关于对我县文化市场行政执法工作现状的调查

关于对我县文化市场行政执法工作现状的调查

党的十六大把“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障”，作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。文化法制是我国社会主义法制建设的重要组成部分，在全面建设小康社会中具有重要的地位和作用。加强文化法制建设，既是全面建设小康社会的重要目标，也是繁荣文化事业、让老百姓充分享受先进文化的保证条件。文化市场行政执法是文化法制建设以及文化事业建设的重要内容，积极开展文化市场行政执法工作，才能有效推进文化法制和文化事业建设。本人于今年8月份集中一个月时间对我县文化市场行政执法工作现状进行了深入的调查了解，并作了一些思考，现形成调查报告，仅供参阅。
一、我县文化市场发展基本情况
文化市场是文化事业发展的重要组成部分。目前，文化市场比较通行的说法是：凡以商品形式进入流通领域的精神产品和文化娱乐服务活动都属于文化市场。文化市场是一个特殊的市场，它具有双重性，既要遵循市场经济的一般规律，又有自己的特性，因为文化市场中的文化产品和文化服务既有一般的商品属性，又兼具意识形态属性。
我县文化市场萌芽于二十世纪八十年代中期。随着改革开放的逐步深入和经济的飞速发展，广大人民群众物质生活水平的提高和人们求文思乐的文化需求的不断增长，原有的国办文化已经远远满足不了人民群众日益增长的文化需求，自然，文化服务便以商品形式悄然进入了我县流通领域。县文化行政管理部门本着“开放搞活、扶持疏导、面向群众、供求两益”的方针，以“支持健康有益的、允许无害的、抵制低级庸俗的、取缔淫秽反动的”管理准则，积极培育和发展文化市场。经过近二十年的努力，文化市场布局逐步从县城向镇乡延伸，经营项目日臻多样化、现代化，已基本形成演出、娱乐、音像、电影、文物、艺术品、网络以及出版物在内的八大门类的综合性市场体系。据县文化行政管理部门提供的数据表明，目前全县各类文化经营单位已达601家，其中营业性演出场所12家，民间职业剧团8个；歌舞娱乐厅62家，卡拉ok音乐茶座25家，电子游戏机室7家；音像制品零售、出租、放映单位109家；电影放映队10个；文物旧家具生产、加工企业15家；艺术品（装裱）经营单位2家；电脑网吧87家；印刷企业80家，电脑打字复印店82家，书报刊零售出租店108家。这些文化经营单位主要集中在丹东、丹西、石浦、爵溪、西周、鹤浦等经济相对发达、人口较为集中的镇乡（街道）。
文化市场作为社会主义精神文明建设的重要阵地，它的发展对于提高人们的思想道德素质和科学文化素质，帮助人们树立正确的人生观、价值观，营造良好的社会风尚和道德风尚等方面有着不可替代的作用。同时，文化市场的繁荣发展，既涵养了税源，带动了饮食、宾服等相关产业的发展，又为社会创造和提供了许多就业机会，而且还为人们改善文化生活提供了更多的精神食粮，优化了投资创业环境，促进了县域经济持续快速发展。据不完全统计，目前我县文化市场从业人员超过5000人，年产值上亿元，年创利税3000万元左右。勿庸置疑，文化市场对促进经济发展、社会进步的作用是巨大的，效能是全方位的。
二、我县文化市场行政执法现状
正是因为文化市场具有显著的作用与效能，我们应该大力发展、繁荣文化市场，同时应该加强对文化市场的管理，促使其向健康、有序的方向发展。管理的一项重要内容就是行政执法。那么我县文化市场行政执法工作的现状如何呢？要了解文化市场行政执法工作的基本情况，首先要知晓其基本概念。文化市场行政执法，正确地说就是“文化市场行政管理部门依照法律、法规的规定，对相对人（指文化经营户和文化经营活动）采取的直接影响其权利义务的具体行政行为，或者对相对人的权利义务的行使进行监督检查的行政行为”。这里需要指明的是，我县文化市场管理部门包括县文体局、县公安局、工商象山分局以及其他一些单位，很多，这些单位都可以根据自己的职责以及相应法律、法规对文化市场实施行政执法，但笔者调查的仅是文化市场行业主管部门，即县文化体育局。目前，县文化部门在实施文化市场行政执法过程中依据的专业法律法规主要有：《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国文物保护法》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《出版管理条例》、《印刷业管理条例》以及《浙江省文化市场管理条例》等。
