国家节能减排政策全收录及点评

国家节能减排政策全收录

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//www.jnjplm.com/html/lianmengkanwu/cszz/hgsshn/20080216/92.html

节约能源是人类生存和发展所必需的重要内容，我们党和国家历来对此高度重视。2008年是我国改革开放30周年。30年来，我国节能减排的脚步是如何迈进的?通过查阅历年与节能减排密切相关的 政策、法规、文件，厚重的历史足以让我们触动。

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1 1978年《中华人民共和国宪法》

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，明确规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”以根本大法的形式，对环 境保护做出规定，这在我国尚属首次，为以后的环境保护立法提供了法律依据。

点评：

1978年宪法第一次以根本大法的形式，对环境问题作出了规定。同年召开的十一届三中全会做出了将工作重点转移到经济建设上来，与经济发展密不可分的环境问题也势必成为越来越突出的热点和 焦点问题，邓小平同志就曾明确指出应该制定环境保护法，环境保护法的制定提到了国家立法的日程。

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2 1979年中国首次颁布《环境保护法》

1979年9月，中国颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基

本法——《中华人民共和国环境保护法(试行)》，把中国的环境保护方面的基本方针、任务和政策，用法律的形式确定下来 。

《环境保护法》共7章，33条。其中第一章(总则)规定：环境保护法的任务，是通过“保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏”，达到“ 为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”的目的。

控制新污染源的基本制度和原则是：“在进行新建、改建和扩建

工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”

新建、扩建、改建工程中防治污染和其他公害的设施，“必须与

主体工程同时设计、同时施工、同时投产;各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准。”治理现有污染源的原则： “谁污染谁治理”。

点评：

《环境保护法》的颁布是中国环境管理走上法治道路的标志，对全国的环境保护工作、环境立法和司法起着积极的促进作用。但是该法为“原则通过”的“试行”法，所以， 应根据实施中出现的问题和情况的变化，在条件成熟时加以修订。《环境保护法》是一个基本法，为使其中规定的方针、原则、要求等得到正确实施，还要制定各种有关的单行法规，如大气污染防治、 水体污染防治、海洋环境保

护、噪声控制等方面的法规，以及关于环境污染纠纷的处理、违法者应承担的各种责任方面的法规。

3 1979年《关于提高我国能源利用效率的几

个问题的通知》

1979年，国务院转发《关于提高我国能源利用效率的几个问题

的通知》。对于我国在能源利用效率方面提出了具体规定。

点 评 ：

从1979年国家科委在杭州召开第一次能源政策座谈会以来，我国能源界逐渐形成了比较一致的看法，即我国面临着能源短缺。为了缓和电力、燃料等能源供应紧张的局面，增强全民节约能源、降低 消耗、杜绝浪费的自觉性，深入、持久地开展能源节约工作，1979年国家经委决定把每年11月定为“节能月”，康世恩副总理也在《全国第一次“节能月”广播电视大会》上发表 了重要讲话。

可以说，我国的节能大略经历了计划经济和市场经济两个时期，我国有组织地开展节能是在1979年。其背景是1978年国家制定了以经济建设为中心的方针，我国经济加速发展，能源严重短缺， “停三开四”成为专用名词(企业生产因缺少能源而在一周内停工三天，开工四天)，能源成了国民经济发展的“瓶颈”。企业用能是按指标分配的，客观地说，缺能成为节能的 最大动力。

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4 1980年《关于加强节约能源工作的报告》

与《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》

1980年，国务院批转国家经济委员会、国家计划委员会《关于

加强节约能源工作的报告》和《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》。节能作为一项专门工作被纳入到国家宏观管理的范畴，同时 国家成立了专门的节能管理机构，制定并实施了我国资源节约与综合利用工作“开发与节约并重，近期把节约放在优先地位”的长期指导方针。

点评：

改革开放之初，面对经济高速发展的态势，能源紧缺成为我国国民经济发展的瓶颈，节能受到了必要的重视。20世纪80年代以来，中国政府制定了“开发与节约并重、近期把节约放在优先地位 ”的方针，确立了节能在能源发展中的战略地位。

