人民调解工作经验材料

在规范中改进 在继承上创新
不断探索和建立人民调解工作新机制

宁波市鄞州区地处浙江省东部沿海，东、西、南三面与宁波市区接壤，全区面积1381平方公里，海岸线长25.66公里，总人口73万。宁波栎社机场，全省最大的淡水湖“东钱湖”和列入全国十大名寺院的“天童寺、育王寺”均在鄞州区境内。优越的自然条件和迅猛发展的乡镇、个私企业，使鄞州的经济一直较为发达，位居全国百强县前列。2002年4月19日，经国务院批准“撤县设区”，撤销原鄞县而设立为宁波市鄞州区，这不仅有利于拓展宁波城市发展空间，也有利于鄞州区域经济和社会的进一步发展。在这特殊的地理环境和良好的经济环境下，鄞州区司法局遵照区委、区政府提出的“全区的各项工作都要与经济工作相适应”的要求，几年来在上级司法行政部门的关心指导下，各项工作驶入了良性发展的快车道，在荣获省级先进集体和集体三等功的基础上，1997年荣获集体二等功，2001年又被人事部、司法部联合授予“全国司法行政系统先进集体”荣誉称号。
人民调解工作是维护和保障社会稳定的基石，也是司法行政工作的一项重要内容。多年来，我区广大人民调解组织和人民调解工作者，紧紧围绕改革发展稳定大局和党委政府的中心工作，深入学习推广“枫桥经验”，积极参与社会治安综合治理，防范和化解了大量的矛盾纠纷，为“保一方平安、促一方发展”做出了积极的贡献。目前，全区已基本形成了一个较为完善的“大调解”格局。至2002年6月底，我区共有基层人民调解委员会959个，人民调解员3830人。近三年来，全区各类调解组织共调处各类民间纠纷13576件，成功调处13338件，成功率达98.2%。防止因民间纠纷引起的自杀14件16人；防止因民间纠纷转化为刑事案件的41件150人；制止群众性械斗事件28件；防止群体性上访199批5186人。在着力探索和建立新时期人民调解工作新机制的过程中，我们的主要做法是：
ò»¡¢ 不断健全组织网络，努力提高基层调解队伍素质
按照“哪里有人群，调解组织就建在哪里；哪里需要人民调解，人民调解就在哪里发挥作用”的工作要求，我们积极探索，大胆实践，不断创建适应新形势要求的人民调解组织，在巩固和完善村、居、企调委会等传统人民调解组织建设的同时，不断延伸工作领域，在全区先后组建起八种类型的调解组织。一是联片调解组织。为解决区域内几个周边乡镇间因蔺草引发的各类纠纷，在专产蔺草的西乡片建立了联片调解组织。二是接边地区调解组织。为解决行政接边地区纠纷多发的问题，我们建立了区、镇、村三级联合调解组织。三是跨区域调解组织。针对两个行政区域间频发的一些共性纠纷，在我区的瞻岐镇与北仑区的三山乡建立了全市首家跨区域调解组织，借以调处因行政隶属关系不同而出现的“盲点”纠纷。四是集贸市场调委会。由于经济利益的交织和影响，使市场成了各种矛盾的交汇点，矛盾解决的好坏，直接影响到集贸市场的秩序稳定。因此，建立集贸市场调委会就显得尤为重要，目前，我区已有轻纺城等18家集贸市场建立了调解组织。五是个私企业调委会。我局与区工商分局协作，将过去在一些国有、集体企业中特有的调解组织引入较大的个私企业、三资企业中，化解纠纷成效十分明显。六是外来人口聚居地调解组织。1998年，我区在天童北路建立了宁波市第一家外来人口调委会，专门调处外来人口聚居地的民间纠纷，该调解组织中的工作人员有外来人口中的优秀分子参与，发挥了较好的作用。七是学校调委会。随着市场经济的发展，社会的各种矛盾和影响也渗透到教育系统中，目前，我区区属中学已全部建立了调委会，学校调委会对指导调处各类矛盾起到了不可替代的作用。八是社区调委会。在宋诏桥社区建立了我区首家社区调委会，为撤县设区后我局职能的转换作了有益的尝试。经过几年的努力，一个横向到边、纵向到底、遍布城乡、扎根基层的人民调解工作网络化体系已基本形成。截至目前，全区共建各类调委会959个，其中，村民调委会665个，居民调委会38个，厂企调委会205个，集贸市场调委会18个，流动人口聚居区调委会2个，联合调委会8个，其他新型调解组织23个。我们按照“巩固一类、完善二类、消除三类”的工作思路，深入开展“标准化调委会”建设。目前，组织、制度、工作、报酬“四落实”的基层调委会已达到826个，占86%。这些调委会基本做到了“四化”即人员专职化、工作规范化、待遇工薪化、组织网络化。同时，对已经达到标准化要求的调委会采取动态管理，对工作不到位的，采取了摘牌或降低等级等措施，不断巩固和扩大标准化建设成果。
