论国有资产的产权明晰

作者：钱津

中南财经大学学报 1995年05期

　　产权制度研究

　　提要：我国全民所有制国有资产的产权明晰有两个基本要求：第一，资产的所有权产权归属全民，由国家代表掌握，政府资产不等同于国有资产；第二，国家掌握的所有权性质的产权是现实的生产资料的所有权产权。国有资产整体经营产权归国家拥有，国家企业拥有的经营性产权只是局部性经营产权。国有资产的经营体制是一种国家与企业共同经营的体制。

　　产权明晰是一种客观性的市场经济行为。无论是发生经济关系的各方自行解决产权纠纷，还是借助于法律部门对产权作以界定，其依据都应是市场内在的客观规定。虽然，在现实中，人们的具体认识有时会偏离市场客观，但是，从长期来看，或是说从稳定市场秩序的要求讲，这种偏离终究是要向客观规定的明晰复归的。

　　产权与所有权是既有联系又有区别的范畴，产权明晰与所有权明晰，也是既有联系又有区别的。所有权只指财产的归属，产权则涵盖经济行为主体的各种利益要求，因而，所有权明晰包含于产权明晰之内，产权明晰的要求在市场经济的意义上是全方位的，具有更深刻更复杂的理论内涵。

　　我国的国有资产是社会主义建设的骨干力量，其产权明晰极为重要。在改革实践中，人们重视到这一问题，却未能给出合理的解答。产权不明晰，仍是困扰国有企业改革的最严重的问题之一。甚至，近来有文献指出，已进行的产权制度改革使国有资产的产权关系更加模糊不清，并造成大量国有资产隐性流失。出现这种情况，究其根底，是因为在改革的理论上未能把握住从市场客观规定出发认识国有资产的产权关系。本文拟对此作出初步的分析。

　　一、政府资产不等同于国有资产

　　在我国，国有资产有其特写的涵义，即它是指全民所有制性质的由国家代为管理的资产。因而，国有资产并不指国家一般意义上拥有的资产，只是作为社会主义制度国家特殊意义的经济基础存在。这一点，是不可否认的，也是不可动摇的。国有资产的产权明晰，首先要对此给予明确的界定，否则，就从基础上失去明晰的依据。如果我们确定清楚了这种基础，那么就可以说，自建国以来，特别是在改革之中，我国国有资产的产权在所有权归属方面并不是明晰的。长期以来，人们将政府资产与国有资产等同看待，事实上对这两种不同产权性质的资产管理是未加区分的。

　　政府资产是国家一般意义上的资产，其性质不是全民所有，而是政府所有，并随同政府的分级而形成不同等级的政府所有。在当代，以政府资产为核心，构成政府经济，亦通称为公营经济。这种经济成份是与以国有资产为核心的国有经济（全民所有制性质）不同的。在政府经济中，企业应称之为政府企业，或公营企业。从根本性质上说，全民所有制企业是与政府企业有严格区别的。若将这二者混同，就是将两种经济成份混同。从产权明晰的角度讲，这是严重的界定混乱。然而，在我国，人们不仅对这两种产权归属不加区分，而且在翻译介绍经济发达国家的管理经验时，几乎统统将政府企业或公营企业译为国有企业，使人或多或少从字面上看不出这两类企业或是说这两类企业使用的资产有多大的区别。也许，在目前的一些发达国家，由于不存在全民所有制性质的资产，在一些人看来，将政府资产称为国有资产似乎是无所谓的，因为没有两类不同资产的比较。但是，这种无所谓并不能搬到我国来，更不能以此作为我国企业产权制度规范的标尺。我国存在的全民所有制性质的国有资产是那些经济上已经发达的国家没有的，而国家一般意义上的政府资产在我国则同样存在。我国不仅必须有中央政府资产，与此相关要有中央政府企业，而且也不可避免要存在地方政府资产，即要存在归属各级地方政府管辖的地方政府企业。确切地讲，在产权明晰的前提下，我国不能再将国家一般意义上存在的政府资产等同全民所有制的国有资产，也不能由于传统的不区分两类不同性质的资产而将具有社会主义国家特殊意义的国有资产归同于政府资产，更不能将政府资产的独立存在作为我国国家制度存在的经济基础。

