新环境保护法下环境公益诉讼面临的困境及其破解

环境资源审判专题

新《环境保护法》下

环境公益诉讼面临的困境及其破解

王灿发

程多威

摘要新《环境保护法》虽然规定了环境公益诉讼，但在司法实践具体实施法律规定时还会遇到符合条件并有能

力提起环境公益诉讼的组织可能很少、本应成为环境公益诉讼主要类别的环境行政公益诉讼无法开展、提起环境公益诉讼“法律规定的机关”范围不明确、环境公益诉讼程序规则缺乏、司法体制改革滞后使人民法院不能积极立案和环境公益诉讼相关制度缺乏必要衔接的困难和问题。要解决这些问题，需要转变观念和消除对环境公益诉讼的种种担心和惧怕心理、制定诉讼程序规则、健全环境公益诉讼制度、通过政府支持增强环保社会组织提起环境公益诉讼的能力、通过加速司法改革来建立有利于环境公益诉讼的环境审判体制。关键词

环境公益诉讼

环保社会组织

公益诉讼主体资格

公益诉讼程序规则

将于2015年1月1日生效的新修订的《环境保护法》第（一）符合条件、有意愿、有能力提起环境公益诉讼的组织可能很少

新《环境保护法》第58条为提起环境公益诉讼的社会组织规定了3个基本条件：1. 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2. 专门从事环境保护公益活动连续5年以上；3. 无违法记录。完全符合这3个条件的社会组织，有人统计，在全国总共不过300家。〔2〕也就是说，每个省、自治区、直辖市平均不到10家。而在这300家社会组织中，有相当一部分是官办的社会组织，比如各省的环境科学学会、环保产业协会、环保基金会，还有一些省的环保联合会、生态文明研究会、林业协会等。在这些组织中，除了中华环保联合会有提起环境公益诉讼的经历和意愿外，其它机构尚未见有提起环境公益诉讼实践的报道。根据经验分析，〔3〕这类社会组织有提起环境公益诉讼意愿者，不会超过10%。再一类就是草根民间环保组织，比如辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会、〔4〕绿色汉江、〔5〕阿拉善SEE 生态协

58条关于环境公益诉讼的规定，是继《民事诉讼法》第55条规定后关于环境公益诉讼立法的一大新发展，它比《民事诉讼法》规定的诉讼范围更广泛，〔1〕其诉讼主体资格的条件规定也更加具体，而且要求人民法院对符合条件的社会组织向人民法院提起的诉讼，人民法院应依法受理。这一规定的实施，将使环境公益诉讼更容易被提起，也更容易被受理。然而，我们也不得不看到，即使有这一立法的进步，在具体实施中仍然会面临着一些困难问题，甚至可能是困境，如果不及早采取解决对策，有可能会出现像《民事诉讼法》生效后环境公益诉讼实际被受理和审理的案件不增反减的现象。

一、环境公益诉讼法律规定实施面临的困境分析新《环境保护法》第58条的规定和考察现有环境公益诉讼的实践状况，环境公益诉讼可能会面临下列困难问题。

〔1〕《民事诉讼法》将环境公益诉讼的范围仅限于“污染环境”这种“损害社会公共利益的行为”，《环境保护法》规定的公益诉讼的范围不仅包括对污染环境行为，而且还包括了“破坏生态”这种“损害社会公共利益的行为。”

〔2〕金煜：“300余家社会组织可提环保公益诉讼”，载http://news.xinhuanet.com/gongyi/2014-04/25/c_126433775.htm，2014年6月5日访问。〔3〕笔者虽未对这类组织进行过正式调查，但在长期接触中了解到他们绝大多数无提起公益诉讼的意愿。一是缺乏相应的法律人才，二是无进行公益诉讼的经费，三是怕惹麻烦。

