论我国[农产品质量安全法]追溯制度的完善
第33卷第1期
V01.33No.1
许昌学院学报
JOURNALOFXUCHANGUNIVERSITY
2014年第1期
No.1,2014
论我国《农产品质量安全法》追溯制度的完善
田艳敏
(河南司法警官职业学院法律系,河南郑州450011)
摘要:当前我国农产品质量问题产生的根本原因在于信息不对称,责任不可追溯。我国
《农产品质量安全法》中有关追溯制度的规定存在总体上不够重视、追溯链不完整、追溯记录内容不全面、企业追溯系统缺失、政府部门对追溯的引导、服务和监管不明确等不足,应通过修法,严格农产品追溯制度,完善追溯记录内容以及追溯各环节、各主体的追溯义务,强制建立生产者的追溯系统,明确规定政府对追溯的引导、服务和监管职责等,为农产品安全管理提供制度支撑。
关键词:农产品质量安全法;追溯制度;不足;完善
中图分类号:D922.4文献标识码:A文章编号:167l一9824(2014)叭一0134—04
当前我国农产品质量安全形势严峻。而农产品质量安全问题产生的根本原因在于信息不对称,责任不可追溯造成的市场失灵。¨。进入本世纪以来,我国政府开始重视农产品追溯,在许多地方开始试点构建农产品质量追溯制度。2006年我国通过的《农产品质量安全法》结合我国国情对追溯制度进行了初步构建。目前,农产品追溯制度作为食品安全管理的重要手段,在我国食品安全管理实践中越来越受到重视。但由于法律规定不完善大大影响了该制度在实践中的运行。本文试图通过对农产品追溯基本内容体系的研究,对我国《农产品质量安全法》中追溯制度的规定及其不足做出分析,探讨如何从立法上完善我国农产品追溯制度,为农产品安全管理提供法律上的支撑。
一、农产品追溯制度的基本理论(一)农产品追溯制度的涵义
农产品安全追溯制度是为保证农产品质量安全,政府依照法律制度设计强制农产品质量安全责任主体在农产品的生产、包装、加工、运输、仓储、销售等环节如实记录、标识和登记可能影响农产品质量的信息,以便消费者知情并便于追溯质量责任的一种农产品质量监管手段。即通过法律制度设计对可能影响农产品质量安全的主体如农产品生产者、包装者、加工者、运输者、仓储者、销售者、经营者及监管机构等设定一系列追溯义务和责任,最终做到“生产有记录、流向可追踪、质量可追溯、责任可界定、违者可追究”。所以,农产品质量安全追溯制度既是一种“物”(农
收稿日期:2013—09—15
产品)的质量保证体系,也是一种“人”(生产者、加工者、销售者)的责任管理体系。¨1农产品质量安全追溯系统从本质上看,就是收集农产品在各个环节的质量安全信息,并在供应链各主体间进行传递,有效解决交易过程中的信息不对称问题,提高农产品质量安全水平。…
农产品安全追溯制度是随着农业科学技术的发展和环境污染的增加,近些年兴起于西方发达国家的一种新兴的农产品质量安全管理的手段和制度体系。目前世界上许多国家尤其西方发达国家已普遍建立了农产品追溯制度。总结起来,该制度具有以下特点:
首先,该制度具有鲜明的法定性。农产品追溯制度实质上是一种行政管制手段。在依法行政的法治社会,农产品追溯制度作为一种行政管理手段,往往需要法律的规制,通过法律法规为监管主体和被监管主体设定一系列义务和责任。依赖法的强制性,才能更好实现该制度的目的。因此,该制度实施和构建需要一系列法律、法规来保障。但目前我国该制度更多停留在政府对农产品安全管理的实践中,法律制度规定还很不完备。
其次,该制度具有很强的技术性。其一,各类农产品质量标准的制定带有很强的技术性,依赖农业、环境、医学等领域科学技术的进步和发展;其二,追溯过程需依赖现代条码技术等承载和传递信息;再者,政府和企业追溯系统、追溯平台的的开发、构建,国外追溯模型的借鉴、学习,都带有很强的技术性。这一特点大大限制了我国追溯制度的深入推进。
作者简介:田艳敏(1974一),女,河南舞阳人,经济法学硕士,河南司法警官职业学院法律系讲师,研究方向:经济法学。
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第三,该制度涉及链条长、主体多。从田间到餐桌,农产品质量追溯涉及多个环节、多种主体。农产品生产者、加工者、包装者、运输者、仓储者和销售者甚至农业投入品的生产者和销售者、政府监管机构等主体都可能参与其中,承担一定的追溯义务和服务、监管责任。
第四,该制度实施具有复杂性、系统性。农产品与工业产品相比,本身就具有鲜活、易腐、难储藏、标准不统一等特点,追溯涉及环节又多,再加上追溯系统的建立实施等又带有较强的技术性。因此,该制度实际是一个涉及多环节的制度体系,是一个复杂的系统。
