第四章公共管理职能

一、公共管理职能概念的理解

公共管理职能：在一定的环境中，以政府为核心的公共管理部门在提供公共产品和维护公共利益的管理过程中承担的基本职责和所具有的功能作用的统一体，其实质是涉及一国公共管理部门在特定的环境中应该管什么的问题。

a. 公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，是以政府为核心的公共管理部门。

b. 公共管理职能的依据是通过国家或社会所赋予的公共管理权力或公共权威。

c. 公共管理者的内容是对一国所有公共事物的管理，包括公共产品与公共服务。

二、公共管理职能与政府职能的区别

二者既有联系又有区别，原因是因为二者是两个不同的概念。简言之，政府职能是公共管理职能的核心构成部分。在某些国家，政府职能甚至等同于公共管理职能。但是随着社会生产力的不断发展，劳动分工不断加强，社会的自治能力也不断提高，政府职能的社会化，公共管职能越来越超出政府职能的范围。不过有一点可以肯定，政府职能一直是公共管理职能的核心构成部分。

三、公共管理部门及其职能存在的原因

d. 社会分工发展到一定阶段的必然要求

e. 是当代各国社会与市场经济发展的基本要求

f. 与特定的社会自治能力密切相关

四、公共管理的程序性职能

公共管理的程序性职能：公共部门在管理公共事物过程中所具有的一般性、普遍性的职能，是管理活动的共性方面，也是所有管理活动中最基本、最普遍的职能。

包括：决策、组织、领导、控制

g. 决策：决策是指发现问题，确立目标，制定政策并实施政策的一系列过程。决策贯穿于公共管理过程的始终。越往高层，公共管理的目标性决策就越多，难度就越大；越往基层，执行性决策就越多，操作性强，难度就越小。主要包括6个步骤。

h. 组织：如果想要实现公共管理的目标，提高公共管理的效率，就需要根据工作的要求和特点以及工作人员的特征，设计公共岗位，进行授权与分工，将工作人员安排到适合的岗位上，合理分工并制定相关的规章制度，形成一个组织结构，是组织得以运转。主要包括结构设计、人员配备以及力量整合。结构设计和人员配备是基础，力量整合是核心。

i. 领导：对于化解组织中的矛盾与冲突，领导的作用是必不可少的。领导的职能主要包括：指挥、沟通、协调及激励。

j. 控制：控制主要包括信息反馈与绩效评估机制。通过将实际成果与预期成果进行比较，发现问题并及时改正，使得实际结果与目标结果更加贴近的过程。主要包括：确定标准、衡量绩效、纠正偏差。

五、公共管理的任务型职能

公共管理的任务型职能：是指公共管理过程过所具有的具体的、特殊的职能，反映了公共管理活动的个性方面。

包括：经济职能、政治职能、社会职能、文化职能。

经济职能：促进社会生产力的发展，确保经济基础的稳固和发展，即经济的建设与发展。包括宏观经济职能与微观经济职能。宏观经济职能是指对国民经济总量的管理，包括编制国民经济计划、保持总供给与总需求的平衡、促进区域经济协调发展、保护经济环境、加强公共设施和基础社会的建设。微观经济管理职能是指作为市场经济的主体而存在的公共组织，他们往往通过市场机制来提高生产效率。

政治职能：公共部门防御外来势力的入侵，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于阶级统治的社会秩序的系列活动。主要包括民主建设、社会治安和国家安全。民主建设：国家的权利往往集中在少数人的手中，少数精英集团掌握着国家的权利，因此加强民主建设极为重要。主要包括坚持和完善人民代表大会制度，加强法制建设、坚持民主原则和社会自治能力建设等。社会治安：公共部门不仅要将自己的行为控制在合理的范围内，而且要将社会

的所有机关团体和个人遵纪守法、维护社会秩序和保护合法权利等。国家安全：加强军队建设和开展外交活动，防御外来势力的入侵，反对霸权主义，保卫世界和平。

社会职能：维持正常的社会生活水平和社会秩序，增进社会福利水平，向社会供给或生产福利性服务及产品的一种管理职能活动。包括提供社会保障，即社会保险体系和社会救济体系；促进公正的收入分配，即从客服机会不平等、调节收入分配、改进分配政策；环境保护，包括直接控制、奖励和惩罚。

文化职能：包括思想政治教育和科教文卫等文化事业和文化产业的发展。

六、传统时期公共管理职能

传统：以劳动分工为主、无公共管理职能、运行方式为习惯性非强制

封建：政治职能占主导地位、经济社会职能薄弱、运行方式为暴力镇压

七、西方公共管理职能

自由放任主义：背景+1以政治职能占主导地位、2在社会经济管理方面扮演守夜警察的角色、3处于社会整体利益的考虑需向社会提供公共商品

国家干预主义：背景+1公共管理职能体系迅猛扩张，行政干预取代守夜警察、2在经济社会领域采取积极干预的职能模式、3政治职能进一步加强

新古典主义：新古典主义又称新自由主义，其基本理论药店是重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。背景+1在政治领域，由暴力镇压向民主建设的方向转变、2在社会经济领域，逐渐在职能领域占据核心地位、3职能体系中主体多元化和政府相关职能的不断强化趋势并存

八、我国公共管理的过程及转变

过程：1以阶级斗争为重点、2在经济领域高度集中地计划经济体制、3在政治和社会领域统购包销服务职能很薄弱、4职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段并存

转变：职能重心1（经济建设为中心）

职能体系5（经济中心、政治职能弱化、文化、对外交往、国家防卫）、

职能方式3（资源配置市场、经济职能间接宏观、管理手段经济法律）

职能关系4（中央与地方政府中央上级 地方政府 同级内部、政企关系、政党关系、政府与其他主体）

九、市场经济的缺陷5（竞争、公共产品、外部性、分配不公、宏观经济平稳）

十、政府在市场经济中的作用5（对应上面）

十一、政府的缺陷6（决策、实施、寻租、低效率、过度膨胀、分配不均）

十二、政府如何弥补缺陷4（宪政改革、市场机制、利润机制、对收入和支出加以约束）

同管经12章