　　可以说，正因为对国有资产与政府资产都未加区分，由此造成的产权混乱是极为严重的。其中最严重的表现是，某些人竟然将发达国家对政府资产产权明晰的方法运用到我国国有资产产权明晰中来。这样一来，全民所有制的特殊性成了无法体现的东西，或者被看作是产权明晰的阻碍。于是，得出结论是改到最后要改所有制才行，不改变全民所有制，产权无法明晰，改革无法进行。甚至有些文献，论题讲的是国有企业产权明晰，结论则要求取消“国有”，并以此为产权明晰的先决条件。这不能说不是张冠李戴。其实，对政府资产的产权明晰并不涉及对国有资产的产权明晰，就象对国有资产的产权明晰并不涉及对政府资产的产权明晰一样。只是，如果对政府资产与国有资产不加以区分，那么就是哪一种资产的产权也别想明晰，因为首先必须要有作为不同经济成份的大类产权的界定清楚，才可能对各类经济成份的产权作以明晰。

　　最令人遗憾的事，还不在那些欲取消国有资产的人所作所为，而在坚持国有资产存在的一些人对我国这类资产的特性缺乏必要的认识。这些人强烈表示反对私有化，积极地同各种取消国有资产的倾向作斗争，这种态度当然是十分可取的，因为这正是我国经济体制改革的原则和目标所要求的。但是，就是这些人，为了证明自己的观点正确，或是说为了使自己的论辩更有力量，竟慷慨激昂地讲：发达国家也存在国有资产，国有资产总要存在，因而我国也必然要坚持国有资产的存在；发达国家也反对全部私有化，也认为私有化并不能作为公营经济的根本出路。很明显，这是将发达国家的政府资产与我国的国有资产的产权性质混同了。这种提法或推论，甚至取消了自己的基础或立场，因为撇开了国有资产谈国有资产产权的存在，根本没有抓住坚持全民所有制的关键。

　　问题的复杂性也许在于，政府资产与国有资产都是由政府出面作整体性管理的资产。这往往会使人分不清这两种资产的产权归属区别。但事实上政府是与全民有严格区分的，因此，在产权明晰的过程中，我们是能够将这两种资产区分开的。具体怎样分，这应同有关部门的管理权限划分一致起来，应由政府慎重决策。政府资产的范围，大体上可参考发达国家的设置情况。一般说，每一级政府都应有自己的可支配资产。而国有资产，则仍要坚持全民所有。国有资产的所有权性质的产权要在代表全民的国家手里，这一点必须是明确的；而政府资产的所有权性质的产权要分散在各级政府手里，中央政府要掌握一部分政府资产，地方政府也要掌握一部分政府资产。就资产使用的企业形式讲，今后我国要有国有企业与政府企业的并存，且政府企业要分为中央政府企业与地方政府企业。产权制度的改革，既要有国有企业产权制度改革，也要有政府企业产权制度改革，这两个方面要分开，要相互促进，而不能相互干扰。这是国有资产产权明晰必须作到的第一个要求。

　　二、国有资产的基本性质是现实资产

　　进一步明晰国有资产的产权，应当指出其基本性质是现实资产，即现实的生产资料，而不是可能的资产或虚拟资产，因此，国有资产的所有权性质的产权应是现实的生产资料的产权，而不能是只对虚拟资产拥有产权。