〔4〕辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会，成立于1991年，是国内第一家民间环保组织。协会的宗旨是保护以世界珍稀、濒危物种黑嘴鸥为旗舰的各种鸟类及其栖息地（湿地），使黑嘴鸥种群扩大，脱离濒危警戒线，为全球树立一个NGO 保护濒危物种的成功案例，从而坚定人们保护生物多样性的信心。详见其网站http://www.heizuiou.com/index.php?c=about&id=2。

〔5〕绿色汉江是“襄阳市环境保护协会”的别称，成立于2002年8月，经襄阳市（原襄樊市）民政局登记注册成立，湖北省首家民间环保组织。其宗旨是：团结和联系社会各界热爱环境保护业的人士，积极推进民间环境保护活动；开展环境宣传教育，宣传绿色生活，倡导低碳消费；为建设资源节约型和环境友好型社会，发动社会各阶层民众踊跃参与，促进社会经济永续发展，造福子孙后代。目前拥有团体会员66个，个体会员160人（不包括团体会员单位人员数），志愿者30000多人。详见其网站http://www.greenhj.org.cn/do/alonepage.php?id=1。

46

Journal of Law Application

法律适用

2014年第8期环境资源审判专题

会〔6〕等。在这类组织中，有的可能没有提起公益诉讼的意愿，比如阿拉善SEE 生态协会，其成员多是知名企业，如果提起公益诉讼，可能会有利益冲突；有的可能缺乏法务人员或提起公益诉讼的所需费用，〔7〕比如辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会。根据中华环保联合会的调查报告，环保组织提起环境公益诉讼的主观意愿普遍不高。只有30%的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段；57%的环保组织则比较谨慎，表示不会轻易提起环境公益诉讼；更有11%的环保组织明确表达了对环境公益诉讼的否定态度。与较低的诉讼意愿相匹配，也仅有14%的环保组织有过参与环境公益诉讼的经历。非常之少。

（二）本应成为环境公益诉讼主要类别的环境行政公益诉讼可能无法开展

从环境公益诉讼的类别来讲，环境公益诉讼可以划分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两种类型。前者已通过《民事诉讼法》第55条的规定至少从形式上纳入了民事诉讼体系，而后者的上位概念行政公益诉讼不仅现行法律没有规定，而且在2014年1月公布的《行政诉讼法修正案（草案）》中也没有提及。

〔9〕

〔8〕

义的理解，而不是从有利于环境公益诉讼发展的角度对有关立法做扩大解释。那么，新《环境保护法》虽然有了环境公益诉讼的规定，但能否提起环境行政公益诉讼仍是一个未知数。在这种情况下，由于一些地方对环境公益诉讼的种种担心，环境行政公益诉讼在实际上会很难开展。

（三）提起环境公益诉讼“法律规定的机关”范围仍未明确

新《环境保护法》第58条第1款虽然明确了提起环境公益诉讼的社会组织的条件，从而也大致确定了有权提起环境公益诉讼的社会组织范围，但该法却对《民事诉讼法》规定可以提起环境公益诉讼的“法律规定的机关”没有进一步明确，仍然停留在颇有争议的原有规定上。如果像有些权威解释那样，把“法律规定的机关”仅限于现在《海洋环境保护法》第92条第2款规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”这一类主体，其他所有环境和资源保护机关都无权提起环境公益诉讼，必将极大地限制和影响公权机关通过公益诉讼维护社会公共利益和国家利益的积极性，也会使环境公益诉讼限制在极小的范围内，其后果是不利于污染的防治和生态的保护。如果说放开社会组织和公民作为公益诉讼主体还可以担心诉权滥用的话，但不知让国家公权机关提起公益诉讼有什么可担心的。