1980年8月30日在第五届全国人民代表大会第三次会议上，国务院副总理兼国家计划委员会主任姚依林在报告中也提出了能源节约方面多准备采取的措施：继续加强能源管理。各地区、各部门都要在 改变工业结构和产品结构方面，采取有效办法，尽可能节约能源。大力开展以节能为中心的技术改造。这是今后一个长时期的节能途径，也是向工业现代化前进的重大步骤。继续搞好烧油改烧煤的工作 。重点是改那些原来设计烧煤，以后改为烧油的电站和工业锅炉。制订

法规，规定各种能耗标准以及有关的奖惩办法。

从1980年开始，原国家计委、经委组织编制五年节能规划和年度节能计划，开始把节能工作纳入国民经济规划。

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5 1981年《对工矿企业和城市节约能源的若

干具体要求(试行)》与《超定额耗用燃料加价收费实施办法》

1981年，国家计委、国家经委、国家能源委员会联合发布《对

工矿企业和城市节约能源的若干具体要求(试行)》(即“58条”)。同年，国家计委、国家经委、国家能源委、财政部、国家 物资局颁发了《超定额耗用燃料加价收费实施办法》。这些指令性规定结合实际，要求全社会节能，具有很强的操作性。

点评：

1981年，国家经委等部门还陆续颁布了有关能源计量的法律条

例。在国家大的宏观政策下，各地方也开始重视节能，上海市和浙江、辽宁等省，也制订了相应的能源管理办法。

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6 1982年《关于按省、市、自治区实行计划

用电包干的暂行管理办法》与《征收排污费暂行办法》

1982年，为了保证电力的合理分配使用，提高电能利用的经济

效益，国务院批转水利电力部《关于按省、市、自治区实行计划用电包干的暂行管理办法》。

同年2月5日，国务院发布《征收排污费暂行办法》(国发1982•21号)。该办法的制定是根据《中华人民共和国环境保护法(试行)》第十八条关于“超过国家规定的标准排放污染物，要按 照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”的规定。征收排污费的目的，是为了促进企业、事业单位加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。

点评：

1980-1982年国务院先后发布了关于各种工业锅炉和工业窑炉烧油、节约用电、节约成品油、节约工业锅炉用煤、发展煤炭洗选加工合理用能等5个节能指令。上述政策举措有力地支持和推动了当时 的节能工作。

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7 1983年《中华人民共和国环境保护标准管

理办法》与《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》

1983年11月11日，城乡建设环境保护部发布《中华人民共和

国环境保护标准管理办法》，环保标准是为了保护人群健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源、 监测方法以及其他需要所制订的标准。环保标准包括环境质量标准，污染物排放标准，环保基础标准和款保方法标准等。

1983年12月29日，国务院发布《中华人民共和国防止船舶污

染海域管理条例》规定：在中华人民共和国管辖海域、海港内的一切船舶，不得违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例的规定 排放油类、油性混合物、废弃物和其他有毒物质。任何船舶不得向河口附近的港口淡水水域、海洋特别保护区和海上自然保护区排放油类、油性混合物、废弃物和其他有毒物质。

点评：

从我国节能降耗的实践看，20世纪八十年代，我国政府对于节

能减排及环境保护愈发重视，除了出台一些环境保护法规条例等政策性文件外，也非常重视采取经济激励政策推动企业节能基建和技术 改造。例如：对节能基建投资，最初为财政拨款，1983年将拨款改为低息贷款，年息只有2.4%，而当时一般的商业贷款年利率为5%左右，即所谓的“拨改贷”资金。

8 1984年《中华人民共和国水污染防治法

(试行》与《节能技术政策大纲》

为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国 水污染防治法(试行)》。

该法规定：国务院有关部门和地方各级人民政府，必须将水环境保护工作纳入计划，采取防治水污染的对策和措施。各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。国务院 环境保护部门制定国家水环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准中未规定的项目，制定地方补充标准，并报国务院环境保护部门备案。

