国外城市管理体制的发展趋势及其启示

总第99期城市问题2001年第1期

国外城市管理体制的发展趋势及其启示

冷熙亮

国外特别是欧美发达国家,政府在促进社区发展和管理上,基本采取了/政府负责规划、指导,给以资助,社会区组织负责具体实施0的运作方式[1]。政府每年要制定社区发展的整体规划,出台相应的政策,并把社区拟办的事情公布于众,征求居民意见并加以修改。同时,政府每年要拨出资金,专门用于社区发展和管理。在欧美等国家,城市公共管理是社会化的,凡是属于社会的公共设施和生活福利设施的建设与运营,都是作为独立行业出现的。本文简要介绍国外城市管理体制的特点和发展趋势,并结合我国的城市管理体制改革做一比较。

为相对分离。政府对社区的干预主要以间接的方式进行,其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为,协调社区内的各种利益关系,并为社区成员的民主参与提供制度保障。而社区内的具体事务则完全实行自主自治,与政府部门并没有直接的联系。在这种模式下,社区发展规划仍是由政府部门负责编制并拨款加以实施的,但规划过程却充分体现了自上而下与自下而上相结合的原则。以美国为例,由于最高法院根据宪法修正案裁定:只要不影响区域或国家的整体发展,每个社区都有权决定自己的特色

[3]

。因

一、国外城市社区管理模式和公共

管理的主要特点

1.社区管理的主要模式

城市社区管理涉及的基本关系是政府行为与社区行为的相互关系,从这一角度可将国外城市社区管理模式概括为三种类型:政府主导模式、社区自治模式和混合模式。

政府主导模式的基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合,政府对社区的干预较为直接和具体,并在社区设有各种形式的派出机构,社区管理的行政性较强、官方色彩较浓。以新加坡为例,政府中设有国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理,其主要职能包括[2]:(1)对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划;(2)对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人进行培训;(3)为居民委员会提供场所和设施,沟通政府与社区的联系渠道;(4)发起某些社区活动,倡导特定的社会价值观;(5)对社区建设予以财政上的支持。

社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行此,涉及社区建设的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等,都要举行听政会征询社会成员的意见。

在混合模式中,政府对社区发展的干预较为宽松,政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持,官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。日本是这一模式的代表之一[4]。在政府系统中,由自治省负责社区工作,由地方政府设立/社区建设委员会0和/自治活动课0等相应机构。在城市基层社区层面,日本设有/町会联合会0和/町会0这两个层次的带有行政色彩的自治组织,它们在许多方面分别发挥着类似我国街道和居民委员会的作用。町会联合会的职能主要包括垃圾的收集和清运、青少年教育,并与警察机构和地方政府组成联合防范协会改善社区的治安状况。町会则承担了大量与社区成员相关的日常事务,主要包括环卫管理、青少年教育、社区治安、办理国民健康保险、办理社会福利、代收税款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置等。

2.公共行政管理的主要特点

欧美和日本、新加坡等国的城市管理体制具有

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如下特点[5]:

(1)重视城市规划

城市规划的一个主要任务就是如何使城市健康地发展,同时又保持一个良好的生活和工作环境。发达国家在城市管理中善于把城市规划和建设有机结合起来,使理想的规划能逐步得到实施。如英国的城乡规划法规定,各郡编写战略结构规划,在战略结构规划的框架内编制局部规划[2]。局部规划又分为地区规划、行政范围规划及专题规划。英国的咨询服务公司和开发公司具有雄厚的技术力量,有城市规划设计方面的专家,有经济学家、社会学家、银行家和法律顾问,这些专业人士自始至终地参与城市规划工作。在制订具体的规划蓝图时充分考虑到建设投资和土地等因素。

(2)推进城市管理的社会化

实行城市管理社会化是社会化大生产的客观要求。在欧美国家,凡生活福利设施以及其它公共设施的建设和运营,都是作为城市的一个个独立行业出现的,专业化程度非常之高。职工的起居生活全部由社会来管,没有一个企业自己设置基建队伍和房产管理部门,如有需要则临时雇佣专业化队伍承担,明确的社会分工带来了高效率。

