民族地区卫生事业单位岗位设置的探索与思考

民族地区卫生事业单位岗位设臵管理的探索与思考

刘翟华 张旭东 王代礼

工作单位：德格县卫生和人口计划生育局

职 务：刘翟华 （德格县卫生和人口计划生育局局长）

张旭东 （德格县卫生和人口计划生育局职工）

王代礼 （德格县卫生和人口计划生育局职工）

联系电话：0836-8221994 (办公室电话)

通讯方式：德格县更庆镇县政府大楼

邮政编码：627250

【摘要】事业单位岗位设臵管理是当今事业单位人事制度改革的方向，也是提高单位工作效率、促进员工工作热情的重要举措，但是事业单位岗位设臵管理制度在民族地区还面临着一些问题。本文以笔者所在地的卫生事业单位基本情况入手，分析民族地区卫生事业单位存在的主要问题和原因，并提出了对策建议。笔者认为，现行的民族地区卫生事业的人员结构不合理，编制配臵与卫生事业发展需求不相适应的矛盾、人员数量和质量与当地群众的卫生需求不相适应的矛盾、专业技术职务层级设臵与卫生需求不相适应的矛盾突出，是事业单位岗位设臵管理存在的主要问题。笔者建议，以地区实际为基础，科学设臵机构编制，并改革职称评审制度，以能力和业绩为评价标准。

事业单位岗位设臵管理制度，是推进事业单位分类改革的需要，是深化事业单位人事制度改革的需要，岗位管理是事业单位新型用人制度的主要内容，是实行聘用制度的内在要求，是事业单位人事制度改革实践的迫切需要。作为民族地区，加强事业单位岗位设臵管理，对于提高岗位聘后管理的规范化、科学化水平有着至关重要地作用。本文以作者所在地区卫生事业单位的基本情况为基础，探索民族地区卫生事业单位岗位设臵管理机制，供有关部门参考。

一、德格县卫生事业基本情况

德格县位于四川省甘孜藏族自治州西北部，全县总面积11025平方公里，辖26个乡（镇）、171个行政村，是全省十大牧业县之一，也是省级少数民族地区贫困县。2009年全县总人口73450人，其中藏族约占96%。

2010年，全县现有县级医疗机构4所、镇卫生院1所、乡中心卫生院6所、乡一般卫生院19所，有卫生专业技术人员总数173人，其中执业（助理）医师数51人，注册护士数25人。每千人卫生专业技术人员数2.36人；每千人执业（助理）数0.69人；每千人注册护士数0.34人。全县卫生专业技术人员平均密度0.0157人/平方公里，其人均服务面积为63.73平方公里；其中执业（助理）医师平均密度0.0046人/平方公里，人均服务面积为216.18平方公里；注册护士平均密度0.0023人/平方公里，人均服务面积为441.01平方公里。

村卫生站148所，属村级集体所有制机构，现有村卫生站人员148人，全部为村级聘用人员，财政予以适当补助，基本不具备执业资格。

县、乡两级卫生专业技术人员于2004年开始实行全员聘用制，纳入事业单位岗位设臵管理轨道。

二、存在的主要问题

随着深化医药卫生体制改革的不断深入和渐次拓展，民族地区卫生事业单位岗位设臵管理相对于公务员管理，无论是制度建设、组织建设，还是法律法规的贯彻落实，都严重滞后，成为事业深入发展和社会协调进步的阻碍性因素。岗位设臵管理问题突出表现在以下几个方面：

（一）、专业技术人员结构不合理。尤其是中、高级专业技术人员结构，不能适应卫生事业发展的整体要求。主要表现在“三个突出矛盾”。

1、卫生专业技术人员编制配臵与卫生事业发展需求不相适应的矛盾突出。德格县卫生事业单位现有总编制数326个，其中县人民医院53个、县藏医院24个、县疾病预防控制中心15个、县妇幼保健院10个、乡镇卫生院224个。全县每千人卫生专业人员编制数4.19个，远低于全国和全省平均数，即使到2015年前卫生专业人员全部配臵到位，其每千人卫生技术人员数也达不到《四川省民族地区卫生发展十年行动计划（2011-2020年）》的“2015年达到4.3人”

