资源性国有资产管理及其问题浅析

研究生课程论文

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资源性国有资产管理及其问题浅析

摘 要：资源性国有资产具有资源和资产的双重特征，但当前我国对资源性国有资产管理重视不足，管理体制的变革跟不上经济形势的发展，从而造成一系列问题，比较突出的就是资源性国有资产的流失等。总体结构方面，本文在介绍了我国资源性国有资产特点以及资产管理现状的基础上，分析了我国资源性国有资产管理存在的问题及主要障碍，特别提到了矿产资源的国有资产流失问题，相对应的提出了完善我国资源性国有资产管理以及防范国有资产流失的方法对策。强调要合理借鉴各国经验，并根据我国资源性国有资产的独有特征，建立起资产化管理的体系框架，探索出一条具有中国特色的资源性资产管理模式。 关键词：资源性国有资产、资产化管理、国有资产流失、矿产资源

(一)资源性国有资产特点

国有资产是社会主义经济制度的物质基础，国有经济建立在国有资产基础之上，是国民经济的主导力量，是国家实施宏观经济政策的基本立足点。国有资产的经营及其收益是国家财政收入的主要来源。我国的国有资产分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产三类。资源性国有资产主要由我国领土上的矿藏、水流以及宪法规定属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地和滩涂等构成，另外还包括城市土地，其绝对数量庞大而相对数量稀缺。

无论从数量上看还是从作用上看，资源性国有资产都是我国国有资产体系中非常庞大的一块内容。其所有权归全民所有，和其他两类国有资产一样具备资本性和有价性，与其他两类国有资产不同的是其具有稀缺性和范围的相对性。 第一、所有权的垄断性。所有权的垄断性是指国有资源属于国家专有，其他任何主体都不拥有所有权。

第二、范围的相对性。意即国有资源的范围是可以变动的。例如，由于国有资源经营管理方式的变化，国有资源的产权发生了变动，使得国有资源的范围发生变化。

第三、不可再生性。资源性资产的品种是十分稀缺的,而资源的数量又是十分有限的。

第四、资产性。国有资源一经得到开发利用就可以产生收益,而且随着科学

技术的发展,某些暂时不具有资产性的自然资源将逐步转化为具有资产性。

第五、有价性。自然资源的质量影响产品的质量,自然资源所处的地理位置影响自然资源的开发利用等生产成本,从而使产品的价格发生变化。因此,资源性资产可以进行价值量的衡量,资源经过开发利用其价值也能够计量的。

(二)我国资源性国有资产管理概况

1.我国资源性国有资产管理现状

我国国有资产管理的重要职责之一就是对资源性国有资产的管理。从建国以来几十年间的工作实际来看,资源性国有资产管理主要围绕着“以产权为核心、科学勘探、节约利用”三大内涵展开的，具体内容如下：

第一、进行产权界定

产权界定是指国家授权国有资产管理部门依法划分国有资源的所有权、处分权、使用权等产权归属,明确各类产权主体的职责与权限。我国《宪法》规定:“自然资源属国家所有,即全民所有,但法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地和滩涂除外。属于国家所有的自然资源,任何国家机关、社会团体和个人都不能作为所有权的主体。非因国家授权,任何单位和个人都无权行使资源所有权。”

第二、进行勘探管理

资源勘探管理是指依靠科学理论、采用科学技术方法,对资源进行认真地调查研究,探明资源的分布、储量、开采条件、利用价值等情况,以便于国家有步骤、有计划地进行开发。任何进行勘探的主体必须符合规定的资质条件并持有许可证。

第三、进行开发利用管理

在探明资源性资产情况的基础上,下一步是在得到国家授权许可后进行开发利用。提高利用率、减少浪费是开发利用的基本要求,同时还要注意减少污染,贯彻绿色开发与绿色利用的理念。

