关于财政支出绩效评价和管理制度的思考

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关于财政支出绩效评价和管理制度的思考

赵学群

内容提要：随着市场经济的建立，公共财政的内涵发生了变化，财政支出绩效成为政府和社会关注的焦

点。该文分析了财政支出绩效的主要体现形式，对如何开展财政支出绩效评价、建立财政绩效管理制度进行了有益的思考。提出了建设性的管理思路。

关键词：财政支出中图分类号：Ｆ８１０．２

・

绩效评价绩效管理

文献标识码：Ａ

文章编号：１００９—２３８２（２０１０）１２—００４２—０４

按照建立社会主义公共财政的基本要求．财政支出的重点逐步转向满足社会公共需要，即满足大部分人的公共物品或服务的需要。对于市场能很好地完成资源配置的部分，应放手由市场去承担。这种理念对财政支出管理也提出了新的要求。财政资金的分配

仅要保障经济建设所需的投入，而且要为社会公共事

业发展提供资金保证．如教育、医疗、交通、农业等。通过这样的理财活动．首先追求的是资源配置的效率。当资源配置合理了，蛋糕也就做大了。这时再切好蛋糕．社会分配的公平也就兼顾到了。

和管理由过去的“切蛋糕”、重分配，向事先的部门预算、事中的国库集中支付与政府采购以及事后的监督

管理与追踪问效转变。这就需要建立财政支出绩效评价和管理制度。财政支出绩效评价和管理制度也是财政１二作实践的需要．它有助于缓解部门事业发展需要资金和财政资金安排不足这一对永恒存在的矛盾。

一、公共财政的内涵

传统财政的内涵是国家分配论，它是由我国老一

由于政府开始讲究效率．财政效率也就格外重

要。因为财政是政府的一个重要组成部门，承担的是为政府理财的职能。效率财政要求对财政资金使用

要以结果为导向。不仅看分配和使用过程的科学合

理，更要看财政资金使用结果的有效有益。

二，关于绩效和财政支出绩效

１．绩效的概念。绩效一词，现代汉语规范词典解

释为业绩和成效。从绩效的内涵看，绩效反映的是某

个部门履职或某项具体下作的成绩和效果．从绩效的

外延看．可以延伸到部门履职或具体工作过程中的管理是否到位、行为是否规范、经费使用是否合理等。因此．绩效的概念从广义上看．包括了部门履职或具体工作的过程和结果，从狭义看，仅指部门履职或具体工作的成效。

在现代企业管理和社会科学领域中。绩效的价值值得关注。通过绩效衡量和考评，不仅使得工作过程、

辈财政学家许毅提出的。在计划经济时代，财政的主

要功能是参与国民收入再分配，调节国民经济。随着市场经济的建立健全。财政职能由参与收入分配逐步转向参与资源配置．由追求收入分配的公平进而发展到追求资源配置的效率。这样的转变。是公共财政产生的基础．效率优先、兼顾公平是公共财政的内涵。

基于政府理财论，财政是一种以政府为主体，以

实现政府职能为目的的公共理财活动（马围贤，２００５）。这一理财活动包括生财、聚财和用财。过去财政非常重视财源建设．财政资金最大的投向是对企业的扶持，认为只有企业创造了利润和税收，才有财政收入的来源。这是对生财的重视，不无道理，但也失之偏颇。公共财政要求财政以政府为主体进行理财

管理程序得到重视和规范，而且更加重视的是结果、

效率和效益。“三Ｅ”原则，即经济性（Ｅｃｏｍｏｎｙ）、效率

性（Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）、效益性（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）正是绩效价值

的核心体现。经济性反映部门履职或具体工作的科学化合理化水平，效率性反映其资源配置和使用的有效性以及Ｔ作效能，效益性反映人财物投入后的产出数量和质量。

活动，更多地注重聚财和用财，更多地造福于百姓，不

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绩效目标的设定可以有很多方式，有的重视过程按照项目实施进度用款，导致资金沉淀。影响财政资的科学化精细化，有的重视结果的数量和质量，不同金发挥应有的使用效率。四是财政支出结果的效益的绩效目标要采用不同的绩效评价方法：绩效的好坏性。财政支出最终的产出效益无非经济效益和社会受到许多因素的影响，如制度安排是否合理，程序设效益两种。经济效益体现在财政为经济建设、事业发