(3)运用地价调控经济行为

在规划蓝图中,一般已经规定了不同土地的价值和用途,而城市土地都是按质论价的,地皮价格按城市发展程度和建设地段不同而拉开差价。城市土地的按质论价(级差地租),可以自发地起着调节城市布局的作用,对统一城市规划、更新改造旧区都有着不可估量的功效。

(4)城市建设资金靠多渠道筹措

城市建设资金一是靠政府投资,重点是城市基础设施;二是靠税收,有些税种制定得比较科学;三是鼓励全社会投资。

(5)大力发展服务性行业

大力发展服务性行业,把以前属于/消费0范畴的城市市政建设、公用事业都纳入了生产范畴。在国民生产总值中,服务行业的比重逐年提高,美国在1997年已达到63%,荷兰在1975年已达到58%。服务行业的发展,既能改善市民生活质量又能增加国民收入,还能为城市管理创造一个良好的外部条件。

(6)政企分开,政府全力抓好城市管理

市长首先抓城市规划,借助智囊团帮助编制规划,并组织规划实施。市长通过抓规划,把国家的经济结构模式在城市结构中具体体现出来。市长的责

任就是通过法治建设好城市,管理好城市。

二、西方城市管理改革的趋势

西方国家随着一系列经济体制改革的推行,政府的城市公共行政管理方式也随之发生着变革,呈现出以下趋势:

1.政府部分行为的企业化

20世纪70年代以来,政府部分管理行为的企业化成为很多西方国家的政府组织思想。这是因为国家经济活动的现代化和社会活动的集中化,使政府职能含义和管理范围有不断扩大的趋势,但由于经济有限增长的限制,政府难以维持日益增长的巨大的财政支出。由此,政府开始寻找挖掘自身潜力的路子,也就是像企业那样,创造最大限度的生产效率。进入80年代以后,以这种管理思想为背景的管理性商业模式更受到了人们的重视,并且被一些国家所采用。在英国,地方政府把所有的服务行业拿出来作竞争性招标,并把大批的公共住宅出售给住户。还有,运用凭证和合同形式将大部分公营的职业训练系统从政府机构中划分出来,进行企业化经营,把当事人视作顾客,向用人单位进行市场化的推销。在新西兰,工党在80年代领导了一次福利状况大检查,然后把政府的许多经营性部门改组成商业企业,如能源、运输、银行、保险、林业、通讯、广播和邮政等

[3]

。

2.城市公共行政管理的分权化

现代社会生活日益复杂化、专业化、区域化,社会生活节奏和变化频率也在不断加快,这就使得庞大的政府机构提高自身的灵敏度和灵活性成为社会公众的一致要求。

在这一背景下,进入80年代以后,西方许多发达国家的政府都开始实行分权的政策,例如法国的社会党政府发布了/权力下放法案0,美国里根政府则实行/还权于州0的计划等[5]。

从实践的结果来看,分权化以后产生的积极作用是显而易见的。其一是分权的机构比集权的机构更具有灵活性,对于急剧变化的社会生活则体现了较强的灵敏度,随机处理事务的能力较强。其二是分权的机构比集权的机构更具有创新动力,因为分权以后的政府机构之间也带入了竞争的理念,强化了责任感,因而也提高了工作效率。

31虚拟政府的趋势

城市问题2001年第1期

自由市场经济好还是政府宏观干预好的问题一直是西方不同经济学派争论不休的问题,不同的政府上台也会采取不同的经济政策。但是进入80年代以来,新古典经济学占了上风,经济的市场化成了一种潮流和趋势。在其影响下,西方国家公共行政管理改革的市场化走向趋于明朗,出现了所谓虚拟政府的趋势。即地方政府通过委托、授权、承包、合同等形式,把政府的职能转移给社区、企业和个人,而政府只负责监督的一种组织形式。如英国地方政府提供的治安、防火、公立学校、家庭福利、消费者保护等机构,通过改革把有些机构直接承包给社区,或者通过合同租给私人。这样既节省了政府开支,降低了行政管理费用,又提高了效率。

