陕西省市县政府依法行政监督工作调研报告

一、基本情况

依法行政监督工作，是陕西省政府法制监督工作超越传统行政执法监督的一项创新，是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），推进依法行政工作的重要手段。依法行政监督的内容和范围涵盖了《纲要》所确定的各项目标和任务。2007年9月陕西省政府发布了全国首部政府规章《陕西省依法行政监督办法》（以下简称《办法》），成为全省开展依法行政监督工作的重要依据。三年多来，各市县开拓进取，创新务实，在开展依法行政监督方面做了大量的工作，取得了一定的成效。为总结经验，查找问题，推动法制监督工作全面开展，2010年4月至8月，省政府法制办法制监督处在办领导的带领下，先后赴渭南市、汉中市、铜川市及蒲城县、勉县、洋县等市县，就市、县开展依法行政监督工作情况进行了调研，同时，法制监督处结合年度依法行政检查，调查了10个设区市政府、11个县（区）政府依法行政监督相关情况。从调研情况看，各市、县依法行政监督工作普遍开展，各具特色，不尽相同，有很多值得借鉴和推广的经验，也存在许多需要汲取和改进的作法。

二、主要经验

（一）领导重视、探索创新，是打开依法行政监督工作局面的重要前提。依法行政监督是建设法治政府的要求，也是政府法制工作的一项创新，特别是这项工作的开展涉及到行政权力运行的规范和制约，触及到了传统行政管理的思维和方式，启动和开展困难较大。从汉中市的情况看，开展依法行政监督，首先是得到了政府领导的重视和支持。市政府主要领导从建设法治政府的高度按照国务院和省政府对推进政府依法行政的部署和要求，将推进依法行政工作的开展作为政府工作的重要内容列入市政府和相关职能部门年度责任考核项目中，要求各行政部门就落实依法行政工作，制定具体的工作计划和措施。我省《办法》出台后，市政府主要领导就贯彻实施意见听取了专题汇报。要求市政府法制办把依法行政监督工作作为政府法制监督工作的重点积极开展起来。其次是紧紧把握国务院《纲要》和《决定》，并将其作为监督考核的标准和依据，以《办法》的实施为抓手，探索经验，寻找突破，确立开展依法行政监督工作的有效路径。三是通过培训和宣传形成氛围和推力。市、县政府通过建立政府领导学法制度、组织宣传学习、举办专题培训班等强化各级领导和行政管理人员依法行政意识，提高对依法行政监督工作紧迫感和重要意义的认识，从而为该市依法行政监督工作开展奠定基础。

（二）确立机制、措施到位，是开展依法行政监督工作的重要保证。为了使依法行政监督工作制度化、常态化，汉中的市、县政府普遍设立了以市县政府主要领导为组长、各行政职能部门为成员的依法行政工作领导小组，统一部署协调包括依法行政监督工作在内的依法行政各项工作的开展。特别是洋县政府注重创新实践，探索总结。为了保证依法行政监督工作的有效开展，专门建立了由县监察局、财政局、人劳局、审计局、法制办组成的依法行政监督联席会议制度，形成了分工负责、相互配合、相互制约、信息共享的联合监督机制。如某一监督机关在履行监督职责中查获的违纪、违法事项，发现不属自己的职能管辖范围，可通过依法行政监督联席会议，协调移交其他相关监督职能部门处理，避免了部门之间的扯皮现象，充分利用了监督信息、有效整合了监督资源、大大提高了监督效能，在监督工作的实践中效果明显。我们认为，鉴于依法行政监督工作的广泛性和宏观性，这种以政府主要领导挂帅、法制机构牵头、有法定监督职能的部门组成的依法行政联合监督协调工作机构，是一项值得推行的开展监督工作行之有效的保障机制。