计是否科学，行为过程是否规范，投人是否到位，管理

展等从政策引导和资金供给上提供动力：社会效益体

是否严谨等等。因此，对绩效进行评价时，要充分考

现在财政为社会稳定、人民生活水平提高等提供保虑影响绩效产出的因素，进行多目标、多方向评价。

障。不能单纯只追求经济效益，随着公共财政的发展

２．财政支出绩效的主要体现。财政安排的支出将越来越多地关注民生等社会效益。

有不同的方向，按功能科目大类可分为一般公共服

务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会

三，建立财政支出的绩效评价和管理制度

保障和就业、医疗卫生、环境保护、农林水事务、交通１．财政支出绩效评价和管理制度是财政科学化运输等；按经济科目可分为人员支出、公用支出、对个精细化管理的需要。财政管理贯穿于研究制订和实人和家庭服务、专项支出等。财政支出是国家对不同施财政政策、编制和执行财政预算的全过程之中。财行业、不同部门、不同群体的相关政策的体现，财政支政管理水平的高低．直接影响到财政职能作用的发挥出用的是纳税人的钱，应当用在刀刃上，应当发挥资和财政资金的使用效率。当前财政管理中主要存在金的使用效率和效益。财政部门和用钱的部门都要以下问题：财政管理法律法规体系尚不完善、预算约

既重视资金的分配，又注重财政支出的绩效。

束力不强、预算编制不够细化、预算执行不够均衡、财政支出的绩效应当体现在以下四个方面：一是管理基础工作比较薄弱等。因此。推进财政科学化精

财政支出预算安排的合理性。财政支出预算安排的细化管理是落实科学发展观的必然要求。是新形势下合理性是财政支出发挥良好绩效的前提。财政支出做好财政工作的迫切需要，也是促进经济社会又好又预算的安排既是宏观政策的需要．也是用钱部门与财

快发展的重要措施。实施财政科学化精细化管理，必政部门博弈的结果。财政支出应当首先安排在公共

然使财政管理由“三位一体”转向“四位一体”。

财政应当支持的范围内，然后再考虑对重点发展的行“三位一体”的公共财政改革模式是指包括政府业、弱势群体以及基层的倾斜。支出预算安排得是否资金的分配、管理和监督三个环节（马国贤、缪惠频，合理。不仅反映在财政对急需用钱的领域是否给予了２００４）。所谓“四位一体”．就是要将资金分配环节即足够的投入。而且反映在各类财政支出之间是否存在预算编制、资金使用环节即预算执行、财政监督、绩效结构上的合理性。二是财政资金支出过程的合规性。

评价。作为财政管理链上相互影响、不可或缺的环节。财政资金支出过程的合规性是财政支出发挥良好绩

预算编制是预算执行的基础。预算执行的结果和成效效的关键。财政支出的过程也是预算执行的过程，这要通过绩效评价进行检验．绩效评价的成果以一定的一过程中的行为必须规范到位。首先是要按照规定方式进行反馈．从而影响下一年度的预算编制。绩效

的用途使用财政资金．支出项目之间不能互相串用挪评价为财政监督提供了标准和规范，财政监督为预算

用．要尽可能缩短财政支出链条．将财政资金直接支编制的科学性和预算执行的有效性提供了保障。“四付到商品劳务的供应商或相关用款单位；其次是财政

位一体”公共财政框架有利于形成事先的部门预算、

支出要讲究时效，在规定的时间内使用财政资金；再事中的国库集中支付和政府采购、事后的监督管理和

次是财政资金使用过程中。如出现项目变更或终止等

追踪问效相结合的财政管理机制。

情况，要及时进行预算调整，确保财政支出的规范。

２．积极探索开展财政支出绩效评价。开展财政三是财政资金使用的效率性。财政资金虽然不同于支出绩效评价是财政管理改革的必然趋势。从国外银行贷款存在利息成本．但在使用过程中也有资金使

财政管理的历程来看，主要经历了三个过程：一是建用效率问题，如一些大型基建项目资金早早到位，但立预算管理程序，形成现代预算；二是加强制度建设，

迟迟未开工建设，资金闲置在部门账户上；政府采购

逐步走向规范管理；三是推行财政支出绩效评价，实

项目资金应当等政府采购周期结束后再拨付等等。

施绩效管理。我国的预算改革从收支预算开始，经过实际工作中，部门单位往往要到钱就想拿到钱，没有

基数法、基数加增长法，直到实行部门预算。通过改

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革，由一般预算发展到综合预算，由粗放型预算转变为精细化预算，预算管理由重支出发展到重规范，但尚未走上绩效管理的道路。部门预算管理中仍有一些不足，如有资金计划无绩效目标。有预算执行无绩效评价，有财政监督无效果问责。这种预算管理方式无法解决部门单位争项目、争资金和财政预算安排之间的矛盾，也无法解决经费膨胀、人浮于事等政府运行效率低下的难题。财政支出绩效评价抓住了财政效率这个关键点，依托财政业务流程再造，在支出预算安排前引入绩效目标设定、在支出预算执行后引入绩效评价，初步实现了以绩效贯穿于预算管理之中，