　　众所周知，一种经济成份，或者说，一种所有制形式，是由现实的生产资料与劳动力结合的不同方式即不同的生产方式决定的，其中最主要的区别是看现实的生产资料掌握在谁的手里。现实的生产资料掌握在个人手里，是私有制；掌握在集体手里，是集体所有制；掌握在全民手里，是全民所有制。如果取消这种区分，那么就是取消社会制度不同的经济基础区分。对此，产权的明晰应是确定无疑，即不能将决定经济成份区分乃至社会制度区分的资产产权归为可能的或虚拟的资产产权，必须将其确定为对现实的生产资料拥有所有权的产权。因而，国有资产归于国家掌握的产权必须是现实资产的所有权。虽然在这一基础上，国有资产的产权形式可派生出价值形式的产权，但是这并不能改变其基础必须是现实资产的性质。换句话说，价值形式的产权是由使用价值形式的产权决定的，而不是相反，从经济成份的性质划分来讲，这是决不能颠倒的。

　　正因为如此，股份制形式不能作区分社会不同经济成份的资产存在形式。股份制既不姓资也不姓社，可被公有制经济利用，也可推动私有制经济发展。在此，我们并不是要评价股份制的有用性，股份制在市场经济中的有用性是无可怀疑的，是无须我们评价的。我们只是看到，股份制资产的终极所有权性质的产权是虚拟资产产权，或是说可能的资产产权。这是需要明晰的，明晰就是确定股权的虚拟性质。只要对这方面的认识统一了，那么人们对股份制形式不能取代全民所有制国有资产的实现形式就不会有分歧。

　　然而，现实情况不是这样，在产权制度的改革之中，人们不是不懂股权是虚拟资产产权，而是要将国家掌握的全民所有制性质的国有资产的产权变成虚拟资产产权。并且，在一些人看来，只有这样，国有资产的经营才能与现代企业制度接轨。因而，问题表现得很清楚，这种改革的观点是对全民所有制性质的改变，是在产权明晰的前提下对前提的否定，是将国有资产的产权关系搞得更模糊不清。可以说，如果不懂得国家必须掌握国有资产的现实所有权，即掌握现实的生产资料所有权性质的产权，那么就无法进行国有企业改革，就无法作到产权明晰。现在存在的混乱，不是一般的混乱，而是根本性质上的混乱，如果照这样进行所有的国有资产的产权制度改革，那么就是全部取消国有资产，那么就不是社会主义制度的自我完善，而是全民所有制的取消。对此，不是承认与不承认的问题，而是无可回避，无可争辩的逻辑结果。

　　全民所有制的国有资产必须是现实的生产资料，不能是虚拟资产，即不能是股票，这是指国家拥有的产权而言的。这种产权的明晰无疑是一种基本的明晰，因为这决定资产的性质，即决定所有制的性质。所以，从现实的逻辑关系讲，无论全民所有制经济怎样改，只要保持这种经济成份存在，国家作为全民的代表，就不能只拥有股权，让现实的资产产权丢失。现在，有些人硬说国家只拥有股权，并不改变全民所有制性质，并不取消社会主义国家制度的经济基础，是与经济学常识相悖的，或许能产生轰动效应，但却是为改革增添新的阻力的开始。因为只要不懂得这一点，不管改革的决心多大，行动必然是盲目的。或许有的人就是要取消全民所有制的国有资产，但那是另一个问题，不属国有资产产权明晰涵盖的范围。

　　明晰国有资产的产权，必须肯定现实的生产资料所有权归国家掌握。于是，与此相关，就是说现有的产权制度改革中出现的国家股是不能允许存在的，必须取消国家股。国家股的存在，是国有资产产权关系混乱的典型表现。虽然这种混乱是改革后才出现的，但其终归是一种混乱，而且是影响很大的混乱。现在，有些人很犯愁国家股无法上市流通，绞尽脑汁也没想出好办法，似乎成了改革的一大难题，有碍于现代企业制度的推进。其实，取消了国家股，也就从根本上解决了国家股上市的问题。这种取消对国有经济改革是步入正轨的一个必要条件。不过，就现实来说，取消国家股后有相应的股权处理事宜。我们认为，大体可采用三种方式解决：(1)恢复非股份投资性质。将国家股退出股份制企业的资产构成，或另由其他投资主体充填空缺，或将企业改回到非股份制企业。(2)转为国有企业法人股。即由国有企业持有这些股，实现投资者由国家向企业的转变。(3)拍卖。卖给非国有企业及个人，彻底改变这部分资产的性质。总之，不论怎样做，国家股都是要取消的，国家必须掌握国有资产的现实资产性质的产权，这是产权明晰的第二个要求。只是，与第一个要求相关，这种明晰并不妨碍政府资产以股权的形式存在。