纵观我县文化市场的行政执法工作现状，大致可以从执法机构设置、执法人员配备、执法基础设施条件以及执法效果体现等方面来透视、来洞察：
（一）执法机构设置情况。为加强文化市场管理，我县于1989年3月设立了文化市场管理办公室，其性质是全民事业全额拨款单位，隶属于县文化行政管理部门。随着法规的进一步健全，管理和执法职能逐步明确，原办公室的具体职能得到调整，到了1997年4月，我县又增设了文化市场稽查队，性质是差额拨款事业单位，也同样隶属于县文化行政管理部门。以上两执法机构是由县文化行政管理部门委托实施文化市场行政执法的，执法主体仍为文化行政管理部门。在文物市场执法方面，根据工作实际，由县文物管理办公室实施，但由于文物市场本身和文物办工作性能等原因，行政执法工作处于“冰封”状态，基本没动。此外，为加强各部门之间的协调、联系，有效推进文化市场管理工作，我县还成立了由分管副县长担任主任，文体、公安、工商等职能部门以及有关镇乡街道分管领导为成员的象山县社会文化管理委员会，并下设办公室在县文化行政管理部门。属协调组织，不属常设机构。
（二）执法人员配备情况。目前，我县文化市场执法人员数量相对较少，与城管、农林等部门配备的执法力量相比，差距不小。县文化市场管理办公室设编3名，虽然通过系统内借用、调剂以及临时聘用等途径，实际在岗达到8人，但力量还显薄弱。县文化市场稽查队编制3人，今年经过努力，县编委又增加了编制2名，但当前实际在岗在编人员3名。两项合计，我县专职（含借用、临聘）文化市场执法人员为11名。另外，为有利于工作开展，同时扩充文化市场行政执法队伍，我们在丹东、丹西、爵溪、石浦、西周、鹤浦等镇乡街道文化站干部中吸收了10名兼职执法人员。目前全县文化市场专职、兼职执法人员为21名。
（三）执法基础设施情况。县财政每年划拨文化市场管理经费在25万—30万之间（1999年—2003年均为25万，2004年为30万），包括了全年的文化市场执法办案和日常办公经费以及文化市场稽查队编制人员的差额补足部分。配备了一辆尼桑工具车（与局机关合用）和两辆三轮摩托车（丹城、石浦各一辆），其中工具车已过报废车龄。现有检查仪器设备：测光器一只、分贝器一只、数码摄像机一台以及和局办公室合用的数码相机一台。文市办、稽查队办公条件刚在今年上半年得以改善，已搬迁至原县图书馆三楼，从原和局机关合署办公到目前的脱离单独办公，并经重新分割装修，面貌焕然一新，并对每间办公室配备了工作电脑，接入公网。
（四）执法效果体现。在建立文化市场执法机构后，县文化行政管理部门克服种种困难，采取有力措施，切实抓好了执法队伍建设，建立和完善了各种规章制度，加强执法人员和文化市场经营者培训，协调处理内外关系，强化文化市场监管，取得了显著成效。一是维护了经营秩序。以整顿和规范市场秩序为契机，以开展“扫黄”、“打非”专项行动为重点，把日常监管和专项整治、集中行动、突击检查等形式相结合，有效打击了违法违规经营活动，保障了消费者和守法经营户的合法权益，维护了文化市场正常经营秩序。二是创造了文化环境。通过有效实施行政执法工作，不仅对违规违法经营者给予了沉重打击，而且也遏制了非法经营之风，促进了整个市场的健康、有序、繁荣发展，为经济社会发展创造和提供了良好的文化环境。三是提高了社会认同度。通过广泛的法制宣传，社会对文化市场法制意识明显增强，监督力度逐年加大，同时明显提高了社会对文化行政执法部门的关注度。有作为才有地位，经过十多年的文化行政执法，使文化市场执法机构和主管部门在社会上的影响扩大，地位提高，社会各界对文化市场执法管理由过去的不知道逐渐变为普遍认可，县文化行政管理部门还多次被评为市、县综合治理工作先进单位。四是锤炼了执法队伍。