颁布10周年:成就.问题及措施

1994年7月5日，《劳动法》经第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，由中华人民共和国主席令第28号公布，自1995年1月1日起施行。《劳动法》是新中国成立以来第一部专门保障劳动者合法权益的基本法律，是劳动保障法制建设中一个重要的里程碑。10年来，党中央、全国人大、国务院高度重视《劳动法》的贯彻实施工作，各级人大加强执法监督，各级政府及其劳动保障等部门依法行政，各级司法机关依法审判，工会组织积极维权，使《劳动法》的贯彻实施取得明显成效。

　　一、《劳动法》颁布10年来取得的成就
　　《劳动法》颁布以来，国务院先后制定颁布了《国务院关于职工工作时间的规定》（修订）、《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《全国年节及纪念日放假办法》、《禁止使用童工规定》（修订）、《工伤保险条例》等配套行政法规。劳动保障部针对劳动力市场管理、集体协商签订集体合同、工资支付、社会保险费申报缴纳、劳动保障监察等事项制定颁布了一系列配套规章，各地也相继制定颁布了与《劳动法》相配套的地方性法规、规章，初步形成了以《劳动法》为基本法律，由有关法规、规章相配套的劳动保障法律法规体系的框架。10年来，各级人民政府及其劳动保障等部门狠抓《劳动法》及其配套法规规章的贯彻实施，围绕促进就业与再就业、维护劳动者合法权益、建立完善社会保障体系三大目标任务，建立了10项基本劳动保障制度。
　　（一）制定实施积极的就业政策，加强职业培训，促进就业与再就业。
　　一是建立了有中国特色的积极的就业政策。根据《劳动法》关于促进就业的规定，10年来，逐步探索确立了“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的就业方针，建立了有中国特色的积极的就业政策。其主要内容包括：将促进就业作为国民经济和社会发展的战略任务，将控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的主要目标，纳入国民经济和社会发展计划；通过保持国民经济平稳较快的发展，扩大就业；调整经济结构，大力发展第三产业、劳动密集型产业，实行灵活就业形式，积极创造就业岗位；完善和落实促进再就业的扶持政策，实施再就业援助；培育发展劳动力市场，完善公共就业服务体系。目前，在全国大中城市和部分有条件的小城市，市、区两级普遍建立了以公共职业介绍机构为窗口的综合性服务场所，地级以上城市基本建立了街道社区劳动保障工作平台，完善了基层就业服务组织网络。公共职业介绍机构每年为近2000万人次提供就业服务，成功介绍1000万人次实现就业。按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，清理和取消限制农民进城就业的不合理政策，加强农民工就业服务，开展农村劳动力转移培训，农村劳动力初步实现有序流动。目前，进城务工的农民已达9800万，还有1.3亿农民在乡镇企业从事二、三产业，农民工已成为产业大军中的重要力量。
　　二是建立了职业培训和职业资格证书制度。根据《劳动法》的规定，国家确定了职业分类，开发了职业标准，积极发展职业培训事业，开展职业技能鉴定工作，实行学历证书和职业资格证书并重的制度，全面提高劳动者的就业能力、工作能力。经过10年努力，一个以劳动力市场为导向，以提高职业能力为核心，以城镇新生劳动力、下岗失业人员、农村转移劳动力和在岗职工为培训对象，以就业前培训、在职培训和再就业培训为主要培训类型，涵盖初级、中级、高级、技师及高级技师职业资格等级的全方位、多层次职业培训体系已经基本建立。启动并实施高技能人才培训工程和两期“三年千万再就业培训计划”，1998年以来，共有2800多万名下岗失业人员参加了再就业培训，培训后有1730多万人通过各种途径实现了再就业，培训后再就业率达61.7%。至2004年末，全国累计共有4500万人（次）取得了职业资格证书，2004年当年面向社会开展培训1393万人次，提高了劳动者素质，增强了劳动者的就业能力和工作能力。