　　三、国有企业只有国有资产的局部经营权

　　从产权的进一步明晰来说，国家不能拥有股权，不等于国有资产不能利用股份制形式经营；取消国家股，不等于国有企业不能拥有国有资产的股权。产权范畴的概括范围足以使人们能够借此界定国有资产经营中的各种利益关系，其中最主要的是能够很好地界定国家与企业的利益关系。产权，并不一定表示所有权，任何由市场客观决定的利益要求都可用产权来表示。产权的明晰，除了明晰所有权的性质之外，还要明晰各种利益要求。就国有企业讲，产权明晰要确定企业的利益所在，要确定企业拥有的产权的性质和范围。对此，无论是谁，都必须肯定，国有企业的产权不能是现实的生产资料所有权。否则，企业就不可称作国有企业。作为国有企业，从逻辑上说，企业的现实资产的所有权性质的产权必须在国家手里。国有企业自己拥有的产权必定要另一种性质的产权。事实上，国有企业拥有的产权是资产经营权。对企业产权的明晰，是国有企业利用股份制形式经营国有资产的前提条件。而且，这种明晰，也恰恰说明股份制只是一种经营形式，入股者不必一定具有所有权性质的产权，具有经营性的产权一样可以成为股权的拥有者。

　　所以，就市场经济的运行规则讲，溶于市场中的国有资产经营对股份制形式的利用是在企业层次，亦可说是在法人经营权层次。明确这一点，是当前国有企业产权制度改革的关键。偏离这一点，将会使现代企业制度的建立与国有经济的存在原则相违背。否认这一点，产权的明晰必然失去界定对象。这也就是说，我们引进现代产权理论的根本意义，正是在于可用此研究国有资产的经营性产权的区分和运用。就此而言，产权理论确实是超出传统的所有权理论的，对改换国有资产经营机制具有更为现实的作用。但是，需要明确，超出并不是否定，这种超出只是新理论的开拓，与传统理论有着紧密的联系，甚至可以说就是以传统理论为认识基础的。因此，人们大可不必担忧现代企业制度对国有资产传统经营体制的改造是离经叛道，对产权明晰作消极观；人们应当积极地利用现代产权理论为社会主义市场经济体制建设服务，从经营权运作的层面上为国有企业改革找到通达的出路。在国有资产的所有权性质的产权不能是股权的明确前提下，股份制形式只能由国有企业加以运用，这种运用不是将国有企业改造为股份制企业，而是以国有企业为股东建立和发展股份制企业。国有企业以其作为社会主义国家制度存在的基础的组织形式，不能与表现资产经营一般性质的现代企业制度规定的组织形式等同，但是国有企业可作为相对独立的经济实体投资于各种类型的股份制企业，与国际国内市场通行的现代企业制度接轨。这样，既坚持我国国有企业的特殊性，又实现其需服从市场经济统一性的要求。这也就是说，我们推行现代企业制度，并不是对国有资产的现实资产的所有权性质的产权进行改造，而只是使国有企业的经营性产权能在市场经济条件下得到更好地运作。作为全民所有的现实生产资料的产权代表，国家不能用股份制形式实现自己的产权要求；而作为全民所有制的国有企业，则可以运用股份制形式进行灵活的经营，从事有效的资源配置。这构成我国国有资产产权制度的基本特征，构成我国国有企业制度的基本特征。