执法人员专心搞执法，认真学法律，不仅掌握实体法，而且熟悉程序法，同时规范学习制度，更新知识，提高素质，对一些重大、疑难和复杂案件进行集体研究，并能够在短时间内形成快速反应能力，工作效率大大提高，办案能力逐步增强，自文化市场管理办公室和稽查队成立以来，全县文化市场行政执法无一起行政复议案件，无一起引起诉讼程序。五是探索出了有效管理模式。文化市场案件由于专业性强、文化科技含量高、涉及面广影响大等特点，注定其有效管理模式的探索是一个逐步累积的过程。经过这十多年来的摸打滚爬，一个合理有效的管理运行模式已渐渐浮出水面，那就是“以行政管理部门为主体，依靠社会舆论监督，强化经营业主的法制教育和正面引导，通过日常监管、制度建设、教育引导、设立举报电话等手段，内强基础，外创条件，里外结合，多管齐下，相互联动”。
三、当前我县文化市场行政执法工作面临的几个问题
（一）文化市场行政执法经费短缺。主要表现在日常执法办案经费不足和稽查仪器设备配置薄弱等方面。文化市场项目多、范围广、战线长，一年必要的稽查经费（含车辆交通费）就不下30万元，特别是近几年，上级部门对属意识形态的文化市场加强了整治力度，几乎月月有整顿，日日有行动，管理费用明显增加。而文化市场稽查队又是差额拨款单位，工资没有足额保证，还要从仅有的县财政25—30万拨款中予以留用补足。事实上，自1999年文化市场“管理费”改“税”后，文化市场稽查管理经费就开始明显不足，连年得不到保证。另外，随着文化经营项目呈现的高科技趋势，以及各项法律法规制度的完善和人们法律意识的提高，配置办案仪器设备特别是取证设备越来越显重要。至目前，我县文化市场执法机构虽有数码摄像机和照相机，但已趋落后，现在需添置一些尖端高新技术产品，如微型摄像机、袖珍录音笔等取证设备，但碍于经费有限，无力购买。
（二）文化市场行政执法队伍素质尚待提高，力量尚需加强。以我县专职文化市场执法人员为例，11名执法人员中从正规全日制大专院校毕业的，一个都没有，通过职后进修取得大专、本科学历证书的目前止也只有3人，综合素质可想而知。同时文化市场执法人员的数量也相对较少，全县18个乡镇街道，601家文化经营单位（不包括经营性体育项目），仅有8个编制（其中2个尚未到位），加上借用、聘用、还包括兼职人员，统统在内，也只有21人，21个人手要管理好全县601家8大类文化经营项目（另外还要管理体育市场），确实勉为其难。
（三）管理相对人及社会的文化法律意识相对淡薄。这几年，虽然通过“四五”普法以及管理部门组织开办法制培训班、开展文化市场法制集中宣传月活动，管理相对人及全社会的文化法律意识较以往有了大幅提高，但从高标准严要求来看，还是比较薄弱，有些经营户存在着“说起来有理，做起来不理”的状况，在经济利益的驱动下，时有违规经营行为，主要表现在：网吧、电子游戏机房接纳未成年人上网的现象没有得到根除；音像制品店零售出租盗版碟片情况较为严重，流动地摊、街头游商非法经营现象较为普遍，且出售的大多为盗版、淫秽色情类出版物和音像制品；歌舞娱乐场所中仍存在着营利性陪侍活动；印刷企业常有超范围经营情况等。
（四）文化市场行政执法实施机构的性质不利于工作开展。作为文化市场管理的行政执法机构，应与其他执法部门一样，以其合法的行政科室列编。同时，在执法机构合法化的基础上，相应的对从事执法管理人员在政策上和实际待遇上作进一步完善。目前，我县虽已建立了文市办、稽查队这两个文化市场执法管理实施机构，但均属事业性质，且稽查队属差额拨款单位，经费上没有保证，待遇上得不到落实，执法人员工作积极性得不到完全体现，容易出现感情执法等现象，不利于执法队伍的稳定和执法工作的开展。
四、进一步加强和完善文化市场行政执法工作的几点建议
（一）建立健全文化市场行政执法的保障体系。具体要在以下四个方面做文章：一是要把执法经费落到实处。只有保证了执法办案经费，才能有力地开展文化市场行政执法工作；二是要把仪器设备配置到位。只有确保了执法办案仪器设备的配置到位，只能有效地开展文化市场行政执法工作；三是要把工作待遇相应提高。文化市场执法人员是一线工作者，直面社会上各种矛盾，尤其是为处理举报事件，24小时要随时候命出击，双休日及夜间为强化日常管理查案办案，充满着艰辛……但执法人员相应的待遇没有提高，应给予精神和物质上的奖励；四是要把编制性质予以解决。既是文化市场行政执法机构，就应列为行政编制科室，这不仅是促使文化市场执法人员名正言顺地履行行政职权的需要，也是认真解决后顾之忧，增强自尊心，调动积极性，努力促进工作再上新台阶的有力保证。