　　以上制度的建立实施，有力地促进了我国的就业再就业工作。从1993年底至2004年底，全国城镇就业人员增加近1亿人，其中2004年比上年增加859万人。目前，我国已建立起市场导向的就业机制，计划经济时期形成的企业富余人员问题基本得到解决，在经济发展和经济结构调整中就业规模持续扩大，就业结构逐步优化，就业渠道不断拓宽，就业形式更加灵活，总体上保持了就业形势的基本稳定。
　　（二）加强劳动关系协调和劳动保障监察等工作，切实维护劳动者的合法权益。
　　一是建立了劳动关系协调制度。经过10年发展，劳动合同制度已经普遍实行，国有企业、集体企业、外商投资企业劳动合同签订率均在95%以上，就业机制实现了由国家安置就业向市场配置就业的根本转变，劳动关系实现了由行政管理向依法调整的根本转变，劳动者与用人单位双向选择、协商确定双方权利义务的用人机制和观念已经形成。集体合同制度日益完善并不断得到推广，集体协商代表的产生和保护措施、集体协商程序、集体合同的内容等有关规定不断改进，集体合同制度在劳动者集体与用人单位自主协调劳动关系方面越来越发挥着重要作用。目前，全国有60多万户企业签订了集体合同，涉及职工8000多万人；其中有29万多户企业开展了工资集体协商制度试点。劳动关系三方协商机制初步形成，劳动保障部同全国总工会、中国企业联合会建立了国家一级的协调劳动关系三方会议制度，各地区也建立各级三方协调机构5000多个，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。
　　二是建立了劳动争议处理制度。《劳动法》确立了“一调一裁两审”的劳动争议处理制度。10年来，企业调解组织、劳动争议仲裁委员会和人民法院共处理了数百万起劳动争议案件。其中各级劳动争议仲裁委员会共立案处理劳动争议案件107万件，涉及当事人366万人。据统计，10年来劳动争议仲裁机构直接处理终结约80%的劳动争议案件，起诉到各级人民法院的劳动争议案件为20%左右。实践证明，劳动争议仲裁对维护当事人尤其是劳动者的合法权益，维护社会稳定起到了很大作用。
　　三是建立了劳动标准制度。工资支付制度不断完善，工资支付的项目、水平、形式、对象、时间以及特殊情况下的工资支付等工资支付行为均有了明确规范。全国有30个省、自治区、直辖市由政府颁布了本地区的最低工资标准，实施了最低工资保障制度，在保障低工资劳动者权益方面发挥了重要作用。进一步完善工时和休息休假制度，每周工作时间由48小时减少到40小时，对加班加点的限制及补偿、劳动者休息休假等有了法律依据。女职工及未成年工特殊保护制度规定了女职工及未成年工禁忌从事的劳动范围，明确了用人单位对未成年工进行定期健康检查和使用登记的义务。劳动标准制度设定了用人单位必须遵守的最低劳动标准，发挥了政府对市场的必要调节作用，有力地维护了劳动者的基本劳动保障权益。
　　四是建立了劳动保障监察制度。根据《劳动法》赋予的职能，各级劳动保障部门建立了劳动保障监察机构，初步形成了省地县三级监察执法组织网络，一些地区和城市还将监察机构延伸到了街道、乡镇。确立了日常巡视监察、举报专查、专项检查、劳动保障年检等监察执法方式，制定了基本执法规范及统计报告、目标管理等内部管理制度，形成了“职能统一、制度统一、程序统一”的工作体制。10年来，各级劳动保障监察机构不断加大执法力度，对700万户用人单位及其他主体遵守劳动保障法律法规的情况进行了检查，对150万件违法案件进行了查处。其中，仅2004年就督促8.8万户用人单位为1148.9万名职工办理了社会保险申报和登记手续；督促14.9万户用人单位为职工补缴了37.2亿元社会保险费；责令用人单位为895万名劳动者补签了劳动合同；与建设部门、法院等联合行动，帮助建筑领域农民工追回2004年和历年拖欠的工资258.39亿元，促进了劳动保障法律法规的贯彻实施。
　　以上各项制度的建立，在过去10年体制转轨和经济转型的急剧变化中，预防和化解了大量劳动争议，维护了劳动者的合法权益，促进了劳动关系和社会的稳定。
　　（三）建立完善养老、失业、医疗、工伤等社会保险制度，推动了我国社会保障事业的发展。