　　在国家层次不搞股份制，在企业层次放开股份制，还要明晰国有企业的经营性产权的范围。国有资产是一个整体，经营必然存在整体性要求，显然，作为企业的经营，是无法达到整体性要求的。企业只能经营属于国有资产整体之中的一部分资产，其经营范围只局限于这个部分，或是说只能对国有资产中的一个局部进行经营，因而，企业拥有的经营性产权也就只是局部经营性产权。这又构成国有企业经营的一个特征，即只是局部产权经营，这种经营既与整体有联系，又有自身的相对独立性。有人认为，国有企业的这种产权是残缺的，并进而推论出这种产权残缺将使国有企业无法实现面向市场求生存。作出这样的论断，在我们看来，是对产权理论的误解。产权理论产生于私有制为基础的社会，当然界定的企业产权都是有企业整体性的产权，但是，这种界定在理论上并不是将重心落在企业整体性上，而是落在产权的确定性上，或是说落在产权明晰上。就此而论，产权归谁并不重要，重要的是必然明确归谁，无论归谁，只要明确，市场机制就能发挥作用。所以，对国有企业来说，重要的不是它没有整体性的经营产权，重要的是必须明晰它只有局部性的经营产权。我们要作的产权明晰，在国有企业改革之中，只能是点到这一要义上。否则，就是盲目地照搬照套，而没有抓住产权理论的实质要求，没有能创造性地运用这一理论服务于我国的改革实践。

　　因而，在产权明晰的前提下，我国的国有企业只能实行法人占有制，而不能实行法人所有制。法人所有制可在股份制企业中实行，包括在国有企业控股的股份制企业也一样实行，而国有企业本身是不能成为股份制的，它的所有权在国家，不在企业。所谓占有制，表明企业对现实的生产资料只有占有权。由于现代市场经济已经高度发达，企业作为法人，拥有占有权，就拥有了一系列的经营性产权，就可以在市场上维护自身的产权要求，并不会被市场因只有局部经营性产权而排斥。正是在这个意义上，我们说，产权制度的改革对国有企业是至关重要的，产权明晰对国有企业自主经营是必不可少的。只占有不所有，只有经营性产权没有所有权性质的产权，只有局部性经营产权不具有整体性的经营产权，这是对国有资产的使用者即国有企业的产权明晰的基点。需要特别强调的是，这种明晰的要求是客观性的，按照这一要求进行产权制度改革，将会使国有企业溶于市场经济，并形成具有全民所有制经济特色的产权机制。

　　四、国家对国有资产拥有整体经营权

　　让国有企业只占有国有资产，只拥有局部性经营产权，而使其相对独立，依据的是现代市场对涵义宽广的产权的容纳和维护。倘若视而不见现代市场中产权关系的新格局，不懂得产权所表示的是各种利益要求而不仅是财产要求，产权并非所有权的翻版，那么人们对理解国有企业只拥有经营性产权就能生存是困难的。产权范畴的出现，客观上是由市场的发展决定的，并表现出经济学界对客观发展了的市场的认识的深化。引进产权理论，可以使我们的国有企业改革视野大为开阔。积极地发展并运用产权理论，是实现国有资产搞活的能动力量。这种力量来自理论对市场反映的真实。所以，人们可以对运用产权理论区分的国有企业的权力放心，不必忧虑其不能生存，也不必忧虑其改变全民所有制的性质。不过，就国有资产经营来说，必须是完整的，不能只有企业的局部经营，作为一种整体性的制约，国有资产还必须有整体经营，这种整体的经营权应归属国家拥有。这是国有资产产权明晰的必然要求。这种要求不妨碍国有企业的产权运作，相反，还是国有企业局部性经营产权规范运作的条件。

