湖南省行政程序规定

今年10月1日，《湖南省行政程序规定》实施一周年。2008年4月17日，省委副书记、省长周强签署政府令，正式颁布《湖南省行政程序规定》，并于2008年10月1日施行。湖南省首次推出这样的规定，不仅是对湖南依法行政，法制建设起到重大作用，也填补了中国行政程序立法的空白。国家行政学院法学部主任应松年认为，湖南的行政程序规定，从法制上推动了中国行政管理改革。

1、 省长力推法治型政府建设

这是一次从管理者中心模式向公民权利中心模式的华丽转身，这也被看成是呼之欲出后的众望所归。

从团中央第一书记转任湖南省委副书记、省长后，有着法学教育背景的周强在一次全国“两会”中，在下榻的隶属全国总工会的职工之家宾馆，恰巧碰上也下榻于此的全国人大代表、国家行政学院法学部主任应松年。此前就熟识的两人，经过一番寒暄后，双方就行政程序立法的问题一拍即合，开始了行政程序法的大胆探索。

此后，周强省长先后4次召开会议听取湖南省政府法制办的起草工作汇报，并与专家反复商榷。应周强省长之邀，应松年教授牵头成立了《湖南省行政程序规定》起草专家组。湖南省政府法制办成立了行政程序立法工作小组。针对当前行政行为出现的若干问题，从行政决策、行政效率以及公众参与等方面，两个小组共同研究起草了《湖南省行政程序规定(草案)》(以下简称《规定》)。 2008年2月23日，周强省长再次邀请全国12位行政法专家会聚一堂，就《规定》展开论证。

同年4月9日，《湖南省行政程序规定(草案)》在湖南省政府第四次常务会议上审议通过，并确定于当年10月1日起正式实施。

不少人事后形容说：这是一次从管理者中心模式向公民权利中心模式的华丽转身，这也被看成是呼之欲出后的众望所归。

2、橘子洲全免门票成“试金石”

“行政决策吸纳公众参与，不仅切实保障了他们的参与权与知情权，同时也激发了公众与政府部门互动的热情。”

“不按程序办事，你就构成程序违法，就要问你的责，老百姓就有权起诉你，法院就会判定撤销你的行为，上级机关还会追究你的责任，造成损失的还要依法给予赔偿。”

就在老百姓对这样一部政府行政机关“自捆手脚”的“新法”将信将疑的时候，今年3月，一场关于橘子洲门票的讨论成为关注的焦点。

这个由政府投资17亿元进行修复改造的景区，正准备以全新面貌迎接游客时，却因为未经听证的、高达百元的门票价格引发公众质疑。民意引起长沙市政府的重视，在门票定价初步方案公布5天后，市长张剑飞站在橘子洲的草坪上宣布：橘子洲景区将“完全免费”。

此前不久，湖南烈士公园管理处在网上发布的一则公示引起网民强烈反对。公示称，拟在公园一角占地20亩修建办公楼。

市长张剑飞上网浏览时，发现有九成多的网民对此强烈反对，便带人实地调查，最终否定了这一规划方案。

长沙市政府顺应民意的做法，得到专家学者的认同，认为给政府的公共决策提供了一个“标本”。

在湖南省政府法制办主任许显辉看来，两起事件的处理过程，不仅体现了政府对民意的尊重，更从一个侧面折射出湖南民众对行政决策程序的重视。“在政府与民众的互动过程中，‘程序’一词被一再提及，民众显然已不仅仅停留在对过高票价的不满，而是绕过了价格的表象，对政府决策的程序合法性提出了质疑。”

此后，以参加听证会为代表的参与式行政，越来越多地进入湖南老百姓的政治生活中。

3月17日，湖南省公安厅交警总队邀请来自全省的21名听证代表，就电子眼设置等相关问题畅所欲言。总队长杨琪君在听完代表发言后说：“今天听到了真话！”

4月30日，《湖南省道路交通技术监控工作规范》正式出台，其中对于电子眼位置和罚款的规定均体现了对听证代表们合理意见的采纳„„

“行政决策吸纳公众参与，不仅切实保障了他们的参与权与知情权，同时也激发了公众与政府部门互动的热情。”周强省长说：“政府行为越公开、越透明，群众就会越放心、越拥护。”