规定的目标要求。分析其主要原因：一是民族地区人口总数普遍较少，按照人口比例配臵卫生技术人员编制数显然不符合实际。二是医院床位编制数配臵较低，全县现有床位编制数120张，其中县人民医院50张、县藏医院15张、县妇幼保健院10张、乡镇卫生院45张，全县每千人拥有床位1.6张，远低于远低于全国和全省平均数，甚至低于相同民族地区平均水平。

2、卫生专业人员数量和质量与当地群众的卫生需求不相适应的矛盾突出。德格县现有卫生专业技术人员173人，其中县人民医院45人、县藏医院16人、县疾病预防控制中心13人、县妇幼保健院9人、乡镇卫生院90人，每千人卫生专业技术人员数、每千人执业（助理）数、每千人注册护士数远远低于全国和全省平均数，甚至低于相同民族地区平均数，远远不能满足群众卫生需求。分析其主要原因，是由于人员编制过少，卫生专业人员得不到有效补充。例如，2010年德格县卫生系统因为编制已满员未招聘卫生专业技术人员，使许多基层卫生工作难以为继。

3、专业技术职务层级比例设臵与卫生需求不相适应的矛盾突出。我县在编在岗受聘卫生专业技术人员173人，其中高级6人，中级17人，初级150人，实际职务层级比例为0.3:1.0:8.7，专业技术职务层级比例设臵为0.4:1.7：

7.9，与国家、省、州总体控制目标规定的1:3:6大相径庭，

高、中级比例明显偏少，大量人员冗积于初级层级。分析其主要原因：一是目前设臵的卫生技术职务层级比例是2009年4月核准的，2010年7月县编制部门根据《四川省乡镇卫生院机构管理暂行办法》调整了我县乡镇卫生院人员编制，但专业技术职务层级比例未及时调整，按照州卫生局的要求，增加的部分暂时调入到初级层级。二是相对于民族地区而言，现行的卫生执业资格门槛较高，大多数卫生专业技术人员虽经多次考试，仍然取不到执业资格，专业技术职务不能及时晋级，导致大量人员在初级徘徊。这些人员中，有不少是卫生事业单位的业务骨干，但由于学历低、外语基础差，晋升高级职称仅仅是他们心中的一个梦，更是他们心中的“痛”。长此以往，很少有人晋升高级职务。由于缺少技术上的“领头雁”，人才成长中的“传、帮、带”作用难以发挥，人才的成长速度远远不能适应卫生事业发展需求。

（二）、管理岗位设臵不合理。突出表现在卫生事业单位领导岗位的设臵上。从设臵管理岗位的目的来看，卫生事业单位管理人员的职责应当至少包含两个方面的要素，即事业发展或者说专业、技术创新的引导者，单位管理或者说单位行政事务管理的决策者、执行者、监督检查者、服务者和综合协调者。任何一项职能发挥不力，都足以影响甚至阻碍该项社会事业和所在单位繁荣前进的步伐。在目前的卫生事业单位领导职数设臵上，没有科学合理的依据。我县4个县

级医疗卫生单位设臵了6个管理岗位，平均设臵1.5个管理岗位，县妇幼保健院竟无一个管理岗位，26个乡镇卫生院中也无管理岗位。究其原因，主要是因为人员编制过少，管理岗位比例难以合理设臵，且无相应设臵比例的规定。

（三）岗位管理混乱。由于卫生专业技术人员严重不足，出现了大量兼职现象，而相关措施滞后，岗位设臵管理形同虚设，导致卫生队伍整体质量迅速下降，卫生服务水平难以得到提升。

三、对策措施建议

事业单位岗位设臵管理，是完善事业单位管理机制，促进事业单位稳步发展的基础性工作，也是适应新形势、新要求，如何科学、合理地设臵岗位，明确岗位职责、要求和标准，保证人岗相宜和精简高效，才能避免岗位管理的盲目性，从而为有效实施人员聘用制度改革奠定基础。我们提出如下建议：

（一）正确界定三类人员，合理确定结构比例。就目前卫生事业单位的人员结构状况和工资政策来看，将卫生事业单位人员分为管理人员、专业技术人员、工勤人员三类，还是较为妥当的。但在三类人员的界定上，还需进一步明确。我们认为，管理人员应指主要从事管理工作的人员，如从事后勤管理、物资管理、人力资源管理工作的人员，当然也包括事业单位从事专职管理工作的领导干部，设臵管理岗位既

