机构编制动态管理对策研究

　　当前改革进入全面深化攻坚时期，一方面大量行政审批事项逐步取消，一方面各级党委政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态管理的任务越来越重，机构编制消长矛盾、供需矛盾突出。为严格控制机构编制和财政供养人员的增长，中办、国办出台了《关于严格控制机构编制的通知》，李克强总理“约法”“本届政府任期内，财政供养人员只减不增”，省政府明确“机构编制以现有总量为基数只减不增”。现有总量已成不能逾越的红线，实施动态管理，用好机构编制存量成为必然选择，也考验着机构编制部门的智慧。 　　一、超前谋划，主动作为 　　机构编制管理不是简单的数字调整。机构的设立、编制的确定必须以职能为依据。工作中，机构编制部门必须以更加主动的态势，根据加强党的执政能力的要求，积极推进行政管理体制改革，探索机构编制管理的规律，深入研究经济社会发展的趋势，见微知著，未雨绸缪，提出具有前瞻性的机构编制管理建议，在机构编制动态管理中主动作为。主动作为，既要适应现实情况又要着眼未来发展，既要强化重点问题的突破又要善于整体科学地研究，既要注重内部调剂又要放眼外部统筹，既要纵向衡量又要横向对比，既要有长又要有消，既要坚持集中统一管理又要吸收有关部门的合理建议，既要顺势而为又要敢于克难，主动适应和服务经济社会发展大局，该控就控，该减就减，该增就增，充分发挥机构编制部门牵头作用、调控作用、协调作用，提升机构编制质量化管理水平。 　　二、定好总量，控住增量 　　第一，关于定好总量。一方面，需要有科学的确定标准。要统筹考虑所辖地域面积、人口数量、经济发展水平、公共服务需求、财政收入等指标，科学测算并确定各级各地行政、事业机构总数和编制总量。另一方面，需要有科学的确定机制。在权限上，可由各市提出初步意见省统一确定；在范围上，可以市为单位，并区分行政、事业不同类别和市县乡不同层级、区域，特殊情况，也可核定行业、系统机构编制总量；在时序上，可采取周期动态制，每3-5年重新确定一次，例如中小学教职工编制的核定。第二，关于控住增量。从定好总量的角度来看，其本身就控住了增量，通过周期性的重新确定，该减的自然减下来了，但控住不是控死，该增加的也要增加，这才是中央“控制总量”的应有之义。从控制基层的突破冲动来看，需要有强有力的约束机制。凡要求增加机构编制的，机构编制部门要按照总量控制、因地制宜、适度发展、精简高效的原则，按照规定程序在核定的机构编制总数内调剂，不得以任何理由突破总量，并注意引导使设机构、增编制的冲动转移到提高现有机构编制的使用效益上来。当前，要严格落实中央和省里的规定，行政机构坚持限额管理，行政编制不得突破已核定的总额；事业机构及编制以现有总量为基数，只减不增。同时，要认识到这是基于当前阶段性情况的要求，必须加强研究，为将来总量的科学合理变化做好准备。 　　三、熟掌空量，盘活存量 　　其一，熟掌空量是盘活存量的基础。一要全面推行并完善实名制管理制度。全面推行，就是除涉密单位可不向社会公示外，实行全流程全覆盖。完善，首要的是将实名制信息系统升级为综合性的机构编制电子政务平台，所有的机构编制和人员调整事项均通过系统完成，并通过技术设置实现历史记录、即时统计、实时查询；同时建立系统自动预警功能，对超越权限、程序和机构职责、个数、规格、编制、人员结构、职数等限制的事项自动拒绝，对空壳单位、空闲编制等情况自动提醒，力争通过现代技术手段，减少人为因素的干扰，全面、及时、准确地掌握机构编制空量。二要实行空量统一管理。实行空壳单位、空闲编制由机构编制部门集中管理，建立起机构数额、规格、编制、职数等机动资源储备。其二，盘活存量是对空量的调剂使用和对现用量的优化。一要建立空量调剂机制。在机构编制空量总额内，明确一定比例用于原行业系统内部调剂使用，一定比例用于跨行业系统调剂，解决关键领域和重点工作的机构编制增量需求。二要建立现用量的配置优化机制。按照行政审批事项精简下放和职责优化整合的分量和去向，对现有机构编制调改并整，实现规格的对应置换和编制、职数及人员的有序流转，充分发挥用量效益。三要建立存量盘活评估机制。