京津冀产业协同发展的问题与建议

作者：孙虎乔标

中国软科学 2015年11期

　　修回日期：2015-06-22

　　中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2015)07-0068-07

　　京津冀协同发展是京津冀特别是河北很久以来的一个重大区域发展诉求，多年以来理论界也为此做过很多探索，但没有一个顶层设计，协同发展谈何容易。2014年中央高度重视推进京津冀协同发展工作，京津冀协同发展也再度成为各界热点。为推进京津冀协同发展，落实党中央重大战略部署，由工信部牵头多部委参与的《京津冀产业协同发展规划》的编制工作顺利开展，笔者作为项目参与者，进行了前期的专项研究和后期的规划文本撰写工作。本文拟结合实际工作，跳出规划，针对一些核心问题谈一些学术方面的体会。

　　一、产业协同发展的内涵

　　(一)理论综述

　　产业协同发展理论可以追溯至哈肯的协同理论[1]，该理论认为任何一个系统内的子系统之间的相互作用决定了该系统的整体行为，从而形成协同效应。即子系统之间通过一定方式的结构组合，发挥出这些子系统简单相加所不能达到的效果。技术进步带来分工高度精细化，产业本身是一个复杂的分工网络，产业协同就是要促进产业分工[2]。一般认为产业协同是指在受到科技、经济、环境社会、资源等因素作用下，产业或产业群彼此之间协调合作形成一种结构有序的过程，是多个产业及其相关的子产业在发展过程中相互配合、互相协调，在越来越复杂的网络分工中解决好产业协调发展的问题[3-5]。而产业协同的关系往往通过产品或服务的投入产出关系来维持，是一种上下游间的纵向关联[6]。学者王兴明(2013)认为产业协同包括三个途径[7]：一是产业内跨企业间的协同。二是跨产业间协同。三是产业主体间协同。概而言之，产业协同发展的行为主体包括企业、政府机构、高校及科研机构和金融风险投资机构等。综上，概括而言，一般认为产业协同往往会实现“1+1＞2”的协同效应。

　　(二)协同发展应是区域多目标下的共赢

　　长期以来，产业协同发展往往更多地将目光聚焦在经济领域，事实上，京津冀产业协同发展是一个多元目标的话题，否则协同的重大意义是不完整的，实现途径也是不完整的。具体来说，当前就产业发展而言，最重要的两个目标一是产业经济发展，二是生态环境保护。当然还有民生目标等，本文下面仅就经济和生态两个目标，谈一下产业协同的内涵。如图1的左幅图，横轴为代表经济向量，纵轴代表生态向量。OA代表北京的生态和经济向量，OB代表河北的生态和经济向量，二者加总所得向量为OC，向量OC可以看作北京与河北产业协同的最终经济效果和生态效果。在图1的右幅图，OD假设为天津发展产业所得的经济和生态向量，将其与向量OC进行加总，得到向量OE，该向量可以看作京津冀产业发展中经济和生态方面的协作情况。该图中，京津冀产业发展分别实现了经济和生态上的正向叠加。

　　

　　图1 京津冀三地产业协同向量图

　　(三)协同发展应是区域主体彼此之间具有较大的感应度系数和影响力系数

　　理解协同发展内涵的另外一层意思，可以借助投入产出表。假设京津冀三地组成一个生产系统，三地可以分别看成一个部门，那么假设北京生产1单位的产品，分别需要天津、河北的投入产品量为，同样，河北生产1单位的产品需要北京投入的量为，以此类推，就可以产生一个与表1类似的投入产出表[8]。在此假设前提下，协同发展或许意味着京津冀中至少有一方具有较大的影响力系数，如可理解为，北京增加一个单位最终产品时，对天津、河北所产生的生产需求拉动作用较大。同样，在投入产出思想下，协同发展还意味着京津冀中至少有一方具有较大的感应度系数，如可理解为京津冀每增加一个单位最终使用时，河北由此而受到的需求感应程度较强。具体区域产业影响系数、区域间产业影响系数、区域产业感应度系数以及区域间产业感应度系数等，可参照刘小敏的论文[9]。概括而言，从投入产出的角度来看，产业协同发展意味着三地形成一个较为完备的生产系统，在此系统内，多数中间需求和最终需求能够得到很好地满足，最终作为一个整体参与全球生产竞争。

　　