同年，国家计委、国家经委和国家科委共同组织编制了《节能技术政策大纲》，其后到1996年三部委对《大纲》进行了修订。

点评：

《中华人民共和国水污染防治法》的出台可以反映出我国对于水污染的重视。水环境保护成为政府部门的一项重要工作内容。

而《节能技术政策大纲》的发布，则对推动我国节能降耗工作，引导各行各业节能技术的开发、示范和推广，促进节能技术进步发挥了积极作用。

9 1985年《工业企业环境保护考核制度实施

办法(试行)》与《国家经委关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》

为了加强工业企业环境保护的计划管理，合理利用资源能源，减少污染物的排放，力求做到经济效益、社会效益、环境效益的统一，1985年6月30日，国务院环保委员会、国家经委颁布《工业企业环 境保护考核制度实施办法(试行)》。《办法》规定：工业企业在利用能源和各种资源生产产品的同时，要积极采用无污染或少污染工艺，搞好综合利用，尽可能不排放或少排放污染物，避免对周围环 境的污染与破坏。工业企业环境保护工作的成果，是评定工业企业经营效果好坏的一个重要内容。

同年9月30日，国务院批转《国家经委关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》，其中规定：国家鼓励企业积极开展资源综合利用，对综合利用资源的生产和建设，实行优惠政策。企业必须执行 治理污染和综合利用相结合的方针。能源消耗大的企业，应当把利用余热、压差、高炉的焦炉煤气以及水的循环利用作为建设和改造的主要内容。对企业开展综合利用，实行“谁投资、谁受益 ”的原则。

点评：

1985年是我国能源供应十分紧张的一年，华东、华南等地的煤

价在几个月之内上涨了一倍左右。根据这两个地区申报的缺能数量，总共只有40Mt煤，不到该年全国产量的5%，而一般估计我国能源的 浪费量则远超过5%。因此，资源综合利用成为焦点问题。

对节能技改项目，1985年之前从财政拨款转向“拨改贷”，年息为2.1%，1985年以后，以低于商业贷款利率50%的优惠条件，向建成后被确定的节能项目提供利息返还。

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10 1986年《节约能源管理暂行条例》

为贯彻国家对能源实行开发和节约并重的方针，合理利用能源，降低能源消耗，提高经济效益，保证国民经济持续、稳定、协调的发展，1986年1月12日国务院发布《节约能源管理暂行条例》。《条 例》中称：国务院建立节能工作办公会议制度，研究和审查有关节能的方针、政策、法规、计划和改革措施，部署和协调节能工作任务。省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门，应当指定主要 负责人主管节能工作，并可建立节能工作办公会议制度。2001年该条例废止。

点评：

1986年国务院颁布《节约能源管理暂行条例》，这也是全面指导我国节能工作的一个行政法规。在1998年《节能法》正式颁布前起到了法规的作用。

1986年中央控制了经济增长速度。虽然从80年代初，国家就开

始重视节约能源，但是，能源不足，尤其是电力供应紧张，仍然是当时国民经济和社会发展中的一个比较突出的薄弱环节。

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11 1987年“关于实施《民用建筑节能设计

标准(采暖居住建筑部分)》的通知”与《企业节能管理升级(定级)暂行规定》

1987年9月25日，原城乡建设环境保护部、国家计委、国家经委、国家建材局印发“关于实施《民用建筑节能设计标准(采暖居住建筑部分)》的通知”。《通知》中称：尽快在我国采暖 地区贯彻实施《标准》是必要的，而且是可行的。为此，请严寒及寒冷地区各省、自治区、直辖市建设厅(建委)，按照城乡建设环境保护部颁发的《民用建筑节能设计标准(采暖居住建筑部分)》的 要求，组织专门班子结合本地区条件，因地制宜地争取在年内编出实施细则初稿，由省、自治区、直辖市建设厅会同计、经委审查批准。