为确保依法行政监督工作正常有效地开展，依法行政监督措施是必不可少的。

一是制定相关制度、确定监督准则。目前，各地市县政府普遍结合本地的实际，就行政决策、信息公开、规范性文件审查备案、行政执法责任制、依法行政考核等方面制定了与依法行政监督工作相配套的制度及措施。如：汉中市政府就科学决策制定了“行政决策十项制度”，用制度支持监督，保障监督工作有力开展。汉中市还在开展依法行政监督的实践中，逐步形成了“三联系”，“四反馈”的监督工作机制：确立监督人员联系制度，通过颁发《陕西省依法行政监督证》，确定监督人员资格，并定岗定责，明确联系方式；确立重点部门联系制度，疏通监督工作联系渠道；联系县区、部门工作实际，科学确立和及时调整监督方式方法。做到监督建议及时反馈，监督结论及时反馈，整改措施及时反馈，监督工作经验及时反馈，力促依法行政监督工作落到实处。

二是常规监督检查与专项监督和个案监督相结合。洋县在抓好年度常规监督检查的同时，适时开展了专项监督和个案监督。每年选择2—3个行政执法部门有针对性地开展专项监督活动；同时根据政府领导批示件开展个案监督，通过个案处理，树立权威，造出声势，扩大影响。

三是强化监督保障措施。为保障依法行政监督正常有效进行，洋县政府总结探索，结合实际，以行政执法监督作为切入点，制定了《洋县行政执法监督办法》，该办法首先确定了政府法制机构在行政执法监督中的地位和职责；在监督范围方面涉及依法行政各项具体工作；赋予政府法制机构在开展监督工作中的检查权、案卷资料调阅权、对行政执法部门和执法人员及重大案件调查权、对委托执法和重大行政许可及重大行政处罚备案权、县政府和职能部门规范性文件审核权、监督决定报请权和监督决定执行权等；明确监督结果由县政府最终作出监督决定；同时规定对政府法制机构的监督活动，政府各相关部门和人员必须履行协助和配合义务。尽管在监督主体、程序、方式、措施和手段等方面存在着尚需探讨和完善的问题，但洋县在行政执法监督方面勇于实践，积极探索，大胆创新，使该县行政执法监督工作别具一格。

（三）重点突出、结合实际，是开展依法行政监督工作的有效途径。依法行政监督的范围和内容非常广泛，各级政府在贯彻《纲要》和《办法》中，结合不同时期政府中心工作，积极筛选重点执法领域和行业，确定监督重点，细化监督内容，适时开展监督工作。如渭南市针对当前群众关注的公安交警、食品卫生等热点问题，组织开展专项监督检查，向市政府提交了《执法监督检查情况报告》。在开展依法行政检查中，充分发挥依法行政特邀监督员作用，积极邀请人大代表、政协委员参加，注意和相关部门协作，制造监督氛围，形成监督合力。汉中市政府在2008年四川汶川发生5.12地震后，抗震救灾和震后重建是当时汉中市政府的重要工作，汉中市政府法制办及时发出《关于做好地震灾后重建法制工作的通知》，将监督工作的重点确定为行政机关依法履行职责情况，及时监督检查相关部门履职情况，保障了灾后重建工作有力、有序、有效地开展，实现了监督工作有的放矢，见效快、影响大。

（四）统一协调、各方配合，是开展依法行政监督工作的重要手段。汉中市在开展依法行政监督工作中，政府统一部署、法制机构组织落实、部门分工负责、依法行政工作领导小组整合协调，形成了一个有效保障监督工作顺利实施的体系；勉县政府在开展依法行政监督工作中，特别注重借助人大、政协的监督力量，从工作实际出发，主动邀请人大领导同志和人大代表、政协委员直接参与政府组织的监督活动，提升了行政监督的力度，扩大了监督工作的影响，县政府还坚持邀请县人大、政协的领导参加政府常务会议，监督政府决策活动；旬阳县人大、政协积极参与支持依法行政监督，组织人大代表和政协委员对政府系统依法行政工作进行专项检查，县人代会还特别制定了《旬阳县人大代表测评县级国家机关和上级驻旬单位工作暂行办法》，将依法行政工作纳入该测评的重要内容，对测评结果不合格的单位主要领导作出予以罢免或建议撤职处理的规定；洋县政府通过依法行政监督联席会议和行政违法信息传递制度，政府组织协调，部门相互配合，责任分工落实，形成了监督工作的强大合力，有效保证了监督工作的顺利开展。

