地产业发展问题的学者们梦寐以求解决之道的核心问题。关系到土地管理、税收制度、控制外资流入、土地出让制度的落实等一系列问题。其中重点是制定相关的法律，抑制房地产产业的暴利行为。现实却是，尽管制定了很多的相关政策，法律却没有形成整体的体系，而是松散地分布在地方法律与相关规定中间。至于第四、第五，在法律的制定和实施方面还有很大的改进和完善的空间。

（二）房地产法律制度的现状

当下，中国已形成了以基本法《城市房地产管理法》、《土地法》为骨干，以单行法规和相关法规为骨架，结合宪法、民法、行政法等构成的法律体系。

除了2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》（简称《城市房地产管理法》）外，还颁布了大量的法律法规、部门规章及规范性文字，对相关管理办法作出了具体规定，现行的有：《土地管理法》（1998年8月29日修订）、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院令第55号）、《城市住宅小区竣工验收管理办法》（建法1993年814号）、《中华人民共和国中外合资经营企业法》（2001年3月）、《中华人民共和国外资企业法》（2000年10月）、《中华人民共和国公司法》（2005年10月27日）、《房地产开发商资质管理规定》（2000年3月23日）、《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日）、《中华人民共和国担保法》（1995年6月30日）、《城市房地产抵押管理办法》（2001年8月15日）、《城镇住宅合作社管理暂行办法》（1992年2月）、《最高人民法院关于试用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（2000年9月29日）、国务院下发的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（1998年第23号文件）、国务院住房制度改革领导小组下发的《关于加强住房公积金管理的意见》（1996年7月3日）、国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》（1994年7月）、国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局联合发布的《城镇住宅合作化管理暂行法》（1992年2月14日）等。

三、现行房地产法律制度的不足

（一）房地产法律规范缺失

第一，没有处理好住宅建筑物与住宅区的关系，协调住宅区权属关系的法律缺失。作为住宅的城市房地产可以分为两种主要的类型——住宅建筑物和住宅区。住宅建筑物的存在依附于住宅区，离开了住宅区，建筑物的功能就不复存在。因此，建筑物虽然是住宅区的主体，但住户的权利并不仅仅只局限于建筑物的使用，而应该涉及到住宅区的每个角落。在其他一些国家和地区，比如日本，作为住宅的城市房地产也分为建筑物和住宅区这两种。虽然称谓是不一样的，但是他们把这两种都作为住户的共同共有财产，纳入法律的统一协调范围。在中国现有的法律中，只有建筑物的概念，没有任何住宅区的概念，而物权法采用的概念缺乏确定性和规范力，无法代替住宅区，以至于住宅区的权属关系模糊不清。

第二，没有处理好房屋和土地的关系，协调土地权属关系的法律规范缺失。中国城市房地产的基本法律特征是，房地产的物权由房屋所有权和土地使用权两部分构成。在《城市房地产管理法》中明确表示，房屋的所有权和土地的使用权这两项权利相互依存，不能单独存在，只能归属于同一主体，只能被同时处分，这是已经确立的基本原则。但物权法只确认了住户的房屋所有权，而土地使用权没有被明确地认定。因此，住宅区的包括建筑物地基在内的土地使用权属关系模糊不清。

第三，没有处理好专有部分与共有部分的关系，协调共有部分权属关系的法律规范缺失。物权法虽然对建筑物的专有部分和共有部分的分界作了原则性规定，但是对外墙、房顶等地方的范围和边界都没有作出明确的规则。至于建筑物之外的共有部分，也仅仅就大项作出了原则性的规定，没有作出完整的覆盖全面的概括性规定。而对于道路和绿地部分，可以划分为住户的专有部分，也可以作为市政设施，这一规定不仅缺乏合理性，而且容易引起纠纷。共有部分的权属关系处于范围不清、界限模糊的状态，使得一部分住宅区的共有部分出现没有物主的情况，往往成为易被蚕食和侵犯的地带。

（二）住宅预售制度的缺陷

所谓住宅预售，就是房地产开发商把正在筹建或建设中的住宅预先售卖给住户，由住户预先支付定金或房价款的行为。住宅预售制度对于促进中国房地产市场的成长、推动房地产业的发展起到了重要的历史性作用。然而，在实施这项制度的过程中，面临着复杂多变的市