　　一是建立了养老保险制度。《劳动法》颁布之前，我国养老保险制度尚处于探索阶段。管理体制不统一，制度不统一，统筹层次低，覆盖范围小，1994年底，全国参加退休费用社会统筹的人数为10573万人，基本上限于国有企业及部分集体企业。社会统筹与个人帐户相结合的制度模式尚未确立，养老保险费征缴、基金管理、待遇支付标准不一致，基金难以统一调剂使用。《劳动法》颁布后的10年来，养老保险制度改革不断深化，确立了社会统筹与个人帐户相结合的制度模式，将覆盖范围扩大至城镇各类企业、企业化管理的事业单位职工及个体劳动者、自由职业者，统一单位及个人缴费比例，统一养老金计发办法，加大养老保险费征缴力度，推动省级统筹，实行行业统筹移交地方管理，实行养老金社会化发放及企业退休人员社会化管理。目前，适应社会主义市场经济体制要求的统一的城镇企业职工基本养老保险制度基本建立，至2005年5月底，全国养老保险参保人数为15703万人，比1994年增加5130万人。
　　二是建立完善了失业保险制度。《劳动法》颁布10年来，失业保险制度改革不断深化，参保登记管理、保险费申报缴纳、保险金申领发放等工作规程得到规范。失业保险覆盖范围由企业扩大到事业单位，参保人数不断增加，基金筹措能力增强。1993年末，全国参加失业保险的职工人数为7924万人，全年共筹集失业保险金16.3亿元，支付失业救济金等9.3亿元。到2004年末，全国参加失业保险人数达到10373万人，全年基金收入249亿元，支出200亿元，全年共为741.6万名失业人员提供了不同时间的失业保险待遇。尤其是在国有企业深化改革、减员增效过程中，失业保险成为下岗失业人员基本生活保障的主要方式。自1998年全国普遍建立国有企业再就业服务中心后，至2004年末，失业保险基金累计向中心调剂资金206.4亿元，对保障下岗失业人员基本生活起到了积极作用。
　　三是建立了医疗保险制度。《劳动法》颁布前，医疗保险制度改革刚刚起步，制度模式不明确，试点地区很少，1993年底，全国只有221个市县的260万职工参加职工大病医疗费用社会统筹，134个市县的280万离退休人员参加医疗费用统筹。1998年，在总结试点经验的基础上，国务院决定在全国范围内建立城镇职工基本医疗保险制度。经过几年的努力，目前，这一覆盖城镇所有用人单位及其职工、由用人单位与职工双方共同缴纳医疗保险费、基本医疗保险基金实行社会统筹与个人帐户相结合、保障职工基本医疗需求的制度已经基本建立。至2004年底，全国绝大部分城市实施了基本医疗保险制度，参保人数达到10902万人。全年基金收入890亿元，支出654亿元，保障了参保人员的基本医疗需求。
　　四是基本建立了工伤保险制度。《劳动法》颁布之前，工伤保险制度尚处于改革试点初期，全国只有19个省、自治区、直辖市的500个市县、1100万人参加了工伤保险改革。《劳动法》明确规定要建立工伤保险制度，保障劳动者在因工伤残或者患职业病时能够依法享受工伤保险待遇。根据《劳动法》的规定，原劳动部于1996年制定颁布了《企业职工工伤保险暂行办法》，开始全面推行工伤保险制度。2004年末，全国参加工伤保险的职工为4575万人，全年共有33万人享受了工伤保险待遇。为了进一步完善工伤保险制度，加大工伤保险制度实施力度，2004年4月，国务院颁布《工伤保险条例》，自2005年1月1日起施行。《工伤保险条例》扩大了工伤保险覆盖范围，规定我国境内各类企业、有雇工的个体工商户均应当参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。完善了工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇等各项制度，加大了用人单位不依法参保的法律责任，从而加快了工伤保险制度实施步伐，更好地保障了工伤职工的权益。2005年第一季度，工伤保险参保人数增加136万人，接近2004年全年增加的参保人数。
　　各项社会保险制度的建立，为在全国范围逐步建成完整的、独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系，保障职工在退休、失业、患病、负伤、因工伤残或者患职业病时的基本权益，维护改革发展稳定大局发挥了社会“安全网”和经济“减震器”的作用。

　　二、贯彻实施《劳动法》工作中面临的主要问题
　　当前及今后一段时期，我国仍处于体制转轨和经济转型过程中，各种过去长期积累的深层次矛盾和随着改革深化出现的新问题交织在一起，都直接或间接地影响到劳动保障工作，使《劳动法》的贯彻实施面临着一些亟待解决的问题。