同年，《企业节约能源管理升级(定级)暂行规定》文件出台，《规定》中提出：“以节能升级为基础促进企业升级”。

点评：

自《民用建筑节能设计标准(采暖居住建筑部分)》实施后，民用建筑节能受到各地主管部门的重视。华北、东北、西北等地以及江苏省都先后制定了本地区的《标准》实施细则，建成了一大批节 能30%

的节能建筑，同时在北京、哈尔滨、西安等地开展了建筑节能50%

的试验住宅小区和试点工程建设，促进了各种新型保温复合墙体材料、节能型建筑塑料窗、采暖供热技术的应用与发展，提高了当 地社会的建筑节能意识，以得了明显的经济、社会和环境效益。

同时，针对当时我国工业技术装备水平和管理水平比较落后，能源消耗高、经济效益低的问题，国家认识到做好节能工作，必须调动企业的积极性，使节能同企业的发展结合起来。要广泛宣传节能 的重大意义，认真抓好技术进步、科学管理、人才培训、健全责任制，综合运用经济的、法律的和行政的手段。

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12 1988年《中华人民共和国水法》与《污

染源治理专项基金有偿使用暂行办法》

《中华人民共和国水法》于1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过，1988年1月21日中华人民共和国主席令第61号公布，1988年7月1日起施行。该法要求各级人民政府应当依照水污染防治法的规定，加强对水污染防治的监督管理。

同年，国务院第10号令颁布《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》。为做好污染源治理，合理使用污染源治理资金，国家设立污染源治理专项基金。

点评：

1988年《水法》的颁布实施标志着我国对水资源的管理进入了

法制化轨道。在该法颁布后，水利部即确定每年的7月1日至7日为“中国水周”。国家意识到保护水资源，防治水污染的重要 性，对于污染治理方面也给予了专项基金。

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13 1989年《中华人民共和国水污染防治法

实施细则》

1989年7月12日，国家环境保护局令第1号发布《中华人民共和国水污染防治法实施细则》。企业事业单位向水体排放污染物的，必须向所在地环境保护部门提交《排污申报登记表》。环境保护部门 收到《排污申报登记表》后，经调查核实，对不超过国家和地方规定的污染物排放标准及国家规定的企业事业单位污染物排放总量指标的，发给排污许可证。对超过国家或者地方规定的污染物排放标准 ，或者超过国家规定的企业事业单位污染物排放总量指标的，应当限期治理，限期治理期间发给临时排污许可证。新建、改建、扩建的企业事业单位污染物排放总量指标，应当根据环境影响报告书确定 。

点评：

1989年，国务委员邹家华同志在全国“双增双节”电话会议上发表了讲话，大力提倡增产节约、增收节支。江泽民、朱镕基同志在全市“双增双节”动员大会上指出，长期以 来，高物耗、高能耗的粗放型发展道路违背了自身一无能源、二缺原料的特点，能源和原材料的紧张已成为经济发展最为突出的矛盾。因此，我们要统一思想，

挖掘潜力，要加快技术改造和技术进步的 步伐，减少浪费，降低能耗。

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14 1990年《中华人民共和国防治陆源污染

物污染损害海洋环境管理条例》与《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》 国务院第61号令《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》于1990年6月22日颁布，8月1日开始实施。其目的是为了加强对陆地污染源的监督管理，防治陆源污染物污染损害海洋 环境。条例中规定：禁止在岸滩采用不正当的稀释、渗透方式排放有毒、有害废水;禁止向海域排放含高、中放射性物质的废水;向海域排放含油废水、含有害重金属废水和其他工业废水，必须经过处 理，符合国家和地方规定的排放标准和有关规定;处理后的残渣不得弃置入海;向自净能力较差的海域排放含有机物和营养物质的工业废水和生活废水，应当控制排放量。

