关于推进服务型政府建设的思考

建设服务型政府是新时期政府改革的基本方向，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善。如何准确把握服务型政府建设的重点和难点，从加强效能建设入手全面推进服务型政府建设，使其成为真正为公众服务的政府模式，是我们面对的一项重要课题。我市效能办就此开展了调查研究，提出了推进服务型政府建设的若干对策。

一、丽水市服务型政府建设的现状

近年来，我市顺应经济社会发展的要求，积极推进政府机构改革，着力提高政府行政效能，在转变政府职能、优化组织结构、改进管理方式、规范行政行为、提高干部素质等方面做了大量工作，有力推动了经济体制改革和各项事业发展，服务型政府建设取得长足进步。

1、推进审批制度改革，转变政府职能。围绕《行政许可法》实施，开展了行政许可项目审核清理，完善了审批核准等程序和制度。机关部门间职责不清、关系不顺的问题得到较好解决。市、县（市、区）建立了职能比较齐全、管理运行较为规范的行政服务中心，并大力推进行政审批服务事项进中心。市本级35个具有行政审批职能的部门，29个进驻中心，5个部门的行政许可职能集中到一个科室成建制进驻中心，334项行政许可项目中有288项进中心办理。窗口办理率从53%提高到82%，即办件比例达73%，审批事项比法定时间平均提速56%，比承诺时间提速35%。建立了招投标统一平台，把建设工程交易项目、政府采购项目、国有土地出让项目、国有资产交易和国有资源开发权出让项目统一纳入市招投标中心管理，规范了招投标行为。在机关效能建设问卷调查中，92%的调查对象认为解决“行政行为不规范”问题取得了阶段性成效，有91.7%的人觉得办事更方便、容易了，1/3的调查对象认为行政审批部门机关效能建设的成效最为明显。

2、完善工作制度，进一步规范政府行政行为。一是完善科学民主决策机制。规范重大决策的规则和程序，根据决策事项的不同特点，建立健全协商协调、论证咨询、公示听证以及决策公开、决策失误责任追究等制度。二是完善为民办实事机制。进一步完善和落实民情反映、社会保障、公共卫生服务、劳动力素质培训和扶贫帮困等制度，健全社会利益协调机制、矛盾调处机制、重大突发事件的预警应急机制。三是完善优化服务机制。在各级机关全面推行岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、窗口部门一次性告知制、全程办事代理制、ab岗工作制等10余项制度。四是出台行政效能监察制度。制定了《丽水市公务员行政过错责任追究办法》、《丽水市机关效能投诉中心工作办法》等，完善了行政行为过错责任追究等规定。这些规章制度的建立和完善，为改善行政管理、提高行政效能，为推进服务型政府建设提供了制度保障。

3、强化社会管理，推进基层民主建设。强化政府的社会管理职能，认真解决群众看病难、上学难、住房难、讨工资难等热点问题。加强干部教育，树立以人为本，服务群众的理念，干部作风、机关形象明显改善。大力推行政务公开工作，建立政务、厂务、村务和公用事业单位办事公开制度，党委、政府职能部门全面公开工作职能，支持和保证群众监督。健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，尤其是与群众生产生活密切相关的社会公示制度和社会听证制度得到较好的执行，保障群众知情权。

4、建立群众诉求机制，解决群众疑难问题。成立了效能办、效能监察室、效能监察投诉中心三位一体的工作体系，并延伸到部门和乡镇，形成纵向到底、横向到边的市、县、乡三级投诉网络。实现了原12345便民电话网络与机关效能监察机构的对接，效能投诉全面实行网上办理。“市长电话”、“市长电子信箱”、“百姓热线”等投诉渠道的建立，丰富了群众诉求渠道。五年来，市县两级投诉中心受理群众投诉18195件（次），办结17453件（次），大量问题解决在早期、在苗头，在缓和社会矛盾方面发挥了重要作用。