第五,该制度与现代化、规模化农业相连。农产品追溯制度本身起源于发达国家,与现代化、规模化、标准化的农业生产相连。发达国家农业生产企业一般规模大、实力相对雄厚,大都实施现代化、标准化的生产管理,有发达的成熟的物流链和现代化的管理技术。这一切正是农产品追溯制度非常适宜的土壤。因此,政府通过立法很容易构建农产品追溯制度。但我国处于小农经济向现代农业过渡阶段,农业生产经营分散、落后,必然大大阻碍该制度的建构。
(二)农产品追溯制度的内容体系
农产品追溯链条从产地到餐桌,涉及多个环节,多种制度互相承接。其运行其实是由一系列制度共同作用组成的一个复杂的体系。具体主要包括以下内容:
1.产地编码标准化制度。要实现农产品的全国可追溯,必须统一制定产地编码,政府应依法制定和发布全国通用的产地编码,不同省份,不同区域、不同土壤环境的农产品适用不同的产地编码,并将编码作为农产品标识的组成部分打在产品或其包装上,追溯中可通过编码符号快速确定产地等相关信息。该制度是农产品生产记录制度的基础。
2.农产品生产者的记录制度。因为农产品质量安全更多在生产环节确保,因此这一制度在追溯制度体系中非常重要。政府在农产品质量安全管理中,依法强制要求农产品生产者对可能影响农产品质量的信息如产地土壤状况,农业投入品使用情况,病虫害防治情况,包装材料使用情况,加工中添加剂、保鲜剂的使用情况,储存温度.,生产加工日期,流向信息等如实记录,并保存一定的期限。
3.农产品生产者的追溯体系构建制度。强制有条件的农产品生产企业在实施生产记录制度的基础上,依据全国统一的产地编码标准进行编码,并通过一定的技术手段将这一系列记录信息或信息载体或符号标识在农产品或其包装上,借助网络等技术手段实现对该产品质量的全程追溯,建立企业产品追溯系统,既方便消费者查询,也便于政府进行追溯管理。
4.农产品加工、包装、运输、仓储和销售者记录和信息传递制度。在生产者的记录制度基础上,要求农产品流通的每一个环节的主体都承担记录和信息传递义务,记载农
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产品流向,以便于对问题农产品进行追溯。政府应引导企业固定销售链、物流链,比如通过农超对接、农贸对接等模式缩短和固定农产品销售链。这样既可以减少流通和追溯成本,又便于政府监管和对问题产品进行有效追溯。
5.终端农产品销售者固定摊位、提供信息查询、实行票证制度等。依法强制超市和农贸市场等经营者提供农产品追溯信息查询设备和系统,并尽量简化查询方式,保证消费者的知情权。同时对于农产品的终端销售者尽可能通过市场准入等制度固定摊位,并强制推行票证制度。在追溯的终端向消费者提供追溯的依据和保障,贯彻农产品质量的全程追溯。
6.政府各部门依法监管和服务制度。作为一项农产品质量安全监管制度,农产品追溯中政府各部门的监管非常重要。法律制度设计要划分好各个部门在各个阶段的监管责任,各相应监管部门应依法对生产、流通、仓储、销售等各个环节的追溯制度的执行进行检查、抽查和监管。对违反法律规定不依法建立记录、信息传递等义务的追溯主体依法追究其法律责任。除了监管外,政府还应构建全国性追溯平台,为农业生产者提供追溯指南和服务等。
二、《农产品质量安全法》中农产品追溯制度规
定之不足
农产品追溯制度作为农产品安全管理的重要手段,在我国《农产品质量安全法》立法中未给予足够重视。具体制度设计过多顾及我国当前国情,主要规定了农产品生产者的生产记录制度、包装标识制度、农产品销售者的进货查验制度。比照上文农产品追溯制度的内容体系,可以看出,该法对农产品追溯链条上其他义务主体的追溯义务及政府部门对追溯的服务和监管责任等都没有规定。追溯内容简单粗陋,有不少法律空白和漏洞,这必然不能为农产品安全管理实践提供有力的法律支撑。归纳起来其不足具体体现在以下几个方面:
第一,追溯环节和追溯主体未完全涉及。我国《农产品质量安全法》主要对生产环节生产者的记录义务作了比较详细的规定。第二十四条规定:“农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录,如实记载下列事项:(一)使用农业投人品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期;(二)动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况;(三)收获、屠宰或者捕捞的日期。农产品生产记录应当保存二年。”固然,生产环节对农产品质量影响非常大,产地土壤、农业投入品的使用、病虫害防治等都会对农产品质量造成重大影响,但加工、包装、运输、仓储中,添加剂的使用情况、包装材料的使用、仓储条件等对农产品质量也有重要影响。许多农产品安全事故是由于添加剂的不当使用造成的,而添加剂的使用多在加工、仓储环节。但《农产品质量安全法》对运输、包装、仓储者几乎没有规定其记录、追溯义务。农产品经营者尤其销售者义务
