凤凰古城整合收费辨析

　　摘 要：湖南省凤凰县将"景点"为凭票进入"景区"，围城收费，本文从宪法角度分析了"围城收费"的合理、合法性，指出实其本质是对公民私有财产的侵犯。古城要保护，而私有财产更要保护。只有扒开"城墙"，造就自由的经济社会，政府才能收取更多的税收，才能获得政府与私人双赢的局面。 　　关键词：凤凰 收费 私有财产 　　湖南省凤凰县对外公布，从2013年4月10日起，对现有旅游服务管理体系实施调整，变凭票进入"景点"为凭票进入"景区"，这意味着今后进入凤凰古城多了一道148元的"门槛"。而此举被广大网友称为"围城收费"，几乎遭到网上网下一片反对，保护古城与保护私有财产，收费与收税之间到底应该如何"和平共处"？除收费外有无其他办法能够达到为保护古城筹集资金的目的？这不仅仅考验着当地主政者的智慧，更是摆在法律学者面前的一道两难选择。 　　一.凤凰古城"围城"收费法理分析 　　凤凰古城圈城收费，实际上隐藏圈城跟收费两个问题。西谚有云："风能进，雨能进，国王不能进。"这几句话形象的概括了私有财产的不可侵犯性。那么，在私人居所外砌围墙是否构成对私有财产的侵犯？凤凰的做法是否侵犯了县城内私人产权呢？回答是肯定的，国王的铁蹄不能跨越私人产权的门槛，同样也不能以围城的方式减损产权的价值。我国宪法第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。在现代文明社会中，以暴力破坏财产本身的行为已经一去不复返，但通过限制权利的形式对财产的消极侵犯却是大量存在。对凤凰古城整合收费表面上看是物价部门对游览参观点（景区）门票价格审批行为，而本质上是对城内私有财产的无形侵犯。凤凰城内百姓的居住地都属于私人领地，而政府以门票的形式将凤凰圈占起来捆绑收费，就如同在私人家门口砌一道围墙，设岗收费。围墙收费致使游客减少，在此经营利润下降，继而房屋租金降低，而房屋价格是房屋租金无限期的总和，从而导致私有财产价值减损，房屋减损价值恰是被当地政府及景区开发公司以门票的形式收走，客观上侵犯了凤凰城内人民的私有财产。 　　宪法同时规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。湖南省物价局关于凤凰古城门票价格的回函中称，凤凰古城由过去景点验票改为景区验票符合国家相关规定。回函以景区的概念规避了景点与城内其他房屋不同的产权归属的不同性质，景区在产权人明确同意的情况下当然可以实行一票制，在权属分散的情况下，以整合为名的圈城实际上构成对私有财产的变相征收（租金一部分归政府），不能以收费问题掩盖圈城问题。而对私有财产的征收必须符合法定程序，不能仅以一纸通知而为。 　　收费方面，《湖南省游览参观点门票价格管理实施办法》第七条规定：游览参观点（景区）门票价格依其关系社会文化生活和国际国内旅游的重要程度，分别实行政府定价和政府指导价。各类公园、风景名胜区、自然保护区、重要文物保护单位门票价格实行政府定价，商业投资兴建的各类人造景观实行政府指导价。游览参观点（景区）内属于游览参观者自愿选择参与的娱乐项目价格实行市场调节价。凤凰将沈从文故居、熊希龄故居、杨家祠堂、东门城楼、虹桥艺术馆、沱江泛舟、崇德堂、万寿宫和古城博物馆等9个景点及南华山神凤文化景区捆绑在一起收费，而其中景点性质并不一样，既有文物保护单位，也有人造景区和沱江泛舟这样的娱乐项目。捆绑在一起收费实际上将政府定价、政府指导及市场调节价混为一谈，违反了《实施办法》。 　　对于增收费用的用途，凤凰旅游局负责人的解释是为了筹集古城保护和旅游配套设施建设费，他认为凤凰古城开发旅游没经验，当初没意识到这问题，直到需要用这些钱时，才发现经费缺口。而根据《 湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例（2011年修正本）》第五条，州人民政府、凤凰县人民政府应当将凤凰历史文化名城保护纳入国民经济和社会发展计划，并将保护、维修和管理经费列入本级财政预算，吸纳符合国家规定的拨款和社会资助。凤凰历史文化名城维护资金按照国家、省有关规定筹集，专项用于凤凰历史文化名城的保护。而《历史文化名城名镇名村保护条例》（中华人民共和国国务院令第524号）第四条规定，国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持。历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算。因此，对古城的保护建设，本应该由政府从财政中安排相关资金，不能借公司之手，变相增加费用，将成本转嫁到游客身上。 　　二.古城保护与私有财产保护的"双赢"之道 　　自由经济成就城市的繁荣，以围城的方式收费，无论是在政治还是经济上都是得不偿失的。近代以来，欧洲的城堡与中国的城墙早已成为历史的景观，哪里能阻挡得了人流、物流、信息流？香港是全球自由贸易的典范，美国传统基金会和《华尔街日报》2013年1月10日发表的联合报告显示，香港连续第19年位列"全球最自由经济体"榜首。坚持自由港政策，正是香港一百多年来，从一个渔村逐步发展为世界贸易、金融中心的重要秘诀。同理，为顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略，国务院决定设立中国（上海）自由贸易试验区。凤凰要想在保护中发展，在发展中保护，扒去"围城"，以自由开放的心态来迎接八方宾客才是顺应世界潮流的明智之举。 　　诺贝尔经济学奖获得者诺斯认为，国家是一个理性人，它追求自己的效用最大化。国家有两个基本目的：一是界定形成产权结构的竞争和合作的基本规则（即在要素市场上界定所有全部结构），这能使统治者的租金最大化。二是在第一个目标的框架中降低交易费用以使得社会的产出最大，从而国家税收增加，实现整个社会福利的最大化。①两个目的之间存在一定相斥关系，租金的最大化增加交易费用，从而导致税收减少。因此，政府不可随意以通知的形式重新界定产权，达到自身收取租金最大化的目的。合理的政府收入应税收为主，租金为辅，避免租金对税收的挤占。据了解，凤凰县地税局每年的税收也在增长，2011年过亿，2012年达到1.69亿。②目前在凤凰古城经营的商户，每年光跑漏掉的税收至少在8000万以上。加大税收征管工作，补足政府的缺位，退出越位，也不失为解决古城维护费的良方。 　　注释： 　　①道格拉斯・C・诺思（1994 中文版）《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，第21～22页。 　　②《凤凰古城收取进城费广遭质疑》，载《 中国青年报 》2013年04月13日第3 版。 　　作者简介：刘光磊，湘潭大学2011级法学理论硕士研究生。