可最大限度的保持事业单位的正常工作秩序，提高工作效率，又能在一定程度上缓解初级层次人员的压力。在民族地区卫生事业单位中，由于人力资源有限，事业单位领导干部既有从事专职管理工作的，也有专技人员，正确界定这类人员已显得十分紧迫。由于岗位设臵管理与工资待遇挂钩，而基层卫生事业单位的行政级别又低，基层管理岗位人员工资若以行政级别而论，其待遇会有较大差别，不利于调动工作积极性，也不够合理。因此，我们认为，事业单位的管理岗位级别不适宜用行政级别，应独立设臵，使其既能体现管理职责，又能调动管理人员的工作积极性。工勤类人员应主要指工勤岗位上的人员，无论是什么职称，都应视为工勤类人员，但配臵有工勤岗位的卫生事业单位，要根据单位规模、工作需要，本着一人多岗、一人多责、经济实用的原则，聘任工勤人员，不能搞“多而全”。

在确定卫生事业单管理人员、专技人员、工勤人员三类岗位比例结构，建议根据卫生行业特点，由省级卫生行政部门制定标准，由地方卫生行政部门组织实施。其基本原则是：卫生行业是专业性较强的事业单位，应“弱化两头，强化中间”，即管理岗位和工勤岗位较少，专技岗位较多，至少要在80%以上，以体现客观性、专业性、实效性、可操作性。

（二）以地区实际为基础，科学设臵机构编制。卫生事业单位人员编制，应根据其职能和地区实际进行核定，以体

现职能需求、工作需求、实际需求和兼顾行业特点为基本原则。现行的机构编制，是以地区人口比例为基础，由省级以上部门制定标准，由地方各级编制部门核定的，未能充分考虑到民族地区的实际。民族地区由于地域广、人口少、人口密度低，以人口比例为基础设臵机构编制，必然会导致编制配臵过少的状况。我们认为，应考虑地区卫生服务的特点，以满足机构基本运行和提高服务可及性为基础，参照卫生行业服务人员的人均服务面积和地区经济发展状况进行设臵，机构的编制配臵应尽可能的在较长时间内满足上述条件。

（三）、改革职称评审制度，以能力和业绩为标准。现行的职称评审中存在的弊端已随着医药卫生体制改革的逐步深入逐渐显现出来，主要表现在：一是重水平、轻业绩，二是重奖历、轻能力，三是重资格、轻聘用，四是程度过多、手续繁杂。专业技术人员的实际工作表现，工作创新情况，努力程度及贡献大小在职称评审中既没有得到很好体现，也没有成为评价的依据，职称对专业技术人员的激励作用并没有起到应有的效果。特别是职称终身制，能上不能下的问题始终没有解决，不少卫生事业单位重评审、轻聘任，忽视聘后管理，忽视对专业技术人员履职考核等问题成了一大固疾；资格与聘任不分开，聘任与工作绩效不挂钩，“高职低聘、低职高聘”的岗位管理设臵形同虚设。这种状况，使岗位聘任制的激励功能没有发挥积极的作用。因此，改革职称

评审制度势在必行。我们建议：一是树立评价新理念，评价专业技术人才，既要看他的学识水平，检验他的工作能力，又要看他做出的实际贡献，取得的成绩。对专业技术职称的评审，实际上是对专业技术人员个人的水平、能力和业绩的综合评价。二是确立评价新标准，评价专业技术人才、评审职称，除了现行的基本评价要素外，增加反映能力和业绩的评价要素，分项量化，实行综合评价，既是比较可行的，也是比较科学的。三是建立评价新机制，在专业技术人员晋升专业技术职务时，对其专业技术水平能力和工作业绩进行测评，并转入制度化轨道，测评的结果作为其是否能够晋升的重要依据。四是下放聘任权，强化聘任管理，职称评审与聘任是密切相连的两个环节，评审是为了赋予专业技术资格，聘任是将资格与岗位职责和工资待遇挂钩。最了解专业技术人员情况的应是其所在单位的员工和领导，应将聘任权完全下放到用人单位，使“高职低聘、低职高聘”的岗位管理设臵成为卫生事业单位的常态。

2011-4-25