同年12月5日，国务院发布《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中要求：严格执行环境保护法律法规;依法采取有效措施防治工业污染;积极开展城市环境综合整治工作;地方各级人民政 府必须加强对环境保护工作的统一领导，实行环境保护目标责任制。

点评：

90年代初，保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是我国的一项基本国策。经过长期努力，我国的环境保护工作取得了一定进展。但是，随着人口增长和现代工业的发展，向环境 中排放的有害物质大量增加，还有局部地区人为造成的对自然生态环境的损害，致使环境质量逐步恶化。因此，防治环境污染和生态破坏已成为十分紧迫的任务。

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15 1991年《中华人民共和国大气污染防治

法实施细则》

1991年5月8日经国务院批准，5月24日国家环境保护局令第五号公布，7月1日起施行《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》。《细则》规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的大气环境质量 负责，并采取措施防治大气污染，保护和改善大气环境。各级人民政府的经济建设部门，应当根据同级人民政府提出的大气环境保护要求，把大气污染防治工作纳入本部门的生产建设计划，并组织实施 。

点评：

随着我国社会主义经济建设的高速发展和社会主义市场经济的

建立，生产力水平的提高，伴随着工业污染和其他公害问题的加剧，环境恶化的状况日益严重，环境保护成为我国进行可持续发展的一 个重要任务。这一时期制定了大量的有关环境保护的法律法规，并对以前颁布的一些环境法律或行政法规进行了修订，这些环境立法涉及

了社会生活的许多方面，对当今已经出现或即将出现的环境问题 做了多层次、多方位的规定。

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16 1992年《关于解决我国城市生活垃圾问

题的几点意见》

1992年7月，国务院批转建设部等部门《关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见》，内称：加强城市垃圾管理。大力开展城市垃圾的回收综合利用，提高回收利用率。到2000年，大中城市生活垃 圾综合利用率要达到40%以上。

点评：

随着城市化的进程，我国生活垃圾污染问题日趋严重，城市环境卫生状况尚未得到根本改善。城市生活垃圾总量以每年8%至10%的速度增长。城市生活垃圾无害化处理率低，97.7%的生活垃圾未经 处理，任意堆置城郊，许多城市形成了“垃圾围城”的严重污染局面。 为此，党中央、国务院对城市环境卫生工作非常重视，为解决当时城市生活垃圾污染问题，出台了该意见。

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17 1993年国务院《关于开展加强环境保护

执法检查严厉打击违法活动的通知》

1993年3月12日，国务院颁布《关于开展加强环境保护执法检查严厉打击违法活动的通知》，《通知》要求：各级人民政府要迅速行动起来，把环境保护法制建设列入政府工作的重要议事日程。在开 展加强环境保护执法检查、严厉打击违法行为的活动中，各级人民政府要支持有关部门依法行使职权。

点评：

党的十四大把加强环境保护列为九十年代改革和建设的任务之一，对我国的环境保护工作提出了更高的要求。因此，国家相继制定了有关法律、法规和一系列方针、政策及与之相配套的实施措施， 走出了一条具有中国特色的环境保护道路。

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18 1994年《“1994年全国节能宣传周”活

动安排意见》

1994年，国家经济贸易委员会、国家计划委员会、广播电影电视部、中华全国总工会、共青团中央委员会、中国科学技术协会联合印发关于《“1994年全国节能宣传周”活动安排意见》 。意见中指出：根据国务院第六次节能办公会议精神，为了进一步贯彻“开发与节约并重”的能源方针，增强全民节能意识，定于1994年10月3日

至8日开展“1994年全国节能宣传周 ”活动。在宣传周期间，国家经贸委、国家计委拟推荐500种优质节能产品和500项优秀节能科技成果，在通过人民日报、经济日报予以发布。

点评：

“1994年全国节能宣传周”活动期间，中央电视台、中央人民广播电台全面关注节能，播放节能专题节目。当时的节能标语口号有：节约能源，保护环境，造福子孙;坚持开发与节约并 重的能源方针;资源节约和综合利用是我国经济发展的一项长远战略方针;增强全民的节能意识、资源意识、环境意识;厉行节约，反对浪费;节约能源，人人有责;向科学管理要能源，向技术进步要 能源;发扬节约一度电、一滴油、一克煤、一滴水的勤俭作风。