　　二、京津冀产业协同发展的瓶颈

　　现有研究在谈论京津冀协同发展存在的问题时，有的认为是发展水平差距大，有的认为是各自为政等等。在编制《京津冀产业协同发展规划》过程中，发现很多研究没有将问题导致的现象与问题产生的原因分开，而是笼统地将其列为京津冀协同发展存在的问题，这对提出针对性的政策并促进协同发展没有帮助。从问题产生的现象来看，发展差距大、区域间产业前后向联系小、产业结构雷同、恶性竞争、环境污染、生态破坏等都可看作是产业协同中存在的现象，本文重点分析这些现象产生的原因和机制，主要包括以下几点：

　　(一)单一的区域发展价值取向造成区域整体利益受到损害

　　长期以来很多地方政府工作主要有两块，一是维稳，二是发展经济。过分地强调发展经济，造成区域发展问题频发，最为突出的例子是生态和经济之间的关系。图1中三地经济和生态均为正向叠加，但现实情况存在很多正负叠加或负向叠加的情况。如图2中的左图，河北的向量Ob表明其经济向量为正，生态为负值，这种现象在河北很普遍，钢铁、水泥、玻璃都是如此，河北钢铁产能接近3亿吨，即便是北京的生态屏障张家口，钢铁产能也能到达700百万吨，其炼制过程中产生的污染非常大，河北经济发展了，但整个京津冀地区却污染了，如果污染得不到有效控制，区域整体生态向量都可能会负值。如图2中的右图河北一些地区的经济向量为负，生态向量为正，与其他地区向量相加均为正。这种现象在北京周边的贫困地区很突出，如在张家口，调研中发现，很多村子与北京的村子毗邻，但收入却相差2-3倍。张家口的村子由于保护北京的水源，停止种植水稻，村民坦言北京的补偿不够，且缺乏长效机制。造成以上区域协同问题的原因是地方只有经济发展一个考量指标，国家主体功能区划已经编制，但机制体制问题不解决，即便是生态涵养区也会考量大力发展“污染型”经济。为配合《京津冀产业协同发展规划》，笔者还参与了京津冀产业转型升级指导目录的编制，发现京津冀很多地市对限制目录的范围一直争议很大，原因是地方发展经济的冲动很大，对环境、产能过剩考虑不足，这也是区域产业发展价值取向单一所造成的。

　　(二)市场活力不足导致协同发展缺少自组织能力

　　有专家认为长三角的区域协同发展多建立在企业上下游联系之上，而京津冀则不然。京津冀地区重化工产业占比相对较高，在改革开放以后，产业经济并非从市场经济一步一步地发展过来，因此市场机制发育与长三角地区相比有很大差距。以在浙江调研发现为例，很多市县最初发展轻纺工业，早期作坊式的发展模式带来巨大的供给群体和需求群体，更容易形成健康的价格机制。其次，这些群体之间会形成广阔而复杂的社会网络，当出现投资机会和市场风险时，整个市场都非常敏感。再次，由于供给群体多，企业规模小，政府很难影响企业决策，长此以往，政府与企业之间的关系摆得更端正。与之相对比，京津冀地区存在很多相对较大的企业，如钢铁、化工、水泥、玻璃等，这些企业更容易受到政府影响。之前调研中有河北的企业反映，河北之所以产能过剩，是因为很多地方政府经常要求扩大产能规模，如果企业拒绝，这些地方政府明言会引进类似的企业，很多企业被迫只能扩大产能。事实上，长期以来，“政府+企业”的发展模式在我国是一个普遍现象，各地企业竞争的背后都有各地政府的力量。所以很容易造成行业过剩、产业雷同，因为受政府力量影响后，企业成本约束是一种软约束，造成其对市场价格不敏感等问题。在京津冀，由于市场发育不完全，重化工企业较多，政府更容易影响企业。在河北调研发现，当前受金融危机影响，很多之前的大规划、大投资、大项目纷纷流产，地方政府受财政压力影响，干预产业发展的能力在减小，也只能听之任之。由于钢铁、水泥、玻璃、煤炭等行情不好，河北省也制订了产能压减的“6643”计划。

　　

