公共政策视角下邻避现象的分析与治理

　　【摘要】近年来，在中国以反对PX项目为代表的环境群体性事件时有发生，公民反对在自家后院展开环境污染项目的心理现象被称之为邻避现象。从公共政策角度来说，邻避现象的治理关系到公共政策过程中公民的参与和权利的表达，决策的透明和信息的沟通反馈，政策评估的完备性，对于政府优化公共政策的制定，实现政府再造和公民精神的培育具有重要意义。因此本文从公共政策角度出发，分析其出现的原因并提出治理机制。 　　【关键词】邻避 公共政策 信息沟通 公民参与 　　一、背景论述 　　2015年4月6日晚19时左右，位于福建漳州的古雷PX项目突然发生爆炸，这是该项目两年内第二次发生爆炸。从2007年的厦门到2011年大连、2012年宁波再到2013年的彭州、昆明，集体抗议PX项目引发了社会各界的关注，这也反映了中国正进入“邻避运动”的高潮。 　　“邻避”英文描述为”Not In My Back Yard”（NIMBY），即“不要建在我家后院”，在1977年由O’Hare首次提出，用来描述那些兴建可以为全社会带来利益，但对其所在地的附近居民会产生负面影响的设施。 　　邻避设施作为公共产品对社会公共利益具有重要影响，而公共政策是拥有公权力的政府对社会公共利益权威性的分配，因此对邻避现象的重视和治理有利于优化公共政策的制定，对于政府再造和培育公民精神具有积极意义。 　　二、公共政策视角下邻避现象出现的原因 　　邻避现象产生客观原是邻避设施作为公共设施具有正的外部性和负的外部性，社会全体居民可共享正的外部性而周边居民却承担了负的外部性，这种成本效用分配不均的状态导致居民基于理性和情绪的不平衡，产生抗拒心态和反对行动。 　　从公共政策的角度分析邻避现象产生的主观原因源于邻避设施的选址、兴建与运营作为邻避政策的主要内容，不仅涉及到公共政策的论证评估、决策程序的公正透明，而且关系到公民的参与和权利的表达。倘若未能对邻避政策的制定和执行进行妥善处理，就会使原本不对称的利益分配结果加倍放大，从而加剧邻避运动的产生。具体来说，主要是以下三方面： 　　（一）政策过程中公民参与不足 　　公民参与可以有效监督政策的制定，确保政策的公正性与可行性；另一方面公民对政策执行结果的反馈可以有助于政策的不断完善，避免偏离政策制定初衷，然而邻避政策缺乏公民的参与。邻避设施的兴建，对于大多数普通公民，尤其是邻避设施附近的居民来说，一来没有决策前邻避设施的相关信息和专业知识，二来没有公共决策中合理的利益表达渠道，三来没有政策执行中畅通、正常的反馈机制。 　　（二）邻避政策合法性不足 　　公共政策的合法性应该基于两方面的考量：一是政治层面得到公民认可；二是法律层面应遵从法律意志。邻避设施成本效用分配不均很难获得成本承担主体的认同；另一方面政策制定执行过程存在着不公开和不公正的问题，违背了相关法律法规。 　　（三）政策评估不具有全方位性 　　可行性评估是政策评估的重点，它包括技术、经济、政治可行性等评估。邻避设施多重视技术和经济可行性而忽视政治可行性即公民对该项目的接受程度；另一方面忽视风险评估中的风险沟通，邻避政策是具有环境污染风险威胁的公共政策，倘若只对风险进行科学的分析却忽视将风险评估结果与民众进行沟通，则一定不被接纳并最终导致邻避运动。 　　三、治理邻避现象的公共政策建议 　　（一）完善信息沟通机制 　　首先，改变信息不对称，加大公开透明度，运用信息宣传策略使邻避效应变为“迎臂效应”。其次，广泛听取公众的意见，建立畅通的信息回应和反馈渠道，例如微博问政、开通项目专题热线电话等，将非理性的因素控制在最小的范围内；最后改变专家咨询制度的缺陷，实现决策咨询系统的多元化，保障邻避项目既要有科学的论证和技术支持又要有公民支持。 　　（二）建立公民参与机制 　　加大公民在邻避政策中的参与力度。邻避运动之所以会出现直接原因在于周围居民对邻避设施的负面影响存在认知缺失和偏差，一是没有意识到设施的潜在危险，二是对技术安全性存在疑惑，因此维权和恐慌导致了邻避运动。因此要鼓励公民参与。公民的参与是程序正义的关键和信息公开透明的保障。公民参与可可以增进理解，推动邻避政策的科学合法化，通过早期的公众介入减少冲突。 　　（三）加强邻避项目的评估论证 　　全面的评估论证有助于将邻避风险规避到最小程度。政府对于邻避设施的评估，不仅应包括技术、经济效益评估，更应要包括环境影响评估、社会稳定风险评估。环境影响评估应保持连续性，了解区域环境的特征、调节力和承载力，为设施的选址和建设做整体性适度预测。社会稳定风险评估包括要符合现行法律、法规、规章；经过充分论证，符合大多数公民的意愿，尤其是邻避设施周边居民的意愿；对周边居民生产生活的影响，引发群体性事件的可能性；对周边居民进行合理有效的补偿等。 　　参考文献： 　　[1]黄岩，文锦.邻避设施与邻避冲突[J].城市问题，2010（12）. 　　[2]乔艳洁，曹婷，唐华.从公共政策角度探析邻避效应[J].郑州航空工业管理学院学报，2007（2）. 　　[3]何艳玲.“中国式“邻避冲突：基于事件分析[J].开放时代，2009（12）. 　　[4]谢晓非，郑蕊.风险沟通与公众理性[J].心理科学进展，2003（7）.