3、 政府自上“紧箍咒”拉动GDP

“行政程序规定不是束缚政府，而是解放政府；不是降低效率，而是提高效率；不是制造矛盾，而是化解矛盾；不是折磨干部，而是保护干部。”

回到2008年10月29日，湖南省政府第十四次常务会议上，硕大的会议室长桌上，没有摆放任何纸质材料，所有与会者神情泰然。仅仅10天前，湖南省政府常务会议首次尝试无纸化，开全国先河；10天后，尝试成了惯例。

如果说以电子文本取代传统打印件，是政府解放思想的悄然体现，那么此后不久，作为《湖南省行政程序规定》配套规章之一的《湖南省规范性文件管理办法》的实施，则是向政府机关的头上上了“紧箍咒”。

根据这个《办法》，湖南省打破了“红头文件”的“终身制”：规范性文件有效期为5年；标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年；有效期满的，规范性文件自动失效。随后半年时间内，湖南省共清理规范性文件76609件，废止10698件，宣布失效24932件，废止和宣布失效的占总数的46.5%。

有了《湖南省行政程序规定》及其相关配套规章作“武器”，湖南的普通群众也开始承担起监督“红头文件”的职责。

当年12月，湘潭大学法学院副教授欧爱民与14名硕士研究生，对湖南省公安厅、交通厅联合制定的《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》提出违法质疑，向“驾考合一”制度发起挑战，并最终促使这一通行多年的硬性规定在湖南宣告终结。

由于行政决策广泛听取民意、行政审批和行政收费被大幅精简、对规范性文件实行“三统一”管理和对行政机关进行“大督查”等机制的运行，湖南省的经济发展环境得到了进一步优化——2009年上半年，全省GDP保持12.8%的增速，增速排全国第五位。

邵阳市市长郭光文深有感触地说：“行政程序规定不是束缚政府，而是解放政府；不是降低效率，而是提高效率；不是制造矛盾，而是化解矛盾；不是折磨干部，而是保护干部。”

行政执法同样是《湖南省行政程序规定》重点规范的对象。即将出台的《湖南省规范行政裁量权办法》，将使湖南的行政人员在执法时更加谨慎。4月15

日，湖南公布草案，公开征求社会意见。这个《办法》针对乱审批、乱处罚、乱收费等突出问题进行规范，大大压缩行政执法的自由裁量空间。

4、 五年后基本实现法治政府建设

“湖南的行政程序立法已经为国家行政程序立法积累了有益的实践经验，在全国开展行政程序立法的条件已经具备，时机已经成熟。”

对行政行为的自我约束，让湖南的行政人员多了这样的感慨：公务员手中的权力小了，工作更“累”了。

“累”却有“累”的好处。《湖南省行政程序规定》的颁布实施，对行政机关的不规范行为加以约束，不但没有出现“民告官”案件的增多现象，反而大幅度下降。 今年上半年，湖南省行政争议共收到行政复议申请608件，与去年同期相比减少了227件。

“2008年以来，行政执法领域‘三乱’问题信访诉求也大幅减少，乱收费、乱罚款、乱摊派的问题已经从过去的普遍现象、突出问题下降为局部问题、个别问题。”许显辉介绍说。

长沙市民李东告诉记者他的感受——《湖南省行政程序规定》实施以来，政府各级执法部门明显规范，税务、工商、交警乱执法的现象在长沙基本看不到也听不到了。

在“管官管权”方面的力度和影响力，从近期洞口县10名村民联名向洞口县国土资源局提出申请公开罚款信息的案例中，可窥一斑。

今年5月20日，洞口县杨林乡破刀村的肖姣方、肖衡山等10名村民，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，联名向洞口县国土资源局提

出申请，要求依法公开近两年来该局对破刀村违法建房户的罚款情况，以及各新建房户的用地审批情况等信息。

“从这个事例可以看出，行政程序的法制化是一个系统工程，不是只有一个行政程序法律规定就能解决依法行政的问题，还要有相关制度的‘大配套’。”南京工业大学法学院教授杨解君解释说，比如湖南有了行政程序方面的规定，那么针对这个规定还应有配套的政府信息公开办法、规范性文件管理办法等规定，用来配合行政程序规定的实施与执行。

“在贯彻《湖南省行政程序规定》的过程中，还集中力量起草了《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省政府信息公开办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》；《湖南省重大行政决策规则》目前也进入起草阶段，《湖南省重大行政决策成本效益分析办法》也已进入前期研究论证。”许显辉强调，2010年是行政程序建设的攻坚之年，五年后要基本实现建设法治政府的目标，很大程度取决于《湖南省行政程序规定》的贯彻落实。

