[相关]美日如何治理水污染

——严刑重罚公众参与

兰州自来水污染事件，严重威胁300万市民健康，举国震惊。政府通报称，兰州石化多年前两次爆炸事故遗留废渣，周边地下含油污水引起水体苯超标。

问责的板子究竟打在谁身上？地方政府、“洋水务”威立雅公司，还是中石油？一时之间，舆论炸开了锅。让人气结的是，五位兰州市民起诉，法院以不符民诉法公益诉讼原告资格为由驳回。司法维权，缘何路难行？

放眼海外，发达国家无不经历环保与经济的角力拔河。历史上，美日曾发生多起水污染事故，教训惨痛。痛定思痛，两国政府如临大敌，不敢怠慢，狠下决心，重拳治理。在监管和诉讼实践中累积经验，蔚然大观，足可供他国借鉴。

美国号召公众参与环境执法

环境保护局和各州监管部门，有权检查被许可人的财产、设备和档案资料、要求特定的监控。

上世纪60年代以后，世界各国发生“八大公害案”，美国也爆发一系列严重污染事件，民怨沸腾。1962年《寂静的春天》一书问世，环保运动随之兴起。1969年，美国国会通过《国家环境政策法》，次年成立环境保护局（EPA）。

与其他机构相比，EPA权力不小：第一，有自己的行政执法官，目的在于迅速解决纠纷；第二，有绿色警察队伍，主要管辖重大环境违法案件；第三，各州未执行环境标准时，有权直接执行和查处。

1972年，美国最重要的联邦水污染防治法律《清洁水法》出台，大幅修改1948年《联邦水污染控制法》，为水污染控制提供了前所未有的法律保障。新法强化联邦政府权限，由其负责制定基本政策和排放限值，州政府具体实施。新法采用以污染控制技术为基础的排放限值和水质标准相结合的管理方法，执法更有针对性、科学性、可行性。四十余年来，《清洁水法》功效显著。

美国水污染治理的成功之道，非许可证制度莫属。《清洁水法》第402条规定：任何人从一个点源排放任何污染物进入美国的水域，必须获得“国家污染物排放清除系统”（NPDES）许可证，否则即属违法。通过许可证各项具体条款，使水污染防治的具体要求(如不同污染物、不同点源的各种技术排放标准、水质标准、某类设施最佳排污管理实践等)得以落实。

EPA和各州监管部门，有权检查被许可人的财产、设备和档案资料、要求特定的监控。被许可人则负有遵循排放标准、向授权机构提交排污样品、如实履行监测与报告义务。一旦违法排放，监管部门有权作出行政命令，给予行政处罚，直至提起民事和刑事诉讼。

法院对每件违法行为，处以每天最高2.5 万美元的民事罚款。至于刑罚，法律规定了三种:故意、过失和蓄意危险犯罪。最重刑罚15年徒刑，单位犯罪最高一百万美元罚金。伪造、篡改NPDES文件或者干扰监测设备方法者，处以1万美元罚金，2年以下徒刑。

值得一提的是，《清洁水法》赋予公众广泛的参与权。制定有关NPDES的规则时必须通知公众，接受公众审查；在审批NPDES许可证时组织听证会；监测记录、排污报告等文件属于公共文件，公众有权审查。

公益诉讼条款，更是民众手中的“尚方宝剑”。除了少数法定的限制，任何人有权对违反《清洁水法》者提起公益诉讼。1982年到1984年初，相关诉讼高达214起。美国法律通过惩罚性赔偿，被告承担律师费用，酌减专家鉴定费，律师风险分成收费，大大激励了公益诉讼。

2000年的电影《永不妥协》改编自真实事件。加州太平洋天然气和电器公司，为降低成本非法排放含有大量致癌物质的污水，居民患上恶性疾病。一个没有法律背景的单身母亲艾琳，历尽艰辛，以永不妥协的勇气和毅力，打赢了美国有史以来最大的一宗民事赔偿案（3.33亿美元）。

剧中，艾琳光明正大地到水文站查阅复印资料。 “你已经印了那么多了。所以，对不起！我们要把记录拿回去了，行吗？” 受肇事公司指使，工作人员阻扰。“不行，你知道吗？这些是公共资料。没复印完，我是不会走的。” 自信有法律做后盾，公民艾琳掷地有声。