2.我国资源性国有资产管理存在的问题

第一、产权不明晰

资源性国有资产所有权具有二重性,指产权主体和产权客体都具有虚拟性和实在性的双重属性。名义上一切资源性国有资产属于全体人民所有, 国家作为全

民的代表对国有资产行使所有权。国家是国有资产的主体, 客体是可见的资源性国有资产。资源性国有资产所有权具有的二重性使得我国资源性国有资产缺少统一的人格化代表。我国资源性国有资产是全民所有,由国家代表全民行使对国有资产的所有合法权利。国家是国有资产的惟一终极产权主体,它的最高或最终代表只能是具有国家一级权力的国家机构, 在我国通常国务院是国家的代表。然而, 我国资源性国有资产被分散在各级政府或各部门, 目前我国涉及国有自然资源管理和开发的部门包括水利、煤炭、有色金属、石油化工、国土资源、农业、海洋、旅游、林业、环保、城市规划等十几个相关部门, 它们作为一级独立的行政机构, 各部门在当地的下属机构的管理权又隶属当地政府, 具有相当独立的决策权和独立的地方、部门利益。我国资源性国有资产管理属于多头管理, 法律上缺少统一的人格化代表。政资不分, 政府的身份双重化。同样的政府既是政策的制定者, 又是政策的监督者, 还是政策的受控主体, 形成了资源性国有资产经营政资不分的现状。我国经营性国有资产划归国有资产管理委员会统一管理, 解决了我国国有企业政资不分、产权不明的问题。但是国有资产管理委员会并不管理资源性国有资产, 这是长期以来对资源性国有资产管理重视程度不足造成的。各级管理部门在资源性国有资产管理中既是管理者, 又是监督者。这种政资不分、产权不明的双重身份不利于资源性国有资产的保护。

第二、开发方式落后

资源性资产得不到应有的保护,狭隘的利益观念造成资产的严重流失与破坏。从一定程度上来讲,这实质上也是我国转变经济发展方式困难、仍依靠大量消耗资源和粗放经营来实现经济增长的根本原因。我国自然资源的承受能力有限,如果不提高资源的集约利用程度,必然会步入到资源供给不足的境地。这也是经济发展由资源浪费型向资源节约型转换的必然要求。

第三、监管方式粗放

监管松懈是我国对资源性资产管理长久以来的弊病。国有资源的使用权被低价转让、国有资源被无偿使用、国有资源税赋过轻等症结长期无人过问。现实中表现为低价圈地、矿产滥开采、矿产品粗加工等。因此监管环节是资源性资产管理当中一个十分薄弱的环节。

第四、资源性国有资产的综合利用率低,短期行为突出

目前,我国自然资产的使用效率较之发达国家普遍偏低,资源的单位能耗过高,资源的综合利用率也低。通过我国2012年最新的统计年鉴中的数据我们可以粗略的来看一下如表2-1所示。

表2-1 我国综合能源平衡表 单位：万吨标准煤

（数据来源：2012年中国统计年鉴）

从统计年鉴中的能源方面数据资料可以明显看到,我国矿产资源的回收能效率低下，且能源消费总量方面严重依赖进口。

从能源利用效率来看,作为占全球总人口1/5的中国,2012年GDP占全球GDP只有10%左右,但单位产值能耗却是发达国家的4倍多,主要产品能耗比国外平均高40%。其中,原油消耗了全球的8%、电力消耗了10%、铝19%、铜20%、煤炭31%、钢材30%。我国单位GDP的能耗是日本的7倍、美国的6倍,甚至是印度的2.8倍。在资源的开发利用过程中,短期行为非常突出。例如,矿产资源的经营者不是通过技术进步更有效地利用矿产资源、增加其经济效益,而是通过过度地使用不属于自己的资源、污染坏境,将本应自己支付的成本转嫁到他人身上来增加自己的盈利。从而造成矿产资源开发利用过程存在问题相当严重。主要表现在,矿产资源综合利用率低,损失浪费惊人,现有储量消耗过快；经济发展建立在矿产资源的巨大消耗之上,经济发展过分依赖于资源和能源的消耗。