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19 1995年《关于新能源和可再生能源发展

报告》、《1996—2010年新能源和可再生能源发展纲要》与《中国电力法》

1995年国务院批准了国家有关部门提出的“关于新能源和可再生能源发展报告”和“1996-2010年新能源和可再生能源发展纲要”。在刚开始实施的国家“十五” 计划纲要中，再次提出了积极发展风能、太阳能、地热等新能源和可再生能源。这些措施无疑有力地推动着可再生能源事业的发展。

同年颁布的《中国电力法》是中国第一部专论能源的法律。

点评：

据有关数字统计，1991-1995年，全社会节能基建总投资为253.2亿元，形成了1496万tce的年节能能力;建成热电机组3750MW，城市煤气及放散气回收400万m3/d，民用型煤年产能力540万t，煤炭洗 选年处理能力600万t，并增产水泥300万t，风机水泵改造年节电4亿kWh。全社会节能技改总投资为276.4亿元，形成了4600万tce的年节能能力。但从实际节能量看，这些节能能力还没有完全发挥。

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20 1996年国务院《关于环境保护若干问题

的决定》与《中华人民共和国环境噪声污染防治法》

1996年8月3日，国务院颁布《关于环境保护若干问题的决定》。《决定》要求：要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物排放总量指标体系和定期公布的制度。到2000年，全国所有工 业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准。

同年10月29日，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，自1997年3月1日起施行。其中要求：国务院和地方各级人民政府 应

当将环境噪声污染防治工作纳入环境保护规划，并采取有利于声环境保护的经济、技术政策和措施。

点评：

为进一步落实环境保护基本国策，贯彻《中华人民共和国国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》，实现到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制， 部分城市和地区的环境质量有所改善的环境保护目标，国家出台了一系列有关环境保护及环境污染防治的政策，全力实施可持续发展战略。

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21 1997年《中华人民共和国节约能源法》

为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，中国政府从1995年起开始制定节能法，于1997年11月经全国人大通过了《中华人民共和国节约 能源法》，1998年1月1日正式实施。

该法指出：节能是国家发展经济的一项长远战略方针。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推进节能技术进步，降 低单位产值能耗和单位产品能耗，改善能源的开发、加工转换、输送和供应，逐步提高能源利用效率，促进国民经济向节能型发展。要求“采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受 的措施，减少从能源生产到消费各个环节中的损失和浪费，更加有效、合理地利用

能源”，“国家对落后的耗能过高的用能产品、设备实行淘汰制度”。

点评：

《节能法》的公布和实施确定了节能在中国经济社会建设中的重

要地位，用法律的形式明确了“节能是国家发展经济的一项长远战略方针”，为中国的节能行动提供了法律保障。

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22 1998年《建设项目环境保护管理条例》

为防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，1998年11月18

日国务院第10次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条例》。要求：“建设产生污染的建设项目，必须遵守污染物排放的国家 标准和地方标准;在实施重点污染物排放总量控制的区域内，还必须符合重点污染物排放总量控制的要求。”“改建、扩建项目和技术改造项目必须采取措施，治理与该项目有关的原有环境 污染和生态破坏。”

点评：

90年代后期，在我国扩大内需，拉动经济增长的战略决策和深

化房改，加快住宅建设的产业政策支持下，我国房地产市场进入了新的发展时期。与此同时，项目开发建设过程中的污染问题也引起了 人们的关注，为此，国家加强了对建设项目的环境保护管理。