一方面要于事前进行可行性评估，另一方面于事后跟踪进行效益评估，通过评估及时纠正存在的问题。 　　四、调整布局，优化结构 　　首先，调整布局要有全局眼光、统筹意识。在时间上，既要有近期计划又要有中长期规划，立足现状，着眼长远，着力增强党委、政府社会管理和公共服务职能，推动机构编制资源向事关民生的教育、卫生、环保等方面倾斜，向直接服务社会的基层一线倾斜，确保机构编制整体布局与经济社会发展状态和趋势相适应。在空间上，纵向建立整体区域内、行业系统内和同质机构不同层级间的机构编制调整机制，形成上下互补格局；横向建立区域间、行业系统间、区域和行业系统内不同机构间的机构编制调整机制，形成左右互补格局。其次，优化结构要有精细化思维。一要通盘考虑领导管理、专业技术、工勤等职位的整体比例结构；二要合理确定领导班子和内设机构职数；三要根据工作任务类型及其轻重科学确定所需相关各种技术、工勤职位的专业结构比例；四要建立梯次用编机制，实现老、中、青各年龄层次人员的合理搭配；五要实行用编结构审查，把好人员入口。 　　五、建构标准，动态管理 　　一要深入推进机构编制标准框架体系研究。一方面，不断提高现有机构编制标准的科学性，例如我省城乡中小学教职工编制标准的统一就是很好的改进。另一方面，根据不同地域、不同层次、不同行业、不同性质、不同类别机关事业单位的实际情况，探索确定机构、编制、领导职数等科学量化的理论与方法，制定覆盖全面、相对统一的标准，为机构编制的核定、现有机构编制的增减提供数量制式型标尺，例如最近省政府办公厅转发了省教育厅等部门《关于做好义务教育学校布局工作的意见》，以人口、里程、交通条件等为依据明确了城乡小学、初中的设置标准。二要建立机构编制效用评价机制。以机关事业单位机构编制对应的职责任务为基础，健全评估指标体系，规范程序和措施，科学评价既定机构编制的任务负荷和产出，为现有机构编制的增减提供质量制式型标尺。三要建立动态调整制度。在认识上，提高各部门对机构编制集中统一管理的认知，破除部门所有观念。在机制上，要有定期研究调整制度，可一年或两年全面评估研究一次，对需要调整的予以统一调整；还要有随机调整制度，及时掌握机关事业单位职责等各种“变量”，依情而动。在操作上，按照既保证行政需要和事业发展、又减轻财政负担的原则，张弛有度地确定机构编制调整量。坚持“层层外延”的调整办法，先在部门内调剂，不能在部门内调剂的，跨部门、跨行业、跨区域、跨层级调剂；坚持“顺向流动”的管理办法，确保不增加不必要的财政负担；坚持“建一撤一”、“对应置换”的办法，此长彼消，保持总量的平衡等等。 　　六、规范程序，严肃纪律 　　一是严格机构编制管理权限和程序。坚持机构编制集中统一管理制度，根据动态管理的新情况新要求，进一步明确各级各类以及各种情况下机构编制的批准权限和程序，明确各级党委、政府和机构编制部门的权限、应该履行的各个工作环节和相关责任，进而研究出台权威、规范的关于机构编制管理权限和程序的规定性文件，并建立健全相关法律文书，做到机构编制审批有据、运行留痕，提高机构编制管理的程序化、规范化水平。二是切实落实部门协调联动机制。认真贯彻中办、国办“建立健全机构编制部门与相关部门间的协调配合和制约机制”的规定，强化机构编制与组织、人社、财政等部门协调配合的联动约束机制，形成管理合力。同时，加快机构编制管理的电子化进程，逐步实现机构编制动态监控与组织、人社、财政部门的网络互通、信息共享和工作联动，用现代技术手段建树机构编制的源头把关地位和流畅的联动序列、严密的流程制约，确保机构编制动态管理落到实处、产生良好实效。三是加大机构编制违纪违法行为查处力度。完善监督检查机制，严格落实机构编制监督检查有关法律法规和政策措施，严肃查处机构编制违纪违法行为，依纪依法追究责任，形成高压线，保持威慑力。既要对机构编制部门和联动部门加强监督检查，又要强化对各业务主管部门的监督检查，坚决遏制机构编制违纪违法问题。要在现有《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等规定基础上，研究出台完善的规定乃至法律法规，明确各种机构编制违纪违法行为及其惩处办法，依法治理机构编制。 　　关键词：机构编制 动态管理 对策