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也设定较少,除了批发市场的抽查和销售者的进货查验义务。几乎没有别的规定。这就导致农产品追溯不能贯穿全过程,只重视生产环节,忽视了加工、包装、运输、仓储环节主体的追溯义务,更没有重视处于终端的销售者的追溯义务。导致追溯机制无法有效形成。
第二,生产记录制度中要求记录的内容不够全面。我国《农产品质量安全法》只要求农业生产者记录以下三项内容:使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期;动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况;收获、屠宰或者捕捞的13期。对其他可能影响农产品质量和追溯的信息如农产品产地土壤环境等级、包装材料使用、储存条件和温度、保鲜剂、添加剂使用情况、产品销售渠道即运输、仓储、购买方信息等都没有要求记录。这必然会影响问题农产品产生原因的追溯追查。
第三,对农产品生产者只要求建立生产记录制度,没
有规定其利用现代信息技术进行信息传递的义务,即没有
强制其必须建立农产品追溯系统。立法可能考虑我国农业经济分散,小农经济向现代农业转型中许多规模小的农业生产者没有经济技术条件去构建。但实践证明许多企业有意愿也有条件建立追溯系统。“少数农产品生产企业自主建立了企业内部追溯体系,具体表现为企业根据内部管理流程自行建立、企业依托科研单位研究成果示范建立和企业聘请咨询公司建立三种形式。”¨1因此,立法已明显滞后。
第四,对农产品销售者只规定进货查验义务,没有规定其市场准入、固定摊位、进出货登记、提供农产品质量查询系统和提供票证等义务。这必然会对问题农产品的追溯带来困难,即找不到或证明不了直接的销售者,就很难向前追溯仓储、运输、加工、生产环节的主体。因此,终端追溯主体的义务设定和主体固定对追溯机制的形成至关重要。现在许多地方政府在农产品管理实践中对农产品经营者实行的市场准人、摊位固定、强制提供票证等举措,在追溯实践中取得了很好的效果。立法应该予以借鉴。
第五,对追溯各个环节的监管机构及其职权划分没有明确规定。依照我国《农产品质量安全法》规定,各级农业部门是农产品安全管理的主要机构,有关生产者的生产记录、包装标识等义务履行情况应该主要由农业部门监管。但对农产品销售者“不建立进货查验制度,销售违法农产品”不仅没有规定法律责任,更没有明确监管机构。即该行为究竟哪个部门监管及违反后承担什么法律责任都没有规定。因此,追溯监管机构及监管职权划分都还存在诸多法律空白。这样的制度设计必然会导致各部门在农产品追溯执法中无所适从。
第六,对政府在农产品追溯中的服务、引导义务和监管责任没有规定,对发布追溯指南、进行产地编码、构建追溯平台等义务也没有进行制度设计。这是因为《农产品质量安全法》立法中对农产品追溯制度没有明确规定和足够
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重视。总则和具体内容设计中尽管有不少政府部门在农产品质量管理中的义务性、倡导性规定,但关于农产品追溯制度构建中政府的服务、引导义务和监管职责等都没有明确规定。当然在法律责任中对政府追溯监管不力的责任追究更是空白。
第七,农产品追溯涉及的强制性规范少、处罚没有或处罚力度小,不具有震慑力。《农产品质量安全法》不仅对农产品追溯制度的规定简单粗陋,存在诸多空白,而且缺乏强制性规定。生产者追溯系统建立没有强制性规定,销售环节规定了一项非常关键的销售者的进货查验制度,但在法律责任中却看不到违反该制度的强制性法律后果和监管机构。虽然对生产者的记录、包装标识等规定了法律责任,但处罚力度都很小,罚款都在2000元以下。这对违法者没有太大的震慑力,必然引不起重视和执行。违法成本很低,但守法成本却很高。
三、《农产品质量安全法》中农产品追溯制度的
完善
综合以上分析,笔者认为,立法者应该认识到农产品追溯制度在农产品质量安全管理中的重要性,通过修改我国《农产品质量安全法》和加紧依法制定行政法规、部门规章、地方性规章等,从以下几方面不断完善我国农产品追溯制度。
(一)完善追溯环节和追溯主体
不仅在生产环节需要记录和传递农产品质量的相关信息,在包装、仓储、销售等环节都应该记录可能影响农产品质量的事实及进出链接主体。需通过法律制度设计,真正形成一条从“田间到餐桌”全程追溯和监管的农产品追溯链。这就要求不仅对农业生产者要设定一系列追溯义务,还要对更源头的农业投入品的生产者和销售者,对农产品加工、包装、运输、仓储和销售者等主体都设定追溯义务,强制各环节主体记录和传递农产品质量及流向等相关信息。