(三)我国资源性国有资产流失问题——以矿产资源为例

矿产资源作为我国资源性国有资产的重要一类，在矿产资源流转中国有资产频频流失的问题已成为近年社会热点问题之一。这也不仅仅是针对矿产资源的问题，在所有我国资源性国有资产管理的过程中，都应当重视防止国有资产的流失。国家的矿产资源资产正在通过各个环节、各个途径白白地流失着。涉及到的国有资产流失过程主要存在以下三个环节:

第一、矿业权(采矿权)主体转移过程中的流失: 从06年开始，随着财政部、国土资源部相继出台《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通

知》和《以折股方式缴纳探矿权采矿权价款管理办法（试行）》等文件表明，探矿权采矿权全面实行有偿取得制度。但在06年以前，在我国是国家拿出资金来完成地质找矿勘查工作的。据此事实,再对照他国的情况,可以得出这样一个结论:即国家不仅在法律上是矿产资源的所有者,而且应当是矿业权的所有者。其他国家,例如美国,即使政府不负责勘查(基础地质工作除外),但它凭借法律上所有权拥有者的地位,对砂、石、土等普通建材矿种以出售的方式卖给采矿公司,获得受益,对石油、天然气、盐类矿种、磷酸盐、铅、锌、铁等矿种,在租赁矿地时收取红利,哪个公司给得多,就把矿地租赁给谁。而我国则是无偿地把矿业权(采矿权)授让给采矿人,分文不取。在计划经济中,可能这么作还讲得通,那时资源无偿分配给了国有企业。现在,发展的是商品经济,出现了乡镇企业、私营企业、个体采矿者,甚至还有外国合资合作者,国家向它们授让矿业权,因授让单位的所有制是多元的,当然利益也是多元的,尽管国家没有失去所有权,却丧失了勘查过程的投入,至少对非国有矿山企业是如此。所以在06年以前由于探矿权采矿权的无偿取得造成的资产流失情况十分严重。而现在通过有偿取得招拍挂等形式有效缓解了这一情况，但在实际操作过程中，近几年也出现了非法承包或租赁矿业的现象。

第二、开采过程中与国家权力相联系的资产权益的流失:仍以美国为例。在国家土地和外海开采任何矿产资源,矿业公司都要按占地面积的大小缴纳矿地租金；对煤、石油、天然气等矿产另外还要缴纳权利金,矿种不同费率不同,最低收费标准(按矿产品销售值的百分比提取):煤、石油、天然气、硫酸盐矿产、沥青矿12.5%,错、锌、铁等精矿和磷酸盐矿产5%,等等。单位面积矿地的租金和按销售收入征收的权利金,在国外属于与国家权力相联系的地租性质的收费,而我国在这方面相对欠缺。虽说在我国步入探矿权采矿权有权使用之后，有一些针对矿产资源征收的税费。但矿产资源补偿费率还是太低。

第三、是开采过程中因资源利用率低而加速资源耗竭的流失:我国矿业开发中,矿产资源的利用水平普遍低。据地矿部矿产开发管理局近几年的调查和统计,我国煤炭矿井回采率不过39%,有色金属的采、选、冶资源总利用率不过30%。多数国营矿山资源利用水平低,而乡镇小矿、个体采矿则更低。采富弃贫、采厚弃薄、采易弃难、大材小用、优质劣用等问题在资源开发利用中普遍存在。1986年我国《矿产资源法》颁布后,矿业秩序中的资源纠纷问题得到了一些解决,但资

源利用水平过低这个问题基本上还没有被触动,一个具有市场经济特点的矿业秩序并没有建立起来。正因为存在这方面的问题,已被勘查出来的矿产资源被不正常地过快地消耗掉了,是国有矿产资源资产的超额流失。