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23 1999年《中国节能产品认证管理办法》

与《重点用能单位节能管理办法》

为节约能源、保护环境，有效开展节能产品的认证工作，保障节

能产品的健康发展和市场公平竞争，促进节能产品的国际贸易，根据《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国产品质量认 证管理条例》和《中华人民共和国节约能源法》，1999年2月11日出台了《中国节能产品认证管理办法》。《办法》中确定了“节能产品”的定义：指符合与该种产品有关的质量、安全等方 面的标准要求，在社会使用中与同类产品或完成相同功能的产品相比，它的效率或能耗指标相当于国际先进水平或达到接近国际水平的国内先进水平。

同年3月10日，国家经济贸易委员会颁布《重点用能单位节能

管理办法》。《办法》明确：重点用能单位是指年综合能源消费量1万吨标准煤以上(含1万吨)的用能单位;各省、自治区、直辖市经 济贸易委员会指定的年综合能源消费量5000吨标准煤以上(含5000吨)、不足1万吨标准煤的用能单位。重点用能单位应遵守《中华人民共和国节约能源法》及本办法的规定，按照合理用能的原则，加 强节能管理，推进技术进步，提高能源利用效率，降低成本，提高效益，减少环境污染。

点评：

自《节能法》公布并实施后，我国将节能放到了更加重要的位置

为配合《节能法》的实施，中国政府制定了配套法规和政策，如：《中

国节能技术大纲》、《固定资产投资“节能篇”编 制和评估规定》、《重点用能单位节能管理办法》、《节约用电管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《中国节能产品认证管理办法》、《能源效率标识管理办法》、《能源基础与管理国家标准目 录》等，我国的节能步伐迈上了一个新的台阶。

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24 2000年《节约用电管理办法》

为了加强节能管理，提高能效，促进电能的合理利用，改善能源

结构，保障经济持续发展，2000年3月，国家经济贸易委员会 国家发展计划委员会颁布《节约用电管理办法》。其中规 定：“加强用电管理，采取技术上可行、经济上合理的节电措施，减少电能的直接和间接损耗，提高能源效率和保护环境。”“电力用户应当根据本办法的有关条款，积极采取经济合 理、技术可行、环境允许的节约用电措施，制定节约用电规划和降耗目标，做好节约用电工作。”

25 2000年《中华人民共和国水污染防治法

实施细则》

2000年3月20日，中华人民共和国国务院第284号令发布并施

行《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，规定：对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施

重点污染物排放总量控制制度。

26 2000年《中华人民共和国大气污染防治

法》

《中华人民共和国大气污染防治法》由中华人民共和国第九届全

国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2000年4月29日修订通过，2000年9月1日起施行。要求“国家采取措施，有计划地控 制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。”“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”

27 2000年《民用建筑节能管理规定》

2000年10月1日起施行《民用建筑节能管理规定》。《规定》中

称：“国务院建设行政主管部门负责全国民用建筑节能的监督管理工作。”“对不符合节能标准的项目，不得批准建 设。”“建设单位应当按照节能要求和建筑节能强制性标准委托工程项目的设计。”

点评：

随着市场体制改革的逐步深入，我国政府开始尝试基于市场的节

能管理政策，制定了市场经济下节能技术的推广和传播的相关政策。2000年可谓是一个政策高峰年，除了上述节能减排法律法规，还 有财政部、国家环境保护总局《关于加强排污费征收使用管理的通知》

(10月)，国家经济贸易委员会、水利部、建设部、科学技术部、国家环境保护总局、国家税务总局印发《关于加强工业节水工作的 意见》的通知(10月)，国务院《关于印发全国生态环境保护纲要的通知》(11月)，国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、公安部、国家环境保护总局《关于调整汽车报废标准若干规定的意见》 (12月)以及《交通行业实施节能法细则》等。这些政策措施使我国的节能法规、规范、标准体系更趋完善。

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28 2001年《关于加强利用废塑料生产汽油、

柴油管理有关规定的通知》

2001年5月，国家经济贸易委员会、国家工商行政管理局、国

家质量监督检验检疫局、国家环境保护总局发布《关于加强利用废塑料生产汽油、柴油管理有关规定的通知》，《通知》指出：加强对成 品油销售企业的质量监督管理，规范进货渠道，严禁不合格汽油、柴油进入油品市场;国家有关部门将组织有关专家对利用废塑料生产汽油、柴油从技术、经济等方面进行综合研究，待技术成熟后，再 推广应用。