（四）缺乏环境公益诉讼具体规则将给环境公益诉讼的审理和判决造成很大困难

由于环境公益诉讼从一定层面突破了起诉主体与起诉事由之间应当具有法律上利害关系的传统诉讼法原理，因而必须适当修正传统私益诉讼的有关规则以适应公益诉讼的需要。然而，无论是立法机关、司法机关，还是行政机关，对环境公益诉讼都没有做出任何立法解释、司法解释和行政解释。实际上，环境公益诉讼在诉讼管辖、起诉资格认定、起诉主体顺位、诉讼请求范围、举证责任分配、证明规则、禁止令适用、诉讼费用负担、被告反诉、

这样看来，在实际开

展环境公益诉讼时，能够提起环境公益诉讼的组织可能

然而，从环境公

益诉讼的主要作用是监督环境执法和守法的本意以及国外环境公益诉讼的实践来看，环境公益诉讼的主要类型应当是环境行政公益诉讼，通过这种诉讼来监督负有环境保护法定职责的行政机关依法做出环境行政决策、环境行政许可，并促使其严格执法。但我国新《环境保护法》第58条关于“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”的规定，是否包括行政机关违法审批、怠于履职导致环境污染和生态破坏的行为，仍然处于不确定的状态。如果答案是肯定的，环境行政公益诉讼制度就会很快建立；如果答案是否定的，就将使环境公益诉讼丧失最关键的一个组成部分。从以往的公益诉讼实践来看，许多法院在受理公益诉讼案时往往对法律规定做狭

〔6〕阿拉善SEE 生态协会(SEE)，成立于2004年6月5日，是由中国近百名知名企业家出资成立的环境保护组织。致力于阿拉善地区的荒漠化治理和生态保护，并推动中国企业家承担更多的社会责任。协会实行会员制，遵循民主决策、权力制衡的原则，治理层通过竞选产生，重大决策表决决定。详见其网站http://www.see.org.cn/see/aboutus.aspx。

〔7〕据中华环保联合会调查，我国76.1％的民间环保组织没有固定经费来源，有22.5％的民间环保组织基本没有筹到经费，81.5％筹集的经费在5万元以下。由于经费不足，超过60％的民间环保组织没有自己的办公场所；96％的全职人员薪酬在当地属中等以下水平，其中43.9％的全职人员基本没有薪酬；有72.5％的民间环保组织没有能力为其职员提供失业、养老、医疗等福利保障。参见http://www.acef.com.cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyi-

narong/2014/0303/12495.html，2014年6月15日访问。

〔8〕参见“环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用调研报告摘要”，载http://www.acef.com.cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/2014/

0303/12495.html，2014年6月20日访问。

〔9〕参见全国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2013-12/31/content_1822050.htm，2014年6月10日访问。

Journal of Law Application

47

环境资源审判专题

当事人和解、法院调解、赔偿金归属、裁判效力范围等方面都需要有具体的规则。缺少这些具体规则，一方面有可能为一些法院拒绝受理环境公益诉讼案件提供借口，另一方面也有可能使人民法院在审理环境公益诉讼案件时无所遵循，导致在诉讼管辖、适用举证责任、证明规则等方面的混乱。

（五）司法体制改革滞后可能会使人民法院不能积极立案

司法体制改革虽然列入了十八届三中全会的决定，但现在的司法改革尚未显现出具体的效果，长期以来所形成的在立案、审理、判决方面诸多制度内生性障碍还没有被消除。一个鲜明的例子是，从新民诉法施行以来的情况看，环境公益诉讼中的被告多为地方上的纳税大户，甚至是振兴地方经济的龙头企业，或多或少会受到当地政府的袒护。而在现有司法体制的制约下，各级人民法院的人事、财政大权往往掌握在同级政府手中。