(四)我国资源性国有资产管理存在问题的对策

在提出具体对策之前，我们总结了国外的资源性资产管理的相应政策，虽然说国外的资源的产权是多样的，而不是像我国国有性质，但通过借以他国的成功经验也可以取长补短，进一步完善调整为适应我国国情政策的资源性国有资产管理方式。总结来看，世界各国资源性资产管理模式上的不同,主要是源于各国生产资料以及土地所有制的实现形式的不同。世界各国的资源性资产管理模式大体上可以分为三类，见表4-1。

表4-1 国外资源性资产管理模式一览

在借鉴了解了国外的各种资源性资产管理的模式之后，针对我国国有资源性资产存在的上述问题特别是国有资产流失等问题，必须采取有力的针对性措施。具体包括以下几点。

第一、全面推行资产化管理,建立资源的商品化机制

资源性国有资产是直接的生产要素,它构成了资源性产品价值的重要组成部

分,理应纳入商品经济发展轨道中去。我国目前的资源性国有资产的资产化程度比较低,没能参与到市场的运作中,资源的基础性作用没能很好的发挥。但从这个意义上说,我国应当建立资源性国有资产开发利用的市场机制,实现资源的商品化,提高资源的利用效率,用市场去规范资源性国有产的运行机制。

第二、打破部门分割的状态,建立统一的管理机构

当前我国国有资源流失、破坏严重的直接原因之一就是部门分类管理带来的利益协调不畅、权、责、利关系不明。当前虽然是由国有资产管理委员会代表国家对国有资产进行管理,但是对于资源性国有资产的管理,仍然延续着过去分部门管的老路子。鉴于资源性国有资产相对于其它两类国有资产的特殊性,急需一个专门的管理机构来统一对资源性国有资产进行管理,协调各部门之间的职责权限。国资委应当切实承担起统一管理的管理主体职责,加强国资委在国有资源开发、利用和管理中的地位和权利。作为国有资产产权的代表,国资委有权利、也有责任参与国有资源的勘探、开发和利用的可行性审批、开发和利用政策的制定,开发费和占用费的收缴。

此外，特别提到，本文中针对矿产资源流失的三个环节的问题，相对应拿出的对策应该有加强国家对矿业权的一个统一管理、实行矿产资源有偿开采制度、把矿业和加工业分离开来、提高矿产品价格和调整矿产品和加工业产品的不合理比价、开辟国内国外两个矿产品市场等各种方式来防止我国国有矿产资源流失问题。

第三、坚持法制化管理,健全法律法规

我国资源性国有资产管理方面法律体系的空缺已经持续了多年,工作中无法可依、无规可循的现象仍较为严重。市场经济的重要特征之一便是法制性,要完善资源性国有资产的管理体制,必须要有相关的法律作为保障。诚然,法律的完善绝不能一瞰而就,但我国应当在统一的国有资产管理法律方面加快进程,法律不能只关注经营性国有资产的管理问题,应当对资源性国有资产的管理也作出明确的、有针对性的规定,以规范对资源的开发利用与收益保护。

第四、健全资源性国有资产评估市场

资源属于全民所有, 资源性国有资产的收益流失关系全体人民的切身利益, 应以资源性国有资产的合理的评估价格作为考核资源性国有资产管理者绩效的

标准。全面资源性国有资产产权不规范流转, 遵循森林资源的自然属性、明晰产权, 针对资源性国有资产价值构成的特殊性, 建立健全相应的资产专业评估机构和培养专业评估人员, 制定严格的、各地可用以实际操作的评估技术规范, 提高评估结果的准确性和权威性。促进评估业资源共享, 构建全国性的资产评估案例库。

(五)小结

总而言之,我国要尽快建立起一套资源性国有资产的资产化管理的体系框架,同时完善我国资源性国有资产管理模式及方法，由于我国资源性资产本身类别复杂,资产化程度不一,对部分涉及到大气、海洋石油、天然气、矿藏等的开采时,还需要进行国家与地方利益之间的协调,需要针对具体情况,围绕提高资源效益、节约使用资源的中心目标,加强对资源性国有资产的管理,以期将我国资源性国有资产的管理提升到新的水平。

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