　　国家拥有的整体经营权具体怎样在经营中发挥作用，不属于产权明晰研究的范围。产权明晰只讲这种权力归谁拥有。在近年来的讨论中，有许多的人主张国家要对国有资产放弃一切经营权力，全部的经营工作要放在企业。这种主张实质上是否定国有资产的整体性。所以，问题的分歧点就在于，国有资产的整体性能不能被否定。如果可以否定国有资产的整体性，那么我们自然可以不提国有资产的整体经营问题，也不会有整体性的经营产权。如果不可以否定国有资产的整体性，那么我们必然要提出国有资产的整体经营问题，并且必须相应明晰国有资产的整体性经营产权。事实上，只要存在国有资产，它的整体性就是不能否定的。从逻辑上讲，任何人都不能即肯定国有资产必须存在，又否定这种存在具有整体性。也就是说，否定国有资产存在的必要与否定国有资产整体经营的必要并不矛盾，而肯定国有资产的存在与否定其经营的整体性则是矛盾的。我们知道，我国的改革原则是不允许否定国有资产存在的，所以这也就决定了国有资产的整体性经营产权的存在是不能否定的。而且，由于这种产权凌驾于各个企业局部之上，因此，产权的掌握只能是国家，而不能是国家以外的组织。

　　在以往的理论认识中，人们对所有权与经营权这两种产权的彻底分开持肯定态度。似乎只有是两权分离，就必须两权完全分离，拥有所有权的，不再拥有经营权，拥有经营权的，也不再拥有所有权。所以，在国有企业改革之中，许多人强调要完全放开企业，要给企业以完整的国有资产经营权。其实，仔细分析一下，单从逻辑上讲这也是误解，国有资产怎么会完全交给企业经营？既是国有，就必然包含一定的国家整体经营要求在内。推而论之，不光国有资产，在现代市场经济条件下，不论哪一种资产，其所有者都不会完全放弃经营权的，都不可能对自己的资产经营一点儿也不过问。就是股权的所有者，也要对企业筹集的股金的使用发表意见，从这一点讲，股东大会实质上在一定程度上是施行了经营权的。就董事会与经理的分权关系讲，董事会也没有将企业现实资产的经营权全部交给经理，人们都懂得，在股份制企业中，董事会是把握企业经营的大计方针的。由此可见，国有资产的现实资产的所有者也必然要负担一部分经营责任，这就是整体经营的责任，明确这一责任，就是明晰国有资产的整体性经营产权。所以，概括地讲，全民所有制的国有资产的所有权性质的产权与整体性经营产权是合一的，都要掌握在国家手里。两权分离的实质是，企业拥有的局部经营性产权与国家拥有的这种合一性的产权相对分离。

　　在产权明晰的状态下，由于国有资产的经营区分为局部性经营产权与整体性经营产权，所以从体制模式角度作出规范，国有资产的经营体制客观上是一种双层经营体制，既不能单纯是国营体制，也不能是企业经营体制，而必须是国家与企业共同经营的体制，即同营体制。国有资产产权制度改革的根本就是要科学地解决国家与企业的各自产权运作的机制，建立起规范的双层经营的同营体制。在国有资产经营问题上，排斥国家的整体性经营产权运作是没有出路的，积极的作法只能是认真地探讨建立这种公有制特殊性产权机制的规范方略。

　　综上所述，从市场的客观性出发，我国全民所有制国有资产的产权明晰应是：资产的所有权产权归属全民，由国家代表掌握，政府资产的产权不在其内；国家掌握的所有权性质的产权是现实的生产资料的所有权产权，这种产权不能是股份经济中的股权，因此国家股必须取消；国有企业将作为一种企业形式独立存在，参与市场经济竞争，但其只具有国有资产的局部性经营产权，并依此维护自身的全部生存利益；国家作为国有资产的所有者，同时还拥有国有资产的整体性经营产权，这种产权的存在是全民所有制经济特殊性的集中体现。我们认为，只有按上述要求实现国有资产的产权明晰，我国国有经济的改革才能真正步入正轨。至于如何按照这条产权明晰的思路进行国有资产产权制度改革和国有企业制度改革，那是另一个问题，不是本文讨论的范围所能概括的，对此我们将作专文进行系统的研究，而本文的讨论只是想确定具体的改革方案研究的前提，即从理论上对国有资产的产权作以明晰。

作者介绍：钱津 中国社会科学院经济研究所