〔10〕

告为公益诉讼所付出的人力和经济成本或者费用等问题，其中的任何一个环节都可能形成提起环境公益诉讼的巨大障碍。

因此可以说，新《环境保护法》的规定仅仅是为环境公益诉讼的进行提供了一种可能性，而要真正将其开展起来，无论立法上还是具体实施中，都还要付出极大努力加以推动。

二、环境公益诉讼困境源于对公益诉讼的片面认识环境公益诉讼从上世纪末叶被提出，21世纪初一些地方的检察院和环保公益组织开始尝试提起公益诉讼，再到2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过和发布新的《民事诉讼法》中明确规定环境公益诉讼，乃至2014年4月通过修订的《环境保护法》，公益诉讼问题就一直争议不断。特别是新的民诉法第55条明确规定公益诉讼后，围绕着谁是“有关组织”，各自做出了不同理解。先是最高人民法院的有关机构于2012年12月7日以“高民智”的名义在《人民法院报》发表了具有指导性质的文章———《关于民事公益诉讼的理解与适用》，将有关组织的范围限定在同时符合4个条件的组织，〔11〕同时还明确单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼和有关组织针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家重大损失的行为提起公益诉讼索赔国家损失的，法院不予受理。2012年8月31日，全国人大常委会关于《环境保护法修正案》（草案）一审征求意见稿公布，该征求意见稿对社会广泛期待的公益诉讼制度只字未提，因而遭到了各界的普遍质疑和反对。全国人大常委会公布的《环境保护法修正案》（草案二次审议稿）虽然较一次审议稿有了很大改善，增加了关于公益诉讼的规定，但却把公益诉讼的主体限定在中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会。

〔12〕

“吃人嘴短，

拿人手软。”环境公益诉讼立案之难就可想而知了。即使按照现有的改革思路，法院的财政、人事权由省级统管，也只是地方制约的范围稍微上提的问题，未必能从根本上解决问题。由此可见，在司法体制改革尚未全面进行和现有法院人事、财政都对地方政府严重依赖的情况下，仅靠新《环境保护法》的一纸规定，是很难扭转环境公益诉讼立案难的问题的，人民法院能否会积极地去受理环境公益诉讼案件，还是一个问号。

（六）环境公益诉讼相关制度缺乏必要的衔接事物是普遍联系的，环境公益诉讼与其他相关法律制度之间也不是彼此孤立存在的，而存在着相互支持，彼此配合、共同作用的关系。比如环境公益诉讼主体资格与环保社会组织登记规范化的关系、环境公益诉讼与环境侵权私益诉讼的关系、环境公益诉讼与行政执法的关系，等等，无一不影响着环境公益诉讼制度的正常运行。如果不能准确界定何为“损害社会公共利益的行为”、明确社会组织的“无违法记录”证明或者证据由谁提供、“设区的市级以上人民政府民政部门”是否包括同级别的直辖市区的人民政府民政部门、“通过诉讼牟取经济利益”是否包括通过诉讼让被告支付原

同样遭到了民间环保组织和专家学者的质疑和

反对。这就不禁使人们发问：为什么环境公益诉讼制度那么难建立？环境公益诉讼的主体为什么那么难确定？为什么非得要将环境公益诉讼的主体范围限制得那么窄？

通过笔者多年对环境公益诉讼进行研究、参与相

〔10〕王灿发：“环境公益诉讼难在哪儿”，载《人民日报》2013年5月18日第10版。

〔11〕该文指出：鉴于司法实践经验不足，有关社会组织的技术力量、诉讼能力等情况参差不齐，为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效开展公益诉讼，建议人民法院目前原则上先探索受理具备以下条件的有关组织所提起的民事公益诉讼：1. 依法登记成立的非营利性环境保护组织或者消费者协会；2. 按照其章程长期实际专门从事环境保护或者消费者权益保护公益事业；3. 有专职环境保护、消费者权益保护专业技术人员和法律工作人员10人以上；4. 提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。如果《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国环境保护法》修改后，作出了相关规定，再依照特别的规定受理。参见《人民法院报》2012年12月7日第4版。