二、当前服务型政府建设存在的问题

虽然我市推进服务型政府建设取得了良好的进展，但也应该看到，干部观念没有真正向服务型建设目标转变，政府职能、管理方式与服务型政府建设目标仍然有较大差距，表现在：

1、建设公共服务型政府面临的主要矛盾尚未有效解决。经济社会发展中面临的主要矛盾，即公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾不仅没有得到明显缓解，而且在一些领域更为突出。群众最关心的民生问题、社会和谐问题并没有得到很好的解决。这一点，可以从投诉中心的数据得到印证。五年来，市县两级投诉中心受理群众投诉18195件（次），其中效能投诉4057件次，占22.3%，而反映群众关心民生、社会问题的非效能投诉14138件次，占77.7%。从被投诉部门看，城建、城管、环保占投诉件总数的28.3%，公检法占投诉件总数的21.4%，两者总计占投诉总量的一半。从投诉反映内容看，对违章建筑、市场管理、社区管理、环境污染、执法不公等等问题的反映占了较大的比例。这些问题既是与群众生产生活密切相关的公共问题，也是社会生产生活公共需求问题。从政府部门职能行使的情况看，法律、法规不健全，部门间职能界定不明确，职能交叉现象仍然比较突出，管理效率低下。

2、政府职能部门并没有真正实现职能转变。职能部门在行政运行方式仍然在传统行政框架下运行，审批、决策、管理方式等方面都表明政府部门职能没有实现真正转变。比如在行政审批方式上，行政服务中心实现了物理空间上的集中，但审批运行机制以及更根本的行政运行方式没有发生质的变化，重收费、轻服务，重审批、轻管理的现象并没有得到大的改观。又如在部门职能定位上，相当多的干部头脑中，机关单位仍然是无所不能、至高无上的管理者，一些政府机关中行政垄断、部门利益化现象还不同程度地存在着，这对真正贯彻政府的服务宗旨是一个较大的阻力。

3、服务意识淡薄，没有实现思想观念转型。树立为人民服务的思想意识，是建设服务型政府的认识基础。这就要求干部队伍实现思想观念转型，但从现状来看，思想理念的转变是一件艰巨的工作，机关单位及其工作人员的服务意识与服务型政府的要求差距很大，具体表现在三种服务误区：一是强制服务。政府的服务本该由公众决定，最关键的是由公众来决定要不要服务，要怎样的服务，由此决定服务的方式与效果。然而在“管理就是服务”的理念指导下，这种服务就可能演变成强制“服务”。甚至名为“服务”，实为谋利。二是服务缺位。群众投诉比较集中的违章建筑拆除、市场管理、社区管理不力，环境污染、噪声污染治理、公共卫生等方面的问题，都反映出政府在公共服务领域服务缺位还比较严重。三是不对称服务。从近年情况看，政府努力办好事不叫好的情景出现多次，究其原因在于这种服务没有满足了社会、企业和公众的需要，领导干部在不了解社会、企业和公众的想法、需求的情况下，按照自己的想法给公众提供服务，确定服务方式，并没有对他们的利益实现有所助益，没有显示实质性绩效，因此也就得不到服务对象肯定性评价。

三、进一步推进服务型政府建设的对策

服务型政府建设的目标形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。在服务理念上，树立服务至上的行政理念；在服务方式上，公平对待企业和公民，实现社会均衡和谐发展；在政府运行机制上，真正实现政府职能转变；在政府行政管理方式上实现公开透明、依法执政，并自觉接受公众和舆论的监督。实现这一目标必须做到“四个转变”：即观念转变、职能转变、管理方式转变和作风转变。这“四个转变”也是机关效能建设的工作目标，以效能监察为手段推进服务型政府建设是大有可为的。具体应该从以下四个方面着手：