今年1月，西弗吉尼亚州化学品污染河道，发生泄漏的企业名为自由工业公司，投产不过数十天。700人入院治疗，30万名居民无法使用自来水。“水，到处都是水，但没有一滴可饮用。”这是当地人的第一反应。

奥巴马宣布该州进入紧急状态，授权联邦紧急事务管理局和美国国民警卫队救援，将大量桶装水送到灾区。事发地以化工业为支柱，经济不景气使当地政府急于吸引投资，“结果是完全不顾及投资质量，导致出现像这个新公司一样的悲剧。‘自由工业’不应该自由，它会受到法律的制裁。”

肇事企业未在第一时间发现泄漏事故，也没有及时通知自来水公司。为了防范可能出现的惩罚性赔偿，事故发生不到十天，企业火速申请破产保护，让外界瞠目结舌。事故提醒人们，法律完善远未有穷期。

日本“四大公害”案促进立法

“四大公害”事件吹响日本民众反抗公害的战斗号角，律师与市民团体纷纷加入，力挺受害者。“四大公害”，就有三起涉及水污染。

“二战”后，日本推行优先发展重化工业经济路线。工厂如雨后春笋般拔地而起，公害发生源头也汇集于此。而日本国土狭小，人口密度为美国20倍，公害影响分外严重。

“四大公害”事件吹响日本民众反抗公害的战斗号角，律师与市民团体纷纷加入，力挺受害者。四大公害，就有三起涉及水污染，分别为新泻水俣病、熊本水俣病，以及骨痛病诉讼。

日本中学课本里，一直沿用着这样一幅图片：母亲怜爱地托着女儿畸形的身躯，凹陷的胸腔、细如枯枝的双腿和茫然空洞的双眼，女儿面朝天空，似乎在谴责着命运的不公。少女患上的是被称为日本第一公害病的“水俣病”，她是数十万工业汞污染受害者的一员。

1964年新泻地震，震后多位受害人出现水银中毒症状。各方怀疑源头是上游的昭和电工鹿濑工厂。但企业态度蛮横：“地震使水银从仓库里流出来，这同本公司根本没有关系。想把原因说成是鹿濑工厂排放的废液，我们不会承认，更不会赔偿。”

地方法院法官，首次运用“盖然性”理论，减轻原告在举证因果关系上的负担。所谓盖然性理论，即根据事物发展的高度概率进行判断的一种认识方法。一审判决出炉，原告全面胜诉。法官强调：“所有论争都要求高度的自然科学知识。在民事审判中，要求被害者进行科学阐明，只会封死被害人的救济途径。”判决被告赔偿2.7亿日元。

新泻公害案的胜利让富士县的骨痛病患者看到了希望。这些生育适龄期的妇女，全身疼痛难忍，丧失行走功能，在痛苦中离开人世。受害者怀疑是当地三井公司的危害。“想从我们三井骗钱，门都没有！”态度傲慢的大公司矢口否认。

在律师岛林树的呼吁下，20名律师从东京、大阪、名古屋云集富山，走访每一个患者。四位律师干脆将家搬来，决心打一场持久战。

1971年，富山地方法院判决，原告全面胜诉，赔偿总额5700万日元。被告上诉，二审法官完全支持一审判决，将赔偿金总额提升到1.5亿日元。

熊本案审理期间，知识分子组成“水俣病告发会”。16名大学生进攻社会福利省被捕，游行群众高举受害者的照片，手持黑色旗帜，上面醒目的白色汉字“怨”。1973年，熊本地方法院判决，患者胜诉，被告赔偿9亿日元。

司法带动立法。日本国会先后制定《河川法》《爱知用水公团法》《工业供水法》《水道法》《自来水法》等几十部国家及地方性的法律法规，构建具备较强规划性和可操作性的法律，并明确国家、地方政府、企业以及公众的责任和义务。1971年5月，日本环保省成立。

日本社会逐渐从治理污染，转向可持续发展。用水追求的目标归纳为“双安”——安心和安定。前者主要是指水质，即向所有国民提供安全饮用水，后者即确保国民饮用水量。

公众环保意识的觉醒、法律体系的完善以及官产学联动机制的建立，使日本顺利从一个传统工业国家转型成绿色国家。

如今的中国，正处在美日当年环境公害多发阶段，从美日的环境灾害和执法经验中吸取教训，将为建设生态文明、可持续发展的中国助力良多。