要想提高调处民间纠纷的办案质量，增强纠纷调解的社会效果，提高调解队伍的素质是关键。为此，我们紧紧抓住农村区域调整、村级换届选举和城市社区建设的有利时机，积极做好调委会工作人员的调整和充实工作，使调解队伍的力量日趋壮大。同时，我们按照“三懂一会”（懂政治、懂法律、懂政策，会做群众工作）的目标要求，对全区3830名调解人员进行分层次、多形式的培训。对全体调解人员，由镇乡为主进行每年一度的普遍轮训。由区普法办为全区调解人员提供内容较完整的学法材料。三年来共普训了7600余人次。二是区委党校重点培训。由区司法局会同区综治委，主要做好培训班的学员管理、课目确定和教员挑选工作。培训内容主要是当前社会治安综合治理基本现状、治安形势与任务、调委会性质任务及民间纠纷调解实务、民间纠纷处理一般原则与民法通则、治安管理处罚条例等。三是以会代训。主要是召开调解工作经验交流会，交流工作经验。通过各种形式的培训，随后进行考试，对合格人员进行注册，并实行持证上岗，佩证调解，使调解队伍综合素质不断优化。
¶þ¡¢ 不断强化防范机制，努力构筑“大调解”工作格局
随着改革开放的不断深入和农业、农村经济结构的战略性调整，我区的农村面貌发生了翻天覆地的变化，人民生活水平得到了不断提高，但随之而来的是人民内部矛盾也发生了深刻变化，各种矛盾纠纷呈现出复杂性、多发性、群体化和深层次等特点，特别是一些涉及法律问题、干群关系和百姓利益的社会矛盾纠纷已成为影响当前社会稳定的重点和难点问题。
针对人民调解工作中出现的新情况、新问题，我们必须未雨绸缪，研究新方法，探索新路子。 1994年，我区创建了全省第一家司法所——古林镇司法所，并经过3年的努力，于1996年在全区实现了“镇镇建所”；为强化基层矛盾纠纷的调处化解能力，1999年，在高桥镇和东钱湖镇开展建立以司法所为依托的调解中心试点工作，在试点的基础上向全区推开。到2000年8月底，全区各乡镇全部建立了调解中心。调解中心的建立，较好地解决了新形势下日益突出的各类社会矛盾，成功地构筑了“大调解”工作格局，实现了传统的调解方式的新转变。在调解形式上，也从过去的“村头、炕头、田头”调解，发展为在司法所普遍建立人民调解庭，进行开庭式调解，运用调解中心的组织形式和工作机制，使人民调解工作得到了进一步的扩展，并逐步向法制化、规范化方向发展。
目前，全区24个乡镇已全部建立了调解中心，有工作人员259人。2001年以来，全区各调解中心共受理各类纠纷1662件，调处成功的有1634件，制止群体性械斗纠纷20件，涉及人数679人，制止群体性上访事件113件，涉及2858人次。
调解中心的建立，较好地解决了新形势下日益突出的各类社会矛盾，解决了许多“村里管不了，法院管不着，部门管不好”的棘手问题，找到了一种依法运用人民调解手段来处理新时期人民内部矛盾的有效途径和工作机制。去年，区委政法委和区综治办下发了《鄞县乡镇调解中心工作规范》，使调解中心的运作程序更加规范，制度更加健全。事实证明，由于调解中心调处大量的复杂矛盾和纠纷，强化了超前预防功能，使种种不安定因素明显下降，为矛盾纠纷排查调处工作和维护基层的社会稳定发挥了积极的作用。
同时，我们继续探索新时期化解矛盾纠纷、强化调解中心职能的新路子，对建立调解中心与公安“110”联动联调网络作了积极有益的尝试。2000年11月，我们在高桥镇成功建立了调解中心与公安“110”紧密型联动联调的工作机制。在试点工作中我们主要抓了以下三方面工作：一是确定联动联调工作模式，明确在一个调解中心的前提下，由派出所选派一名熟悉治安业务的骨干专职到调解中心办公，建立分工负责，各司其职，配套联动的工作机制；二是界定纠纷移交的范围，明确了对“110”接警后的3类案件可以移送给调解中心调处：第一类是纯属民间纠纷的案件。第二类是因民间纠纷引起的违反治安管理的行为，情节轻微，不够治安处罚而可以作调解处理的。第三类是虽然违法行为可由公安机关给以治安处罚，但对引发纠纷的原因，如宅基地纠纷等应当移送调解中心调处；三是严格纠纷移交程序。明确凡公安派出所在移送调解中心的案件，承办民警或接警民警应做好相关笔录，填写案件移送单并经派出所领导签字同意后，随相关材料一并移送，经调解中心主任批准后由调解中心受理。