价指标一般由部门先自我开发，再接受社会各界的审

查．财政部门要参与研究和审核指标体系。四是合理运用和公开评价结果。财政支出绩效评价要以资金使用效益为重心，评价结果作为编制年度财政预算的重要参考依据。财政部门可根据评价结果，对下一年度部门预算安排作出相应调整。评价结果也可在适当范围内公开发布。以增强财政支出的透明度，加强社会公众的监督。

３．全面加强财政支出绩效管理。建立财政支出

绩效管理制度，不仅是政府预算管理理念的改变，也

使财政预算管理方式由重过程转向重结果。在引入绩效观念前．部门预算编制实质上是财政部门与相关部门就次年的经费预算进行谈判、博弈的过程，财

也使得部门单位更加注重资金使用的规范性。

财政支出绩效评价作为“四位一体”公共财政框架的重要一环。要积极开拓评价范围，探索评价方法，运用评价结果．从而促进财政支出发挥其经济和社会

政部门先估算出次年的可用财力，剔除必需增加安排的项目后．根据部门申报的预算情况，反复与部门商

量，切分好“蛋糕”。在这个过程中，财政部门忙于应对部门的支出需求，关注的焦点在于财政资金的投向和数量。对部门是否按预算执行、资金使用是否达到既定成效果关注不够，财政监督的重点也在于资金使用过程的规范性而非绩效。绩效理念的缺失不仅浪费了有限的财政资金，而且损害了公平与效率。引入绩效管理后．财政管理的重心逐步转向资金使用效果和效益。开始关注资源的有效配置以及社会的公平资金．一方面使财政政策更好地贴近实际、贴近基层，为经济增长和社会事业发展服务：另一方面，通过绩效评价等手段．考量部门是否合理利用财政投入，履行相关职能，完成工作任务，以此促进部门提高对财政绩效管理的认识，形成财政和部门共赢。

效益。一是要建立健全财政支出绩效评价制度。制度

架构是绩效评价工作开展的第一步。我国要借鉴两

方国家的思路和方法，制定符合我国实际的法规制

度，使财政支出绩效评价和管理有法可依。要在法规制度中明确绩效评价和管理的主体和内容．对评价结

果的反馈和公开作出规定．使绩效评价结果成为预算

编制的重要依据。二是要有步骤系统化开展绩效评价。绩效评价是一个系统Ｔ程．需要有组织、有步骤地进行。财政部门牵头组织绩效评价，部门单位具体负责实施，社会中介也．仃Ｊ．参与评价工作，评价过程和

结果可由审计部门和人大进行监督．并向社会公开绩

效评价的影响和效果；评价内容要包括政府部门支出评价、公共机构支出评价以及重点项目评价等方面，并结合政府绩效管理的要求．更多关注政府部门履行

我国是一个发展中国家．财政经费保障还面临许多困难。解决这些问题，完全靠加大投人是不现实的，

必须在经费管理上做文章。向管理要效益，通过提高

职能的绩效。要借鉴同际上通用做法，建立符合我国

实际的评价标准和全面、规范、简便的指标评价体系，按照规范有序的流程来开展财政支出绩效评价．真正发挥财政财务Ｔ作中绩效管理的作用。三是深入完善评价指标体系。绩效指标的选择是评价工作的关键环节。也是难点。西方国家通过多年的实践，在不少层次、行业上建立了科学合理的绩效评价指标体系。我国仍处于初步阶段，对一些容易选择定量和定性指标的部门．如教育经费、科技经费等研究得比较深人，实践中也积累了一定的经验，其他行业由于业绩衡鼍较为困难，至今没有评价指标体系。因此，要借鉴西方国家的评价思路和方法．设立全面、系统、可

经费使用效益来间接提高保障力度，走内涵式发展的

路子。同时．绩效问题也不仅仅就指成本的高低、资

金节约的多少．它也是一个国家管理水平高低、部门

承担公共责任是否有效的重要体现。一个节俭、高效的政府必然也是一个运转协调、有力的政府。因此，在今后的工作中，要注重树立绩效理念，全面加强财政支出绩效管理，以绩效论保障。一是全面建立财政绩效管理制度。要通过法制化、制度化的管理要求．强化财政资金绩效管理，将经费管理中纳入绩效管理

的相关要求，从而提高经费使用效率和效益。二是努

力降低行政成本。财政部门要积极有效地贯彻落实

操作的评价指标体系，推动绩效评价工作的开展。评

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科学发展观。按照建设节约型社会的要求，树立效益资金绩效目标，组织开展财政支出绩效评价工作，评