1、以行政问责为手段，推进干部转变观念和部门转变作风。行政问责制是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督制度，包括各种形式的行政和司法的追究等强制措施。行政问责制作为现代民主制度的组成部分，在推进社会主义政治制度自我完善和发展中起着重要作用，是推进行政体制改革、进一步转变政府职能、规范制约政府权力运行，提高政府执行力的关键环节，也是提高各级行政机关及工作人员依法行政能力、促进干部作风的转变的重要监管机制。实行行政问责各种行政法规的基本要求，也是各级政府保障政令畅通的重要手段，内容非常丰富。各级监察机关和效能办应根据自身职能，恰当地界定履行职责的范围，开展责任追究工作。一是制定和完善行政问责制度，依据监察法设定相应的程序、问责尺度、追究措施，依法开展责任追究工作；二是抓住工作重点，效能监察范畴的问责，主要是对机关部门及其工作人员的纪律作风、服务态度、行政作为的恰当性和效率，应以此为重点开展工作，并善于运用惩戒、典型教育、完善工作机制等综合手段，提高行政问责的效益；三是加强监督检查，督促各级各部门落实行政问责制，认真开展各自职责范围内的制度、责任落实和责任追究工作。

2、以行政服务中心为平台，推进政府行政制度改革和深化。要通过立法或政府行政规章的形式，明确行政服务中心的地位，确立中心组织、协调、监督、管理的职能，以改变目前行政服务中心法律地位不明确、组织机构和职能不规范的现状。做大做强行政服务中心，加大推进“两集中两到位”力度，使中心成为政府实施行政许可、提供公共服务的综合平台，统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项，有效解决部门权力利益化问题。行政服务中心按照公开、公平、公正的原则，履行对窗口的审批、服务、收费等进行全程监督管理。通过这一平台的运作，实现审批与监督管理的分离，即审批权向窗口集中，监督权向部门集中，以确保部门依法履行职责，并有效改变效率低下、吃拿卡要等问题。加强服务中心网络建设，设立分中心和乡镇便民服务中心，强化各级政府面向群众的服务职能，推进行政服务超市化、网络化，节约群众办事的时间成本和财务成本。

在此基础上，推进基层机关部门内部组织机构改革，减少部门内设科室，实行集中式办公的大科室体制，优化组织结构，减少中层干部职数。庆元县在这方面作了尝试，如县审计局试行一局二室，县民政局将原13个科室归并为一办二中心。又如在乡镇政府，保留原有机构设置，对各项职能进行合并，大的乡镇设一办五中心，小乡镇设一办二中心，所有工作人员统一办公。组织机构的调整带来了服务的新气象，农民过去花半个月时间都办不成的事，现在只要一两天时间就能办妥，群众反映良好。

3、以电子监察为手段，推进政府部门职能转变。电子监察实时监督系统利用现代信息技术，对行政监察事项实行实时监督、预警纠错、绩效评估和投诉处理，为全面推进服务型政府建设提供具体技术支撑。建设这一系统，可以实现监察方式、监察内容、监察手段的创新，使行政监察由事后监察为主向事前、事中、事后监察相结合的方式转变，行政监督由个人监督行为向行政程序监督转变。目前我市电子监察系统建设正处于起步阶段，我们的设想是分三步走：第一步，以行政服务中心为龙头，网上审批系统与电子监察系统建设同步推进，实现对审批服务的全过程跟踪监督，并逐步延伸到未进入中心的部门窗口，以此推进部门窗口的监督管理；第二步，电子监察系统向县级行政服务中心和乡镇便民中心延伸，对各级政府便民服务网络实行实时监督；第三步，依托审计、财政等部门现有的信息系统，实行数据对接，对政府投资项目招投标和采购、财政专项资金支付、行政执法等实施实时监察。

4、以投诉中心为诉求渠道，推进和谐社会建设。投诉中心是加强政府和公众之间的双向沟通，提升政府回应机制的有效方法，也是运用效能监督手段监督服务型政府建设的有效途径。我市投诉中心同时负责处理市政府便民热线、市长信箱等民意反映渠道的特色做法，使投诉中心更加贴近群众，使效能监察工作寓于为倾听群众呼声、为群众提供服务之中，有力地促进了部门的办事效率提高和作风转变，为推进和谐社会建设发挥了特殊的作用。今后要着眼于服务型政府建设，更加关注群众投诉中所反映出来的政府运行机制存在的问题，提出监察建议，推进办事效率的提高；更加关注民生领域的问题，对政府部门服务群众的缺位、越位、不到位现象加强监督，推进职能转变；更加关注机关作风问题，加大对部门及其工作人员工作态度、工作效率和行政行为的监督，促进机关作风的转变和干部素质的提高。