　　图2 京津冀产业协同发展中问题示意图

　　(三)产业转移缺少承接能力和机制保障

　　如果仅从市场角度来看，产业转移是企业行为主体在“推拉”作用下从一地转向另一地的过程。从推力来说，企业在成本上升、占领市场、发展战略调整等作用力下，都会产生离心力，目前很多北京的制造企业也有这种离心力，主要两个方面，一是发展用地受限，北京后备建设用地严重不足，一些产业园区如中关村园区等发展严重受限，迫切需要走出去扩大再生产。二是生态环境压力，北京市政府制定了“五个一批”，其中转移一批、限制一批、淘汰一批都会涉及很多企业，这些企业要么就地关停，要么会要求转移出去。所以，北京一些制造业是有转移出去的动力的。但从产业转移中的“拉力”来看，很多转移出北京的企业并没有选择在周边的河北落户生根，调研发现，大部分中关村的企业将目的地选择在长三角，因为那里的产业配套能力更好。河北很多地区产业配套能力非常弱，产城融合存在很大问题。例如在曹妃甸调研发现，那里虽然搬去了诸如首钢等一些大企业，未来还要发展大化工，但是那里两千平方公里的待发展区域内，生活配套和生产配套能力非常有限，很多企业甚至选择在北京进行通勤，一些医院楼房建立了，但没有人气也只能处于关闭状态。再从天津与河北的关系来看，目前很多河北的政府都着眼如何从北京或天津吸引一些企业，但问题是很多河北的企业却选择从河北迁移到天津，如汽车产业、光伏产业等。天津目前也处在工业化快速发展阶段，具有很强的要素吸引能力，但由于河北拉力不足，因此河北产业发展集聚力不足。再从协同发展机制来看，目前三地受分税制影响，协同发展受到制约，换而言之，三地发展缺少增量利益共享机制，特别是在战新产业发展问题上，三地竞争非常激烈，很多非市场的因素会阻碍产业空间优化布局。

　　三、产业协同发展的度量

　　产业协同发展的度量可以有效检测未来《规划》实施的效果，并做出有针对性的调整。关于度量可以有两个思路，一是编制区域投入产出表，精确度量京津冀三者之间的影响关系，找出三地影响力系数和感应度系数较大的产业。该方法的特点是投入产出表编制工作量大，但比较精确。二是采用统计学的方式，有两个步骤，第一，设定指标体系，评价京津冀地区的发展水平、创新驱动程度、发展的均衡性等，采用专家打分的方式确定个指标的权重。计算出规划初年与规划末年之间的差值，度量二者之间的差值，最后做出判断。第二，度量三者之间的相互影响。因为按照第一个步骤，即便规划期末最后的得分很高，也不能说明三者是协同发展，例如即便未来河北虽然发展了，但还要说明这种发展是受北京或天津的影响。只有这两个步骤同时满足，才能说明京津冀三者是协同发展。方法二的优点是前期数据要求低，缺点是只能做大体的宏观判断，不能精确到产业。

　　(一)特尔菲法中指标的选取分析

　　指标选择方面，可以选择5大指标，用以度量区域发展水平和公平程度。第一，产业竞争力指标。京津冀协同发展要求产业结构能够得到不断升级，三地形成的重要产业链都能够在全国乃至世界具有超强竞争力。如汽车产业、智能终端产业，通过三地分工协作，可以使该产业链(包括技术能力、产品价格、产业规模等)在全国或全球具有超强竞争力。第二，发展公平性指标。京津冀协同发展要求三地能够共同发展，能够从产业协同中分得比以往更多的价值，或者至少通过协同发展，京津冀任何一方所得利益都没有出现比过去少的情况。第三，市场化指标。市场化水平不断提升是京津冀协同发展的必要条件之一。产品市场和要素市场价格完全由市场决定，除了需要亟待培育的战新产业和政府自然垄断产业外，各地政府对投资、产品价格、资源价格等不产生重大影响。第四，资源环境指标。京津冀协同发展必定是可持续发展，要求环境外部性问题得到解决，三高产业、产能落后产业在三地得到共同限制，相互监督机制建立，环境污染问题解决。第五，区域创新发展指标。京津冀协同发展必定意味着创新驱动发展模式在该地区得以实施，否则区域竞争力无从谈起，要求区域能够形成区域创新体系，及产学研用协作分工体系，科技创新对经济增长的贡献率大幅提升。一级指标和二级指标设置如下表，具体专家打分环节可以利用京津冀产业协同发展规划已经成立的专家库，这里不再赘述。

　　(二)京津冀彼此相互影响的度量

　　专家给出得分高低的同时还必须对京津冀彼此之间是否相互影响、是否协同发展做度量。本文采用回归的方法。仅以北京对河北的经济发展影响为例，其他相互之间的影响类似。采用的度量模型为柯布道格拉斯函数，将北京的科技和投资作为要素变量，加入河北的生产函数，如下：

　　

　　

　　其中，A为河北的技术进步变量，为河北资本存量，为河北的劳动力，为北京的研发变量，本文用R&D内部支出代替，为北京的投资变量。其中河北的资本存量采用永续盘存的方法，具体可以参考叶宗裕、张军扩、张军等人的研究成果[10-12]。本文中采用1990年之后的时间序列作为研究对象，基年1990年的河北的资本存量采用张军估算的值，为664亿元，折旧按照张军估算的9.6%，投资根据河北省统计年鉴提供的固定资产投资价格指数进行不变价格矫正。永续盘存公式为：