国家行政学院法学部主任应松年说，有程序的好处就是让权力在规则中运行，虽然这个程序还需要配套的依法行政制度体系，但只要有了一个总的行政程序法典，相关联的制度都会顺利出台。

“湖南的行政程序立法已经为国家行政程序立法积累了有益的实践经验，在全国开展行政程序立法的条件已经具备，时机已经成熟。”应松年认为，湖南的行政程序规定，从法制上推动了我国行政管理改革。在国外，很多程序法规的制定都是从地方开始的。

《湖南省行政程序规定》(以下称《规定》)实施初期曾经遭受不少质疑：“一路能走好吗?”现在看来，这个问题已经不再扑朔迷离：它不仅走得很好，并且走出了一套“湖南模式”。

近日，省政府法制办主任许显辉在接受记者采访时表示，《规定》的实施能给老百姓带来的收益和影响主要体现在四方面的权利上。

（1） 、【知情权】 老百姓可查阅红头文件

案例：10月8日，长沙市天心区档案馆，一工作人员正在给一位老百姓耐心讲解怎样查阅到自己需要的文件资料。旁边，另一位货车司机正翻阅一册关于农村税费改革的文件。原来，从去年《规定》实施以后，社会公众可以在所在地档案馆免费查阅现行公开文件资料。

解读：“《规定》赋予了公民最大限度的知情权。”许显辉表示，行政机关应将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件、重大行政决策结果，都应当在指定的政府网站统一发布，重大行政决策应当在作出决定之日起20日内公布，以最大限度地方便公民查阅。规范性文件未在政府网站上公布的，不得作为实施行政管理的依据，对公民没有约束力。 除行政机关主动公开的政府信息外，老百姓还可向政府政务公开工作处提出申请，获取主动公开以外的政府信息。

对于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，行政机关应根据政府信息公开保密审查机制的审查结果决定是否予以公开，不予公开的，应告知申请人并说明理由。

各省直机关和市州均有部门受理政务公开申请，公民认为其未依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。认为其在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

（2）、【参与权】 政府决策要听群众声音

案例：7月10日下午3时，湖南省长沙县政府第四十三次常务会议。两名面色黝黑的公民代表引人注目。他们是当地的生猪养殖大户邹晓崇、王洪勇，应邀就当天审议的《长沙县农村环境治理重点工程实施方案》发表看法。

解读： “重大行政决策的作出必须保障群众充分参与决策过程，要公布重大行政决策方案草案，采取座谈会、协商会、开放式听取意见等手段和方式征求公众意见，使决策真正体现民主性。”许显辉告诉记者，《规定》明确规定，除依法不得公开的事项外，决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案，征求公众意见。公布的事项包括：(一)重大行政决策方案草案及其说明；(二)公众提交意见的途径、方式和起止时间；(三)联系部门和联系方式，包括通信地址、电话、传真和电子邮箱等。征求意见的时间不得少于20日。

（3）、 【表达权】 有异议，听证会上沟通

案例： 6月14日上午，备受各界关注的株洲市整治防盗窗、美化城市市容听证会在该市政府二楼东头会议室举行。28名听证代表与该市公安局、建设局、城管局等政府职能部门领导，就防盗窗拆除后的安全以及拆除的费用支付等问题展开提问与解答。

20多条道路的临街防盗窗要拆除，安全和费用问题怎么办？听证会上，业主代表围绕改造项目中涉及的安全、费用问题提出自己的看法。

解读：“光参与还不够，老百姓也要有表达权。政府是人民的政府，行政决策必须也只能是人民意志的体现，只有这样，行政决策才能得到人民的认同并普遍执行。因此进行重大行政决策时，必须事先召开听证会。”许显辉说，根据《规定》，涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定的重大行政决策都要举行听证。“先听群众怎么说，再定我们怎么做。”

据不完全统计，自《规定》实施以来，我省共举行了决策听证会227次，公民旁听行政会议125次。

（4）、【监督权】 公民可质疑“红头文件”合法性

案例：1月4日，新年的第一个工作日，长沙律师李梦琳给湖南省政府法制办邮去一份申请，请求法制办对长沙市政府前几年发出的一纸“红头文件”的合法性进行审查。此前，长沙律师李志员已就此文件的合法性向湖南省政府法制办提出了审查申请，湖南省政府法制办进行过答复。