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城市社区组织管理体制已不适应新时期社区发展、社区建设的根本要求,社会需求的多元化与社区管理的单一行政模式构成了转型期社区组织体系的结构和功能分化,产生了新的结构要素,社区组织管理体系面临新的重组、整合与再造。尽管西方城市管理的理论和模式对我国的城市管理实践与研究有很大的启发意义,但必须结合中国的意识形态、政治经济和社会文化特点加以借鉴。

我国城市社区管理必须从结构上对管理体制进行调整,遵循/社会化、协调性、专业化、法制化0的原则,从两个层面上着手构建全新的/小政府,大社会0的多元互动的城市社区组织管理体系:一是从社区组织结构着眼,根据社区内部各要素的有机联系,重构合理的社区体系;二是根据社区发展的需求,重建新型的社区组织,并赋予其独立法人地位。据此,要完成我国城市社区管理/街道体制0向/社区体制0的转化,我国的城市社区管理体制创新至少有四个方面的工作要做:

一是法规建设。法规建设是实施社会化社区管理的前提,为适应新型城市社区管理模式,必须制定和完善有关社区管理的法规,以法律形式确定各社区组织的职能关系,使社区管理步入规范化管理轨道。

二是制定科学的社区发展规划。按照/以人为本,可持续发展0的原则,根据其内容制定社区发展的长期、中期、短期规划。规划的制定应有社区居民的参与,并且体现满足大多数居民的利益。三是增强居民参与意识。提高居民参与意识,促使居民积极参与本社区的公共事务,提倡社区成员间的互助合作精神,提高社区的自我管理能力,进而提高全社会的民主程度。

四是社区整合。建立良好的社区内部关系,充分动用各种社区资源和社区管理手段,协调各组织间相互关系,使其相互促进,实现社区的全面发展。

参考文献

1 北京市社会科学院5大城市社区发展国际比较研究6课题组 大城市社区建设管理体制比较与借鉴,5北京社会科学61998年第3期。2 程玉申 中外城市社区管理模式研究,5社会学研究61998年第4期。3 林流主编 5新时期社区建设与管理6,上海人民出版社,1997年。4 田晓虹 日本社区建设管理,5学术月刊61996年第12期。5 张学兵 5特大型城市管理的新模式6,上海人民出版社,1998年。6 徐中振主编 5现代文明与社区发展6,上海人民出版社,1997年。

三、中外城市管理体制的比较及启示

1.我国与西方国家城市管理体制的比较由于经济体制和政治体制的背景不同,我国的

城市管理体制与西方城市管理的体制是不同构的。

(1)我国城市管理政企不分,管理和作业不分。我国的城市政府既是城市建设的组织者,又是城市管理的施行者,政府身兼建设和管理两个角色,而西方国家的城市管理实行的是政企分开,组织管理机构健全,权限职责清晰。市长的主要精力用于城市管理,市长首先是抓城市规划,组织智囊班子帮助编制规划,并组织实施。市长通过抓规划,把国家的经济结构模式在城市结构中具体体现出来。(2)我国的城市管理重视思想教育,带有较明显的人治色彩。西方国家的城市管理重视法规制度,法制意识较强,政府各部门也围绕城市管理,依法行政。各部门虽然分工不同,但是依法办事的立场和价值观一样,由此就降低了内耗,也有利于提高效率。全民法制意识下的城市管理对于西方市场经济的发展起到了十分重要的作用[3]。

(3)在城市管理中,我国的政府常常扮演着/全能政府0的角色,相形之下,社会发育不够完善。西方国家一般是/市民社会0,大量的社会中介组织分担了城市管理的传统职能,典型的/小政府,大社会0模式,政府仅充当教练和裁判的角色;非政府非营利组织在社区发展中具有重要作用,社区志愿者组织更是发挥举足轻重的作用。

2.西方城市管理模式和改革趋势对我国社区体制改革的启示

体制背景、社会基础等的变化,使得我国原有的[6]

(作者单位:华东师范大学人口研究所

本文编辑:黄士正)