　　

　　对生产函数两边取对数后，可用如下公式做线性回归分析：

　　

　　利用SPSS，采用逐步回归的方法，经计算，调整后的方差为0.988，说明方程拟合较好，具体系数及检验结果如下：

　　

　　上表说明，目前河北的经济主要受自身的资本存量和劳动力影响，北京对其影响非常有限，其中北京投资的影响经检验不显著，说明影响力小，科技影响系数为负值，说明北京在科技方面对河北产生负影响，即为虹吸效应。实地调研中也发现，河北的科技人才很多选在北京发展，北京研发支出的增加对河北没有正效应。未来两地在科技方面加强协同的潜力还很大。回归方程具体如下：

　　

　　四、关于政策建议的再思考

　　《京津冀产业协同发展规划》制订了很多政策，包括财税、土地、环境、体制机制、人才等，在诸多政策中，认为应重点抓好以下三个方面：

　　第一，要从严治理和保护环境，加大产业结构调整，完善生态补偿机制。调研中发现，国内一些地方已经不再考核单纯的GDP指标，特别是在长三角、珠三角地区一些地市。但在京津冀地区，受发展阶段、观念、经济发展模式等影响，唯GDP情节还非常重，在未来发展建议问卷调查中，很多地方或部门将环境保护视为从属地位，例如常出现这样的表述：“在条件允许时，完成什么节能任务”、“根据自身条件，完成什么结构调整”等等，这说明这里还没有把环境保护和治理当作经济发展的硬约束，还在讲条件，讲条件的结果就是环境治理遥遥无期。未来要从严治理和保护环境，钢铁、水泥、玻璃等产业应积极转型发展，向节能环保转变，要放开政府的手，让市场调节产能；区内要加大对低效燃煤锅炉等改造，应将“单位能耗、水耗指标减少”等变为“总能耗、水耗指标减少”，应加大江河湖海水资源综合治理，应建立长效的生态补偿机制，在京津冀范围内合理引导人口分布。

　　第二，要建立增量利益分配机制，调动发达地区带动后发地区的积极性。目前北京的工业经济规模有限，增加值只有3500亿元左右，远不及天津与河北，而在这些工业经济中，还包括大量的自来水、电力供给等城市必需型产业，因此即便北京的工业都转给天津或河北，其作用也非常有限。但必须看到，北京有很多科技型的产业，其发展潜力巨大，带动能力强，未来在不改变存量的前提下，对于这部分高新产业的增量部分可以进行调整，增加北京对天津、河北的辐射能力。增量调配目前有很多途径，一是政府主导下的飞地经济模式，该模式下财税和产值进行两地分成，有很多的成功案例，可以予以考虑，由于北京缺建设用地，目前北京与河北正在谋划在曹妃甸划出一片区域发展新兴产业，由于涉及北京利益，所以其发展积极性也较高。二是以产业园区的形式与地方共建共管，发展飞地经济，北京的中关村园区是国内的金字招牌，正在多地建立分园，未来可引导其在河北、天津等地布局。

　　第三，加大区域新兴产业试点示范，建立区域创新体系和产业协作体系，加快新兴产业培育。新能源汽车、风力发电等新兴产业，未来发展潜力巨大，目前正处在大规模产业化和市场化的前夕，但在基础设施配套和需求端支持方面，国内做得不好，如果能选在京津冀这样一个大区域进行试点，既培育了区域内的产业，形成先发优势，又加强了三方协作，可谓一举两得。如新能源汽车方面，可在三地共建充电设施，制定相应的购买补贴政策等。在新兴产业创新科研方面，可建立风险投资基金，吸纳社会资金，通过社会的力量来寻求投资的新领域，只有如此才能确保投资的效率；要通过企业，利用虚拟生产等模式，加大京津冀三方的分工与协作，避免恶性竞争。如目前小米等企业，选择在北京设计、研发等，在河北进行生产，就是很好的例子。在政府引导方面，对于某一新兴行业，可协作制定技术路线图，制定政府支持的具体环节，引导社会力量突破的关键领域，避免恶性竞争。

作者介绍：孙虎(1980-)，男，安徽阜阳人，中国电子信息产业发展研究院规划所助理研究员，博士，研究方向：区域、城乡、产业发展规划，北京 100846；乔标，中国电子信息产业发展研究院规划所，北京 100846