三、存在问题

（一）一些市县政府对依法行政监督的内涵和外延理解模糊，认识仍然停留在行政执法监督等传统法制监督层面；一些市县政府还没有按照推进依法行政、建设法治政府的目标任务和要求，就依法行政监督工作作出全面部署和安排；我省《办法》尚未全面有效贯彻实施。（二）依法行政监督职能和责任模糊。法定监督职能部门行政监督工作未能纳入依法行政监督的整体范围之中统一部署和安排；监督职能分散，目标任务不清晰；依法行政监督工作目前还只是作为政府法制机构的一般性工作，仅仅设置在政府内部自我督查的层面；缺乏内外合力，没有统一的协调机制和可操作性的配套制度规范。（三）监督的方式和手段单一，监督措施缺乏权威和刚性，缺乏相应的程序规范，在实践中可操作性不强，只能是以检查、通报方式为主，缺乏立案、调查和处理机制，监督权与处理权不协调，难以有效开展各项监督。（四）监督力量与监督任务不相适应，依法行政监督范围难以全面开展，监督不得不停留在专项检查、被动监督或法制机构完成此项工作任务上，主动监督的力度不够，个案监督的作用和效应发挥不够。（五）依法行政监督宣传不到位，一些市县政府对依法行政监督工作重要意义认识高度不够，没有形成强有力的监督氛围；对监督机构人员和依法行政特邀监督员的培训不够，影响了监督工作的质量和效能。四、工作建议（一）把依法行政监督工作作为各级政府贯彻落实《纲要》，推进依法行政、加快法治政府建设的重要工作任务。按照《纲要》和《决定》分解工作任务，明确工作目标，确定考核指标，统筹部署安排；加强各级党委对政府法制监督工作的领导，坚持围绕中心、服务大局，切实加强依法行政监督工作。（二）完善依法行政监督制度，创新依法行政监督工作机制。加快建立与依法行政各项监督内容相关联的启动程序、调查程序、处理程序、结案程序、跟踪程序等制度。重点就行政决策、规范性文件制定、行政执法、职能转变等方面积极探索整体监督、专项监督、个案监督的有效途径和机制。（三）整合监督力量，建立联动监督机制。充分发挥政府层级监督、专门监督和行政复议监督的职能作用；自觉接受人大法律监督、政协民主监督和法院司法监督；支持和强化社会监督。同时积极建立部门配合、协调有效的监督工作机制，形成依法行政的立体监督机制。（四）明确各级政府依法行政监督主体的职责和任务，确定监督工作重点和路径。目前省级重点在于制定完善监督制度，加强监督工作指导。随着行政执法体制改革的深化，行政执法重心往县一级的下移，今后要重点加大设区市政府依法行政监督工作力度。通过完善制度、参与决策合法性审查、规范性文件审查备案、行政执法案卷评查、政务公开、行政复议、落实行政执法责任制、新法律法规的贯彻实施以及依法行政考核等工作，积极推进依法行政监督工作。（五）明确责任，完善依法行政监督奖惩制度。没有责任追究，监督就会成为空谈。因此，对监督中发现的不依法正确行使行政权力的行为，要坚决予以纠正，对有错不纠的，要给予有关行政机关，责令限期整改，通报批评或者取消评比先进的资格；对违法、失职、渎职的行政人员要给予批评教育，离岗培训，调离执法岗位，取消执法资格等处理；违反政纪的，移送监察机关追究政纪责任；触犯刑律的，移送司法机关，追究刑事责任。同时，要树立依法行政监督的先进典型，适时总结交流经验，全面推进。保障依法行政监督工作有效开展。