针对同一份“红头文件”，长沙市两名律师先后上书省政府请求审查，犹如上演了一场挑刺“红头文件”的接力赛。李梦琳表示，她挑刺“红头文件”的底气来自于去年10月1日起实施的《湖南省行政程序规定》。

解读：对规范性文件超越权限的，违反法律、法规、规章规定的，或者违背法定程序的，由政府法制部门建议制定机关停止执行并自行纠正；制定机关在规定的期限内不自行修改或者废止的，由政府法制部门提出处理意见报本级人民政府批准后予以变更或者撤销。

许显辉表示，针对目前规范性文件众多，公民难以查找的现实情况，规定县级以上人民政府法制部门应该将规范性文件录入数据库，并且建立网上检索系

统，及时在网上公布经登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性文件目录。

相关链接：湖南第一个“吃螃蟹”很合适

行政程序法在我国的立法领域一直以来都是备受注目，但又步履艰难。湖南省政府推出的《湖南省行政程序规定》，“自己给自己定规矩、给行政权力定规矩”，突破了我国行政程序立法的空白，被称为行政机关“作茧自缚”式的革命。 为什么是湖南先行？

以行政权本身为规范对象、且以规定行政机关程序义务为主要内容的行政程序法的制定，无疑对国家机关之间、行政机关与公民之间、行政机关行使权力的方式都将产生直接而深远的影响。作为《规定》的起草人之一，中国政法大学王万华教授认为，这些都在无形中增加了这部法典出台的难度。

既然全国性的行政程序立法难以很快出台，为什么又单单是湖南先行？ 对此，曾经的湖南省高级人民法院院长、现在的最高人民法院副院长江必新就认为，湖南的行政程序立法之所以能够顺利地进行，与当地党委和政府的领导落实科学发展观，依法行政的执政理念分不开。湖南作为中部地区，要实现中部崛起，科学发展是关键，而科学发展观也要有法制的保障，需要有法律对违背科学发展观的行政行为进行制约和纠正。

行政法学家、中国政法大学马怀德教授曾表示：“湖南第一个吃螃蟹很合适。因为湖南既不是发达地区也不是欠发达地区，它介乎两者之间，更接近于中国的实际，是做试点的最好地区。”

“湖南模式”很成功

事实也证明，在《规定》实施一周年后，湖南省政府法制办做了一个《规定》制定实施评估报告：从多个方面，就这个法规的制定和这一年实施的成绩，交了一份满意的答卷。

省政府法制办主任许显辉感叹道：“从出生到实施，以及实施的每一个环节，无一不体现着‘湖南模式’。《规定》实施一年来，也证明了这个模式的成功。” 省委党校、湖南行政学院公共管理教研部主任、教授王学杰在赞誉这场“政府的一次自我革命”时，将《规定》的意义归纳为：是建立责任政府、规范政府、法制政府的一个探索，对于消除仍然存在的“人治”现象起到了重要作用。不仅在政府权力的运行过程中，公众享有了参与权，而且对政府办事效率有了一个督促，政府行使权力有了“边界”。无论是从坚持依法行政、建设法治政府来说，还是从加强对政府的监督、加强政府机关作风建设，建设廉洁政府和服务性政府来说，抑或是从依法扩大和保障公民的权利来说，都是有百利而无一害的制度建设性创举。

终结立法“模式之争”

当然，这部法规还有一个更重要的意义，即被众多学者所提到的：“为全国的行政程序立法做了一个试点，必将推动行政程序立法规范工作在各地展开。” 此前，行政程序法立法的路径，到底是先中央后地方，还是先地方后中央，一直是学界争论的焦点。而湖南的“破冰”，开始了先地方后中央的模式，终结了这场争论。

王万华教授表示，这个规定出台后，中国的程序法规路径已经得出了一个结论，就是先地方后中央的立法路径，不少专家都期待着统一的全国行政程序立法能够在《规定》的基础上加快实施。

国家行政学院法学部主任、全国著名行政法学家应松年也赞同此观点，从重大的法规立法来看，“湖南模式”创造了一条“先地方后中央”的立法途径。这种模式的意义不仅于中国，于世界也有借鉴意义。