　　（一）一些单位违反劳动保障法律法规，有法不依现象比较严重。
　　目前，违反劳动保障法律法规，侵害职工合法权益的现象主要集中在三大领域：一是部分进城就业的农民工权益受到侵害。一些用人单位尤其是建筑企业不与农民工签订劳动合同，无故拖欠和克扣农民工工资，强迫农民工超时加班加点，不提供应有的劳动保护条件，危及农民工的人身安全和身体健康。二是部分非公有制、中小型用人单位职工权益受到侵害。一些用人单位不依法为职工参加社会保险和缴纳社会保险费，任意解除劳动合同，侵害职工的休息休假权益。三是部分改制改组和关闭破产的国有企业职工权益受到侵害。一些企业与职工解除劳动关系时，不依法支付经济补偿金；欠缴社会保险费，使职工社会保险关系接续困难；改组改制操作程序不规范、不透明，制定职工安置方案不经职工代表大会讨论或征求职工的意见。面对大量的违法行为，如何加强劳动保障执法队伍建设，加大监察执法力度，建立预防违法行为发生的机制，保证《劳动法》及其配套法规规章的切实贯彻实施，成为各级人民政府及其劳动保障部门必须认真研究解决的问题。
　　（二）《劳动法》的一些规定不能适应深刻变化的经济社会形势，亟待修改完善。
　　《劳动法》制定颁布时，我国刚刚确立社会主义市场经济体制的改革目标，社会保障体系建设处于起步阶段，积极的就业政策尚在探索之中，劳动关系调整方式正由行政管理向依法调整转变。在这种背景下，《劳动法》对社会保障、促进就业、企业工资宏观调控的规定比较原则、简略，对劳动关系的规范比较单一，对法律责任设定较轻。10年后的今天，我国社会主义市场经济体制已经基本建立；中国成功加入世界贸易组织，更深地参与到经济全球化进程中，结构调整和经济转型正在进行；城乡协调发展已经提上日程，农民进城就业规模越来越大。由此影响到经济成份、就业方式、用工形式越来越多样化，劳动关系远比10年前复杂，维护劳动者权益的任务远比10年前艰巨。因此，《劳动法》中的一些现行规定在实际工作中出现无法调整或难以有效调整的尴尬局面，迫切要求尽快进行修改和完善，进一步明确规范社会保险制度和就业促进政策，完善劳动关系协调和劳动争议处理机制，加大违法行为的法律责任。
　　（三）严峻的就业形势和完善社会保障体系的压力，给《劳动法》的贯彻实施带来很大困难。
　　《劳动法》不仅是规范有关主体行为的法，而且是促进我国就业和社会保障事业发展的法。贯彻实施《劳动法》不仅需要有关主体遵守《劳动法》规定的行为规范，而且需要有关方面共同努力，促进我国就业和社会保障事业的发展，真正实现充分就业，建立起完善的社会保障体系。但当前和今后一个较长时期内，我国就业形势仍十分严峻，劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾仍很突出。尤其是当前，劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织，就业和再就业工作任务十分繁重。在完善社会保障体系方面，由于社会保障属于收入再分配范畴，扩大社会保险覆盖范围，建立统一的社会保障体系，涉及到企业与职工之间，企业与企业之间，国家、企业、职工之间，机关、事业单位、企业之间，不同地区之间，城乡之间的利益调整，因此难免会遇到一些阻力，阻碍着社会保障体系的全面建立。同时，历史上缺乏资金积累以及即将到来的人口老龄化对养老保险基金的冲击、医药卫生体制改革与医疗保险制度改革不配套等问题，也影响到社会保障体系的建立完善。

　　三、进一步贯彻实施《劳动法》的措施
　　（一）制定配套法律法规与修改《劳动法》兼顾，做好《劳动法》的修改完善工作。
　　一是做好与《劳动法》配套的法律法规的制定工作。十届全国人大常委会已经将《社会保险法》、《劳动合同法》列入本届人大立法规划，《促进就业法》也被列入国务院立法调研计划。劳动保障部将会同有关方面，抓紧做好有关法律草案的起草、修改工作，争取早日提交全国人大常委会审议颁布，对《劳动法》有关社会保险、劳动关系、就业促进的规定进行补充完善。同时，抓紧做好《劳动和社会保障监察条例》、《职业技能培训考核条例》、《企业工资条例》的起草工作，争取尽快报国务院审议颁布实施。