〔12〕参见《环境保护法修正案（草案二次审议稿）》第48条。

48

Journal of Law Application

法律适用

2014年第8期环境资源审判专题

关的研讨会、讨论有关的立法，明显地感觉到，相当一部分在立法方面有话语权的部门和人士对环境公益诉讼存有片面认识，甚对对环境公益诉讼存有担心和戒心。他们的担心可以概括为4点：一是担心一旦环境公益诉讼主体放开，会导致滥诉，使人民法院应接不暇；二是担心环境公益诉讼过多会导致行政机构和企业疲于应付，影响政府部门工作效率和企业效益，影响社会安定；三是中国法治不够发达，有关社会组织诉讼能力参差不齐，许多社会组织提起公益诉讼的能力不足，给他们起诉权也没用；四是公益诉讼是西方国家的产物，一旦放开会产生难以预料的政治后果。这些担心真的有必要吗？环境公益诉讼真的那么可怕吗？我们不妨对其一一分析。

（一）关于环境公益诉讼会导致滥诉的问题

笔者认为，这种担心完全是空穴来风，杞人忧天。稍微有点法律和诉讼常识的人都知道，一起诉讼的提起，必须有明确的被告、必须有相应的证据，如果缺乏基本的起诉条件，在立案阶段将难以立案，根本进入不了诉讼程序，也就不可能发生滥诉和人民法院应接不暇的问题。从世界各国的环境公益诉讼提起的情况看，还没有发现任何一个国家有环境公益诉讼滥诉发生的情况。即使像美国公益诉讼（公民诉讼）主体资格放得那么宽泛的国家，也没有听说因滥诉导致法院应接不暇的情况。从我们国家的现实情况看，由于缺乏法律传统，大多数人视诉讼为畏途，甚至为了自己本身的利益都害怕到法院打官司，更不用说要为社会和公共的利益甚至为了子孙后代的利益去打官司了。即使一些民间环保组织愿意为了公众和社会的利益去提起诉讼，但限于人力缺乏、财源不足、能力有限，也不会出现大规模提起公益诉讼的情况。云南昆明、贵州贵阳、江苏无锡和海南省已经通过地方性的规范性文件将环境公益诉讼的主体资格放得很宽，而且有的地方还设立了公益诉讼基金，〔13〕最后公益诉讼还是门可罗雀，〔14〕这就是环境公益诉讼不可能导致滥诉情况发生的最好例证。

（二）关于环境公益诉讼会导致政府部门和企业穷于

应付，影响社会安定的问题

众所周知，设立公益诉讼制度的目的是为了鼓励公众参与，让公众去监督不履行环境保护法定职责的行政机构和违法排污或者破坏环境的企事业单位，以弥补公权力监督不充分、不到位的问题。如果行政机关、部门都能够依法履行环境保护法定职责，企业都能够严格遵守环境法律的规定进行生产经营，也就不会发生被诉的问题。如果行政机关不履行环境保护的法定职责，企业不遵守环境保护的法律规定，导致了环境污染和破坏，让民间环保组织甚至公众对其提起诉讼，降低一下他们违法的效率，又有什么不好呢！至于环境公益诉讼会影响社会安定的担心更是无稽之谈。现实情况正好相反，由于没有公益诉讼的法定诉求渠道，我国各地相继发生了反对厦门

PX 项目建设的群体性事件、〔15〕四川什邡反对钼铜项目建设的群体性事件、〔16〕江苏启东阻止排污入海的群体性事件〔17〕等。这些事件都导致了经济的巨大损失，项目不得不迁址或者下马，也严重地影响了社会安定。如果建立了公益诉讼制度，让公众有序表达诉求，通过法院来决定行政机关、建设单位是否遵守了法律的规定，当然也就不会出现这种群体性事件了。因此可以说，公益诉讼制度不仅不会影响政府和企业效率、社会安定，而且是让公众有序参与环境保护和执法监督、畅通诉求渠道、维护社会稳定的重要的制度和措施。