观念，健全管理制度，提高管理水平．进一步强化成本价结果要向间级政府报告，并作为以后年度预算安排‘

意识，降低行政成本。同时．鼓励部门从行政成本的和完善预算管理的重要依据。

角度，加强工作机制与方法创新．在保证公平与效率（２）对经济相对薄弱的地区而言．经济发展速度较的前提下，尽可能地节约成本。努力实现经费使用效慢．财政也举步维艰。近年来。中央加大了对中西部地

益的最大化。三是要积极推行资源共享，积极整合行区转移支付力度，东部省份省级财政也开始对省内贫政资源，加强不同部门之间、同一部门上下级之间的

困地区转移支付，帮助困难地区保稳定、求发展。相比资源整合，减少资源的分割、浪费现象。

经济发达地区来说，经济薄弱地区基本支出基本得到４．分区域采取不同管理思路。针对我国区域之保障。但总体水平较低，专项资金安排相对不足。

间经济发展的不均衡性。对经济发达地区和经济薄弱经济薄弱地区同样需要加强财政支出的绩效管地区要采取不同的思路、要求和方法开展财政资金绩理。在管理中求效益、出效益，主要的管理措施有以下效管理工作，目标上趋同。方法上存异。

四个方面：一是有保有压地做好经费保障。由于财力（１）对经济发达地区而言，由于经济增长较为迅困难．经费安排上决不能面面俱到，造成某些专项资猛，财政收入总量较大，增速也高，财力比较宽松。这金安排不足。或形成半拉子工程，或要地方自行配套些年，财政对部门的投入方向是正确的。对不同地区而使地方财政苦不堪占。要确保重点，急事急办，分和部门分类确定公用经费定额标准：在人员经费、公清轻重缓急。逐步提高保障水平。二是深入推进“收用经费等基本支出得到充分保障的情况下．又加大了支两条线”、国库集中支付改革。首先要坚决执行“收对专项经费的投入力度，专项的种类越来越多，覆盖支两条线”．严格按照执收执罚的法律法规办事．既做面越来越广。从装备、设备购置到办公用房建造。从执到应收尽收。及时足额入库，又不能为创收而征罚过法办案到信息网络建设等等。在投入不断加大的前提

度；其次要完善国库集中支付改革，将经费来源全部

下。资金管理和财务监督如果跟不上．必然出现的是

扎口在集中支付平台。包括预算资金、非税收入、结资金闲置、浪费、低效等问题。因此，对经济发达地区余结转等，支出也全部通过财政集中支付平台，直接

加强财政资金的绩效管理已是当前的二项紧迫丁作。

支付到商品劳务供应商或用款单位。只有这样，实事对经济发达地区加强财政支出绩效管理。提高资求是、开源节流。方能避免有限的资金被挤占或挪用。

金使用效率和效益，需从以下ｊ方面人手：一是清理、ｉ是加强财政财务管理。要采取切合实际、丰富有效整合、归并专项资金。现有的专项资金名目繁多，一的财政财务管理措施，如会计集中核算、绩效评价、行

些项目的名称、内容和资金使用方向是类似的，部门政事业单位资产管理等，通过管理，更好地提高资金

编制这些项目的目的就是要钱，做大预算盘子，在目运转效率，发挥使用效益。四是提倡勤俭节约优良传

前部门预算编制仍留有基数加增长影子的情况下，只统。困难地区要立足自身条件，讲究节约。防止攀比、

要进了基数，就如同进了保险箱。财政部门要对现有贪大求洋等现象发生。

的专项资金进行清理．对相同或相近的专项进行归并．对零星专项进行整合。以利于发挥资金的整体效

参考文献：

益。专项的整合本质上也是对资源配置的整合，使资

１．马国贤著：《政府绩效管理》，复旦大学出版社２００５年版。源分配更加合理、得到共享。二是加强财政资金使用

２．陆庆平：《公共财政支出的绩效管理》，《财政研究）ｚ００３和执行的管理。财政支出中．专项资金比重较高，要年第４期。

加强专项资金管理，做到专款专用，量人为出，注重发

３．马国贤、缪惠频：《论公共财政框架建设的ｉ位一体模挥引导和杠杆作用。专项资金支出预算根据情况可

式——兼论深化部ｆ】预算改革的途径》，《财政研究）２００４年第３期。

以按年度或分年度安排。防止资金闲置。在资金使用

４．徐倩、吕承超：《制约我国政府绩效评价的难点问题探过程中，要加快执行进度，促使资金早使用、早生效。析》，《宁夏大学学报（人文社会科学版）》，２０１０年第３期。

对某些专项资金结余结转数额较大、多年结转不用作者简介：赵学群．南京大学商学院博士生（南京的，财政部门可予以收回，重作安排。三是组织开展２１００９３）。

财政支出绩效评价。财政部门要会同主管部门制定

［责任编辑：张震］

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