(二)明确和进一步扩大各类追溯主体记录和传递信息的内容
不仅要记录使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期,动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况,收获、屠宰或者捕捞的日期,还应记录产地土壤环境和等级、包装材料使用、储存条件和温度、保鲜剂、添加剂使用情况、产品销售渠道即运输、仓储、购买方信息等,并将这些信息通过现代技术手段在产品上标识和传递。这既便于追溯问题农产品的质量问题,也扩大了消费者知情权的内容,减弱了农产品购买过程中信息不对称的问题。
(三)引导、鼓励农业生产者利用现代信息技术逐步建立农产品质量追溯系统
质量追溯系统在现代农产品追溯制度中处于核心地
位。它可以把农产品的质量信息、物流信息、销售信息等
通过技术手段进行连接和标识、跟踪。其有效建立将会使农产品的追溯和信息传递变得非常简单。但鉴于我国农业经济较为分散、现代化、规模化的农业生产企业与小农经济并存,我国可以学习美国对不同主体分批强制推行该制度,可以先强制现代化程度高、实力雄厚的农业生产企业建立追溯系统,对于规模小、比较分散的农业生产者可结合具体情况给予一定宽限期。这样会对开始不符合条件的农业生产者进行行为上的导引和施压,也为其树立了目标,但到期必须严格实施。
(四)《农产品质量安全法》中应增加“农产品经营”一章,专门规定农产品经营者(批发市场、农贸市场、超市、农产品终端销售者等)的追溯义务和质量责任
有学者建议:农产品批发市场内部由建设主体牵头建设交易信息系统,利用市场准入、质量监测等手段将供货方的基础信息(包括供货商和采购商的姓名、经营种类和摊号等)、产品质量安全信息(包括认证、源头生产质量信息等)和交易信息(包括每笔交易的产品种类、交易主体信息和价格等)上传至该系统中,即时更新并在市场交易过程中予以公布。…不仅如此,我国各地农业部门在试点农产品追溯过程中已总结了大量关于对农产品经营销售环节追溯的制度设计,立法修法中可以充分借鉴。如农贸批发市场的准入制度、信息查询和发布制度、检测监测制度、固定摊位制度、连带责任制度、进出货登记制度、终端销售者的准入制度和索票制度等等,都应进行明确规定。
(五)规定政府在追溯中的引导、服务和监管职能,并明确划分各监管机构的权力
在《农产品质量安全法》总则中明确各级政府农业部
门对农产品追溯的指导和服务职责;强制规定全国统一的产地编码标准;强制政府建立全国性农产品追溯查询平台,搭建一个全国性查询平台,通过链接实现各地产品查询是很有必要的,当前最急迫的是建立一套农产品追溯信息采集和交换标准,各地按照标准采集和交换数据,从而可以在目前各自“系统”不淘汰,政府不承担海量信息存储、运转的基础上,最终实现信息共享和全国性的追溯查询;”1对农产品追溯各环节的监管机构及其职权划分进一步明确等。
(六)对各个追溯环节的各个追溯主体必须规定强制
性义务和法律责任,并加大惩处力度
没有强制就不会有有效的执行。因此,对农产品质量追溯中的义务主体必须规定强制性义务,在法律责任中明确违反义务的后果,并通过加大对违法者的处罚力度增强法律制度的实施效果。参考文献:
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OnthePerfectionofTraceabilitySystemin
SafetyofAgriculturalProduct
Qualityand
TIANYan—min
(LawDepartment,HenanVocationalCollegeofJudicialPoliceofficer,
Zhengzhou45001
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Abstract:Currently,thequalityproblemsofagriculturalproducts
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责任编辑:师连枝
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论我国《农产品质量安全法》追溯制度的完善
作者:作者单位:刊名:英文刊名:年,卷(期):
田艳敏, TIAN Yan-min
河南司法警官职业学院法律系,河南郑州,450011许昌学院学报
Journal of Xuchang University2014,33(1)
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