（三）关于社会组织能力不足，无力提起公益诉讼的问题

毋庸讳言，我国目前能够在民政部门登记注册的社会团体主要还是有政府背景的单位，大量的草根环保组织都是作为民办非企业单位登记的。根据中华环保联合会的一项调查显示，由政府部门发起组建的环保民间组织占49.9%，学生环保社团及其联合体占40.3%，而真正由民间自发组成的环保民间组织只占7.2%，〔18〕而且这些由民间自发组成的环保民间组织由于财力资源缺乏，很难吸引到特别有专业能力的人才。然而，如果我们以此理由来否定环保民间组织提起公益诉讼、参与环境保护监督的权利，这无疑是阻塞了环保民间组织进一步发展的空

〔13〕如云南昆明市出台《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，载http://www.zhb.gov.cn/zhxx/gzdt/201011/t20101123_197796.htm，

2014年1月10日访问。

〔14〕廖万军：“环保法庭‘门可罗雀’在诉说什么? ”，载《环境保护》2011年第9期。

〔15〕“保卫厦门发起者讲述厦门PX 事件始末”，载http://news.sina.com.cn/c/2007-12-28/[1**********]0.shtml，2014年1月2日访问。〔16〕“四川什邡发生群体事件民众反对钼铜项目”，载http://news.qq.com/a/20120703/000332.htm#p=1，2014年1月3日访问。

〔17〕“江苏启东群体性事件：政府机关受冲击多部车辆被掀翻”，载http://www.takungpao.com/sy/2012-07/29/content_839838.htm，2014年1月5日访问。

〔18〕中华环保联合会：“中国环保民间组织现状调查报告”，载http://www.ngocn.org/?action-viewnews-itemid-1714，2008年8月24日访问。

Journal of Law Application

49

环境资源审判专题

间，让其无法得到锻炼和提高。只有给民间环保组织发挥作用的机会，他们才能提高能力，产生影响，吸引人才，发展壮大。如果我们一味埋怨其没有诉讼能力，同时又不给其发展提高的机会，这无异于是强环保组织之难，反映的是根本不想发挥环保民间组织作用的心理。有的人一方面担心让环保民间组织参与环境公益诉讼会导致滥诉，一方面又认为环保民间组织根本没有能力提起公益诉讼，反映的是一种矛盾心理，但实质上反映的是对公众参与环保的惧怕心理。

（四）关于公益诉讼发端于西方国家能否学习借鉴和其政治后果问题

公益诉讼，特别是环境公益诉讼确实是发端于西方，最早可以追溯到罗马法，在罗马程式诉讼中就存在着私益诉讼和公益诉讼之别。后来，在美国的环境保护法中规定了公民可以依法对违法排污行为或对未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，〔19〕这一制度被称为“公民诉讼”。然而。我们能因为其发源于西方而就对其排斥吗？邓小平

西方资本主义国家，运用不好会导致不良政治后果的担心和议论，不是对环境公益诉讼制度的无知，就是根本不相信群众、不愿意让公众在环境保护中发挥应有作用，以便可以使他们肆无忌惮地去乱批项目、盲目开发、肆意排污。

因此，公益诉讼能否顺利地开展起来，不在于有无环境法庭的存在，也不在于有无很多的民间组织及其能力大小，而在于掌握立法和案件受理决策权的人员对公益诉讼作用的认识是否正确。尽管有了《民事诉讼法》和《环境保护法》关于公益诉讼的规定，如果对公益诉讼还总是抱着怀疑和担心的态度来对待，环境公益诉讼就肯定难以得到应有的发展。

三、环境公益诉讼困境的破解

针对上述环境公益诉讼面临的种种困难和问题，并不是无法破解。只要我们正视困难，诚心要发展环境公益诉讼，有步骤地去解决问题，环境公益诉讼这一公众有序参与环境保护的形式也就会逐步发展起来。要解决这些问题，需要从以下几个方面着手。