（二）建立健全和完善文化市场行政执法体系。具体做好三方面工作：一是建立健全和完善执法机构网络。形成一个以县文市办、稽查队为主，乡镇街道文化站为辅，各有关管理部门相互协调配合，纵横交错，多层次、广范围的文化市场行政执法网络；二是建立健全和完善执法工作网络。在全县范围内形成统一行动、统一检查、统一公布（通报）检查结果的专项整治活动，使文化市场行政执法真正在社会上有形象，群众中有影响，违法违规者前有权威；三是建立健全和完善信息网络。各地各部门联动，及时交流执法经验和信息，通报执法案件查处情况，提高执法效果和效率。
（三）完善文化市场行政执法监督机制。一方面要完善内部监督机制，逐步建立错案责任追究制度和重大案件备案制度等，实行执法责任制和评议考核制，明确每一个机构和领导干部及执法人员的责任，同时充分发挥有关纪检组织的监督作用，对执法人员进行纪律束缚；另一方面要建立健全外部监督机制。深入推行政务公开，加强便民服务中心窗口建设，向全社会公布执法依据、执法程序、投拆举报电话，接受管理相对人的监督，接受人大和上级部门的监督，接受司法机关和社会舆论的监督，同时还可以通过从各个层面聘请行风监督员，注重执法人员工作作风的监督检查，从而促使文化市场行政执法工作的公平、公正开展。
（四）进一步提高文化市场行政执法人员的综合素质。第一，要坚持不懈地抓好行政执法人员的思想政治教育，使执法者牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，不断增强法制意识，树立法律高于一切，法律至上的观念。正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。第二，要更新行政执法理念。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的建立和完善，应不断更新传统的行政执法理念，树立社会主义的经济执法观，使文化市场行政执法更好地服从、服务于改革开放和经济建设。第三，要建立业务培训、考核等制度，对现有的行政执法人员进行业务、法律知识培训，并形成经常化、制度化，以强化行政执法人员依法行政的观念和意识，不断适应新形势的要求，提高依法行政的自觉性，增强依法管理政治、经济、文化和社会事务的能力。同时，要对现有的行政执法队伍进行认真整顿，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把不称职、不适应行政执法工作的人员，清理出行政执法队伍。第四，要加强队伍管理制度建设。在想方设法壮大、充实文化市场行政执法队伍的同时，对新录用人员要严格标准、公平竞争、择优录用，切实把住进人关，根据我县实际，要适当引进懂电脑、知法律、能执笔的综合性应用人才；打破“平均主义”、“大锅饭”和“凭资历”等弊端，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。
（五）切实加强法制宣传教育，提高管理相对人、执法人员和全社会的法律意识。一是要提高管理相对人的法律意识，增强守法、文明经营的自觉性。加强文化市场经营者的办班培训工作，利用日常检查、专项行动等各种时机，定期不定期的对管理相对人进行文化市场法律、法规、规章宣传。二是要提高执法人员的法律意识，增强依法行政水平和能力。执法人员的法律意识和依法办事的水平直接关系到文化市场行政执法水平，因此要牢牢把握当前正在开展的“建设学习型社会、建设学习型机关”契机，抓紧抓好文化行政主管部门机关干部特别是执法人员的法制教育。三是要提高全社会的法律意识，增强社会对文化市场的监督力度。文化市场涉及方方面面，相应地，文化市场管理就需要各级各部门的齐抓共管和社会舆论的强力监督，如果单靠文化部门的力量来管理，那将是捉襟见肘，而且也难以发挥出最佳的管理效益。在全社会大力宣传文化市场法律、法规、规章和党的方针政策等，提高全社会的文化法律意识，必将大大增加监督力度，推进文化市场执法管理工作，有万利而无一弊。