在成功试点的基础上，我们于2001年4月在东钱湖、邱隘、下应、古林、高桥、石矸、姜山、钟公庙8个环宁波市区的重点乡镇正式建立了调解中心与公安“110”紧密型的联动联调网络，针对各乡镇的实际情况，确定派出所民警固定坐班制和轮流值班制等不同方式，逐步完善联动联调工作机制。2001年底，我们在全区范围内全面推广了这一做法，及时有力地调处了各类纠纷，受到了群众的好评和上级的肯定。
为进一步加强对突发性事件处置的工作力度，发挥各职能部门的作用，积极预防和化解矛盾纠纷，把矛盾化解在基层、消灭在基层，我们按照区委、区府的要求，并在借鉴公安、信访等部门对事件现场处置工作预案的基础上，草拟了对突发性事件（纠纷）处置工作预案，并将此项工作的试点放在了基础较好的咸祥镇，在总结经验的基础上，在全区范围逐步推开。自2001年5月开展以来，已收到了较好的实际效果，30余件突发性事件按照预案操作，得到了妥善地处置，充分发挥了司法所、调解中心在化解矛盾中的一线作用和公安机关在调解中心的后盾作用。
èý¡¢ 不断强化激励机制，积极推行人民调解员等级制
近年来，我区人民调解组织网络建设已有了良好的基础，“大调解”工作格局基本形成。基层人民调解组织通过及时有效地调解民间纠纷，化解了大量的矛盾，发挥了社会治安综合治理工作中的“第一道防线”作用。为了更好地激发人民调解员的工作积极性，建立长效激励机制，2001年3月，我局在宁波市司法局的指导和帮助下，在古林镇开展了人民调解员等级制度试点工作。试点工作经过了调查摸底、制定方案，宣传发动、调查登记，培训考核、个人申报，等级评审、授予等级四个阶段。通过市、区、镇三级司法行政部门的共同努力，试点工作取得了一定的成效。根据人民调解员的工作实绩、资历等情况，经考核后分别授予四级调解员1名，三级5名（其中特邀1名），二级26名（其中特邀9名），一级81名（其中特邀7名），并统一进行了授证授牌仪式。
试点成功后，我区出台了《宁波市鄞州区人民调解员等级制度实施办法》，很快在全区范围内普遍推行和全面实施人民调解员等级制。到2001年11月底，全区24个镇乡已全面完成人民调解员等级制度评定工作。目前，全区共评出等级人民调解员1226名，其中一级调解员630名，二级调解员480名，三级调解员100名，四级调解员16名。人民调解员等级制度已经在实施中初显成效。首先是基层调委会建设得到了加强。建立起了适应社会主义市场经济体制的人民调解新机制，其二是基层人民调解员的调解工作积极性明显提高。此制度在激励人民调解员努力创造工作业绩，规范工作制度，提高自身素质，增强工作实效上发挥了较好的作用。其三是调解的质量有了明显的提高。根据纠纷的难度选派不同等级资格的人民调解员调处，工作效率和效果有了质的飞跃。其四是调解工作和对调解组织的管理进一步规范。使人民调解员不仅受司法行政机关的管理，而且加强了人民法院和公安机关对人民调解工作的指导。我们建立健全了联络制度和指导例会制度，其效果受到了基层人民调解员的肯定，也得到了省司法厅肯定和支持。
此外，我们通过积极探索提高人民调解协议效力的新途径、新办法，着力提高人民调解协议的履行率，增强人民调解的公信度。在日常工作中，我们通过不断规范调解程序和制度，认真贯彻省高级人民法院和省司法厅联合下发的《关于进一步加强对人民调解工作指导的意见》精神，进一步总结、深化人民调解员等级制度、调解协议司法审查制度以及对有关调解协议通过公证赋予强制执行效力等有效做法。为了进一步加强对调解工作的管理和业务指导， 2002年6月，我局与区人民法院联合发文，结合我区实际对人民调解工作有关问题作了具体的规定，从而逐步实现了人民调解工作与民事诉讼程序的有效衔接，提高了民间纠纷的调解质量。今后，我们将进一步深化和完善这一系列制度，建立科学长效的人民调解员激励机制，具体规范实施过程中“指导制”、“备案制”、“审核制”、“公证制”等重要制度的操作程序，使人民调解工作成为民主与法制建设的有机组成部分，更好地发挥人民调解工作的作用，以期通过几年努力，建设一支高素质的人民调解员队伍，进一步形成适应新时期的人民调解工作新机制，使“大调解”的格局成为基层民主法制建设的一个重要组成部分。