　　二是适时提请全国人大常委会修改《劳动法》。《劳动法》是我国劳动领域的基本法律，其他劳动保障法律法规不得与之相抵触。《劳动法》有关规定的不完善，势必影响其他劳动保障法律法规的制定工作，影响劳动保障法律体系的和谐、统一。因此，在做好与《劳动法》配套的法律法规制定工作的同时，我们将积极做好修改《劳动法》的调研论证工作，并适时提请全国人大常委会对《劳动法》进行修改，以适应变化了的经济社会形势的需要，适应新时期劳动保障工作的需要。
　　（二）一手抓促进就业，一手抓完善社会保障体系，切实贯彻落实《劳动法》精神。
　　一是进一步实施积极的就业政策，大力促进就业。继续坚持以增加就业岗位为目标，将就业再就业工作与经济社会发展更紧密衔接，形成良性互动；集中力量解决政策落实中的操作难点，落实再就业政策，并根据新的形势和要求，进一步完善政策内容；推进就业服务的专业化、制度化和社会化，增强就业服务的针对性、实效性；推进就业援助制度化，帮助困难人员再就业；加强职业培训，加强高技能人才队伍建设，实现培训与就业的相互促进；完善促进高校毕业生就业的政策措施，加强大学生就业工作；改善农村劳动力进城就业的环境，加强农村劳动力转移就业培训，统筹做好城乡就业工作。
　　二是进一步完善社会保障体系。继续搞好完善社会保障体系试点，及时总结经验；根据实际情况，完善各项社会保险的有关政策；狠抓社会保险扩面征缴，使依法应当参加各项社会保险的单位和职工全部参加社会保险并按时足额缴纳社会保险费；建立生育保险制度，在有条件的地区积极推进农村养老保险事业；推广企业年金、补充医疗保险制度等，建立多层次社会保险体系。
　　(三)完善劳动关系协调机制与健全劳动争议处理体系并重，促进劳动关系和谐稳定。
　　一是完善劳动关系协调机制。推进在各类企业重点是非公有制企业以及农民工中普遍签订劳动合同，依法建立劳动关系。规范国有企业改制重组中职工劳动关系的处理办法，保障职工合法权益不受侵害。以工资集体协商为主，进一步加强在企业一级开展集体协商的实践，提高集体合同签订率。在县级以上城市建立由政府劳动保障部门、工会组织和企业组织三方组成的协调劳动关系三方机制，指导本地区企业依法自主协调劳动关系。
　　二是健全劳动争议预防、调解、处理体系。尽快建立多层次、多渠道的劳动争议调解网络，在劳动争议多发地区，要将劳动争议调解组织建立在乡镇、社区，并且做好基层调解和仲裁处理的衔接。推进劳动争议仲裁的效能建设，特别是在案件任务重的地区，要下大力气推动仲裁机构实体化建设，全面提高劳动仲裁员素质。进一步完善劳动争议仲裁程序，保证案件质量，提高办案效率。探索建立仲裁监督、加强仲裁员管理等制度，使劳动争议仲裁在维护企业发展和社会稳定方面发挥更大作用。
　　（四）加强执法队伍建设与改进执法方式并举，进一步加大《劳动法》执法力度。
　　一是加强劳动保障监察队伍建设。目前，全国各级劳动保障行政部门担负着监察2700万户用人单位的任务，却仅有1.9万名专职监察员，有22.2%的地市和42.2%的区县没有专门的劳动保障监察机构,有的区县只有1-2名监察员，影响到执法工作力度。下一步要在省市县普遍建立监察机构，有条件的地方向街道、乡镇和社区延伸。积极争取有关方面加大对劳动保障监察机构和队伍建设的投入，保证工作经费，配备必要的执法设备，提高劳动保障监察处理违法案件特别是突发群体事件的快速反应能力。
　　二是改进监察执法方式。针对拖欠农民工工资等突出问题，继续集中力量在一定时期内开展专项执法检查，加大查处力度。完善举报专查制度，落实执法责任制，做到举报一起，查处一起。推行企业劳动保障诚信制度，鼓励企业诚信守法，预防违法行为发生，将发生违法行为的企业作为执法检查重点。
　　三是建立多部门综合治理机制。继续做好在工会、共青团、妇联等组织中聘请劳动保障法律监督员的工作。加强与公安、工商、建设等有关部门的沟通协作，建立有关部门齐抓共管的综合治理机制。
　　（五）采取多种方式，广泛深入地开展《劳动法》宣传教育工作。
　　通过组织各级劳动保障部门开展政策咨询宣传活动，发放宣传资料，有针对性地组织专题培训，举办法制展览、座谈会、法制讲座、专家论坛、理论研讨，建立法制宣传网站和“12333”劳动保障热线咨询电话等方式，广泛深入地开展《劳动法》宣传教育工作。尤其是要加强与新闻媒体的合作，面向社会大力宣传《劳动法》，为《劳动法》的贯彻实施创造良好的舆论氛围。