（一）转变观念，消除对环境公益诉讼的种种怀疑、担心和惧怕心理

通过以上分析，我们可以知道，环境公益诉讼只是环境诉讼的一种类型，也只是对传统的原告必须是与案件有直接利害关系的人变为非直接利害关系人，其目的是为了解决公共环境利益无人负责的问题，同时也可以在一定程度上解决当地有直接利害关系的人不敢诉、不能诉、不善诉的问题，把污染和破坏环境的行为纳入广大群众的监督之下。这种有序的公众参与，既不会产生滥诉、也不会影响行政机关和企事业单位依法工作和生产的效率，更不会影响社会稳定，当然也不会有被境外敌对势力利用的政治风险。对此，我们应当有充分的制度自信，坚信我们的环保法律是代表最广大人民根本利益的人民代表大会及其常务委员会制定的，我们的司法机构是我们社会主义法律制度的捍卫者，只要当事人是应照法律规定的权利提起环境公益诉讼，人民法院依法对公益诉讼案件进行受理、审理和判决，那就从根本上维护了我国的法律制度和法律秩序。在这一认识下，我们应当逐步完善环境公益诉讼的制度设计，让环境公益诉讼在我国的生态文明建设中真正发挥作用。

（二）制定规则，健全环境公益诉讼制度

环境公益诉讼在我国虽然已经有了多年的实践，但

1992年视察南方时曾对当地官员说过：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”〔20〕环境公益诉讼制度作为工业发达国家应对环境污染和公害的一种制度和措施，是在其传统的资本主义管控制度对污染和公害的防治都不太有效的情况下应社会公众（也可以说是被统治阶级）的强烈要求和不断实践的基础上建立起来的，它更多地是反映了广大劳动人民的要求和愿望，也可以说是人类创造的文明成果。我们连股票、证劵、无罪推定等这些明显发源于资本主义的经济和法律制度都可以引进和吸收了，对于有助于发挥广大群众保护环境积极性的环境公益诉讼制度还需要担心什么政治问题吗？从另一方面说，我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民掌握国家权力的重要体现就是，当人民发现政府及其有关部门和工作人员不按法律办事、不履行其法定职责、企业和个人有违法行为时，可以通过法定的途径纠正它，而不管这种不法行为发生在哪里，是否与自己的利益有直接关系。公益诉讼就是实现“一切权力属于人民”的重要形式之一。它也可以说是中国共产党长期以来形成的相信和依靠群众的群众路线在环境保护法律制度中的具体贯彻。那些以环境公益诉讼制度发源于

〔19〕李长春、罗丽华：“制度溯源及其意义———公益诉讼原告制度的法系考察”，载《北京航空航天大学学报》（社会科学版）2007年第3期。〔20〕“邓小平南巡讲话（全文）”，载http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_[1**********]25.html，2014年1月5日访问。