场风险，也产生了大量的道德风险和逆向选择。

第一，中国房地产开发商的市场准入以及退出机制已经不符合时代的要求。房地产开发事业具有高复杂性、高成本性、高风险性的特征，所以应该制定要求全面的严格的高于一般市场准入的标准。但是在中国《城市房地产管理法》第30条中仅仅规定了房地产开发商进入市场的模糊标准。虽然在《城市房地产开发经营管理条例》第5条中对此给予了细化和阐述，但是仅仅有两项规定。这样宽松的法律规定还远远不足以保证房地产开发的质量，也不足以保障住户的利益。在退出机制方面，现有的可以遵循的法律法规仅仅是《破产法》的一般规定，很显然，也无法保证商品房退出市场的合理性和合法性，导致了现实中存在数量众多的“烂尾楼”。

第二，房地产开发商的信息披露制度还存在缺陷，不够完善的制度导致了开发商、购房者以及银行三者之间的利益失衡。如果房价下跌，那么期房转变成现房时就会增加银行的坏账，购房者在购买预售住宅的同时也承担着房价波动、资产减值的风险。同时，也存在一部分诚信缺失的企业，利用住宅预售制度中的缺陷和不足，人为地操纵期房的供求关系来控制房价的变化，或者在预售过程中以广告和宣传资料欺骗消费者，或者存在项目延期、一房多卖等欺诈消费者的现象，使得购房过程中纠纷不断。

第三，对于预售款的专款专用制度，现有法律法规的规定过于笼统，缺乏具体的监督机制，在实际中缺乏可行的可操作性的严格的监督。开发商通过预售商品房获得资金后，并没有任何机构对预收款的用途和去向进行有效监督。这就导致了房地产开发商可以随意使用该款项，导致了专款专用制度无法有效发挥应有的规模效用。

第四，现有法律法规缺乏完备的对于霸王条款的约定，作为信息不足的弱势方的购房者，其合法权益容易被严重损害。在商品房预售合同当中，房地产开发商也经常会利用自己的强势地位，加入部分霸王性的条款以获得超出正常利润的超额收益，从而损害了购房者的合法利益。但对于霸王条款的约束，在中国的《城市房地产管理法》和其它房地产的专项管理法规中都没有合理的规定，在实践中，往往仅仅依据和遵循《合同法》上的格式条款，以及其他相关的民法条款规制。很明显，法律的缺失给霸王条款提供了存在的漏洞。

四、房地产法律制度的完善

（一）制定单行房地产法

在中国，依据物权法，把物权划为所有权、用益物权和担保物权三个主要的大类。而城市房地产物权是由住宅所有权和土地使用权所集合构成的复合物权，成为了涵盖所有权和用益物权两编的物权，没有办法单独列入其中的某一编。因此，房地产法律制度难以为物权法所容纳。

现在，各国协调房地产社会关系有着各不相同的法规。普通法系的国家一般制订单行法；而大陆法系的国家，或者在专门在民法中设立不动产的编章，或者另外制订单行法。因此，中国也可以学习国外的先进经验，将房地产法律制度从物权法中单独抽出来，制定单行法。

（二）完善住宅预售法律制度

针对住宅预售法律制度中出现的问题，有以下几点建议：

第一，制定更完备的房地产市场的准入和退出机制，促进房地产市场又好又快地、健康持续地发展。

第二，完善房地产商信息披露的相关法律制度，建立健全信息披露的监管机制。

第三，建立住宅预售款的合理监管机制，有效地实施专款专用的制度。第四，从立法根源上对于霸王条款给以严格的规定和约束。

总体来说，要增加法律的适用范围和法律救济的方式，协调和规范住宅预售行为。 参考文献：

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[2]余蓉蓉、姚义俊.完善宏观调控法律机制对中国房地产市场发展的意义.中国商贸.2009

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[3]邹晓燕.房地产法律制度.化学工业出版社.2010.

[4]邱雅.论房地产法体系的重构.华中师范大学.2014.