50

Journal of Law Application

法律适用

2014年第8期环境资源审判专题

作为一种诉讼类型，其立法和制度建设还十分薄弱，国家仅有的两部法律总共只有不足200字的规定，使得环境公益诉讼在许多方面无法可依。为了解决这一问题，需要通过专门立法或者司法解释对有关问题作出界定。对“损害社会公共利益的行为”，应当由中立的第三方机构通过环境损害鉴定评估和环境健康风险评价对环境污染、生态破坏状况及其造成的公众健康损害或损害风险进行准确界定；行政管理部门违法审批、滥用职权、不履行法定职责导致不特定多数人的环境受到损害，也应属于损害社会公共利益的行为，并纳入公益诉讼的范围；“无违法记录”的证明可以由主管部门或者负责社团登记的部门负责提供，且其不得无理拒绝提供；环保社会组织“不得通过诉讼谋取经济利益”，但并不能排除环保社会组织通过诉讼取得一定收入，比如胜诉后从赔偿金中得到为诉讼所支出的费用、所付出的人力资源成本，等等。同时还应建立一整套诉讼程序规则，包括：1. 环境公益诉讼可以由环境污染或生态破坏发生地、造成公众环境权益损害地的中级人民法院集中管辖；2. 环保社会组织和公民起诉应不受危害行为或侵害结果发生的地域限制，环保行政机关和其他具有环境与资源保护法定职责的机关起诉可以基于职责范围应主要限于所辖地域范围内；3. 针对各主体不应硬性规定起诉顺位，具有相同或同类诉讼请求的可以列为共同原告；4. 诉讼请求应包括禁令之诉、给付之诉、损害赔偿之诉、回复原状之诉、履职之诉、撤销之诉、修复环境之诉等不同类型；5. 在环境污染和生态破坏行为与损害后果的因果关系证明上，应适用举证责任倒置和因果关系推定规则；6. 原告胜诉的应由被告承担诉讼费用，原告败诉时应免收诉讼费或由政府设立的环保公益基金支付诉讼费用；7. 为防止恶意诉讼行为二次侵害环境公众利益，应对被告反诉、当事人和解、法院调解等做出严格限制；8. 赔偿金可以根据诉讼的具体情况，或者补偿一定范围的受害人，或者缴入财政账户，或者全部或部分纳入环保公益基金；9. 胜诉判决可以拘束其他未起诉主体，败诉判决则不得妨碍其他主体就同一公益诉讼请求起诉。益诉讼能力

中国当下正处在转变经济发展方式的重要战略期，不同样态的环境问题集中爆发。价值多元化和利益冲突

〔21〕

性决定了环境问题的破解必须建立在公众参与的实践理性基础之上。在此背景下，环保社会组织通过依法提起环境公益诉讼，客观上可以发挥调和多元价值与横平利益冲突的重要功能。为了解决当下中国环保组织提起公益诉讼能力不足的问题，政府应当对环保社会组织提供支持，增强环保社会组织提起环境公益的诉讼能力。首先，应正确树立公益诉讼的舆论导向，引导政府、企业、社会组织与公众之间形成良性互动关系；其次，大力宣传有关法律精神，提升环保社会组织的诉讼意愿与信念；再次，加强环境法律专业知识和技能培训，鼓励法律机构对环保社会组织进行环境法律实务和诉讼技能的培训；最后，加大环境公益诉讼专项资金支持力度，尽可能缓解环保社会组织的后顾之忧。要想让环保社会组织少用国外资金，避免政治风险，政府应当设立社会组织专项资金，向社会组织购买服务，也可以以项目或者活动的方式供环保社会组织申请。这样可以鼓励社会组织进行公平竞争，以优良的业绩取得活动经费，提高其专业能力。

（四）加速司法改革，建立有利于环境公益诉讼的环境审判体制

为了解决现有司法体制对环境公益诉讼发展的制约，需要按以下步骤推进司法改革：首先，建立多元化环境案件立案监督机制，将法院内部监督、检察监督、人大监督与社会监督等形式有机结合；其次，全面推进环境司法的专门化、专业化，科学设立环境资源审判组织，比如设立环境资源审判庭，集中审理各类环境与资源保护案件；其三，建立跨行政区域的司法审判组织，比如区域性法院、流域性法院等，以排除地方利益、地方保护对环境司法的干扰。

对于环境公益诉讼面临困难问题的解决方法，以上各个方面是一个完整的整体，任何一个环节的缺失，都可能使环境公益诉讼流于纸面的条文，而难以真正实施。可以相信，在社会各界的积极努力下，伴随着相关法律、法规、司法解释的陆续出台和司法实践的持续推进，环境公益诉讼制度定会愈发健全和完善，并成为促进我国践行科学发展观、建设生态文明社会的重要诉讼制度。

（三）提供政府支持，增强环保社会组织提起环境公

（作者单位：中国政法大学）

〔21〕肖建国、黄忠顺：“环境公益诉讼基本问题研究”，载《法律适用》2014年第4期。

Journal of Law Application

51