点评：

2000年以来，一些企业以“经国家石油产品质量监督检验中心

检验合格”的名义，在报纸、电视等新闻媒介上进行广告宣传，转让、销售利用废塑料生产汽油、柴油的技术和设备。为此， 国家经贸委

会同有关部门对部分地区用废塑料生产汽油、柴油情况进行了专题调查，并组织有关专家进行了研究。从调查和研究的情况看，利用废塑料生产汽油、柴油，是解决白色污染的途径之一。为 维护成品油市场秩序和消费者的利益，防止不合格油品进入市场，加强环境保护和安全生产，规范对利用废塑料生产汽油、柴油技术的研究开发和管理，有关部门发布了《关于加强利用废塑料生产汽油 、柴油管理有关规定的通知》。

29 2001年《夏热冬冷地区居住建筑节能设

计标准》

为进一步推进长江流域及其周围夏热冬冷地区建筑节能工作，提高和改善该地区人民的居住环境质量，全面实现建筑节能50%的第二步战略目标，建设部组织制定了中华人民共和国行业标准《夏热 冬冷地区居住建筑节能设计标准》(JGJ134—2001)(以下简称《节能标准》)已于2001年7月颁布，自2001年10月1日起施行。

2001年11月20日，建设部科技司发布“关于实施《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》的通知”。通知指出：《节能标准》对夏热冬冷地区居建筑从建筑、热工和暖通空调设计方面提 出节能措施，对采暖和空调能耗规定了控制指标，达到了指导设计的深度。各地应当从今年10月1日起施行;同时可结合实际编制《节能标准》的实施细则。

点评：

夏热冬冷地区是指长江流域及其周围地区，涉及16个省、自治区、直辖市。该地区夏季炎热，冬季潮湿寒冷。过去由于经济和社会的原因，该地区的一般居住建筑没有采暖空调设施，居住建筑的设 计对保温隔热问题不够重视，围护结构的热工性能普遍很差，冬夏季建筑室内热环境与居住条件十分恶劣。随着这一地区的经济发展和人民生活水平快速提高，居民普遍自行安装采暖空调设备。由于没 有科学的设计和采取相应的技术措施，致使该地区冬季建筑采暖、夏季建筑空调能耗急剧上升，能源浪费严重，居民用于能源的支出大幅度增加，居住条件也未得到根本改善。《节能标准》的颁布，标 志着我国的建筑节能工作已经进入向中部地区推进的阶段。

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30 2002年《排污费征收使用管理条例》

2002年1月30日国务院第54次常务会议通过《排污费征收使用管理条例》，2003年7月1日起施行。《条例》规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门、财政部门、价格主管部门应当按 照各自的职责，加强对排污费征收、使用工作的指导、管理和监督。”“排污费的征收、使用必须严格实行收支两条线。”《排污费征收使用管理条例》发布施行后，1982年2月5日 国务院发布的《征收排污费暂行办法》和1988年7月28日国务院发布的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》同时废止。

点评：

在新的《排污费征收使用管理条例》实施之前，只有超标排放污染物的企业才需交纳一定数额的排污费。之后，随着新的实施，所有排污企业都需缴纳一定数额的排污费。但这一费用，仅仅是用于 抵消污水处理的实际成本，外部环境成本仍然没有被计入。随着中国环境形势不断恶化，排污权交易逐渐引起了业内人士的广泛关注。

随着能源紧张，2002年还出台了电力体制改革方案，确定了改革的总体目标，目前已实现了政企分开、厂网分开。煤炭生产和销售已基本实现市场化，煤炭价格主要取决于市场供求状况。中石油、 中石化、中海油等大型国有石油企业基本实现了上下游、内外贸一体化。能源需求侧管理取得积极成效，推广完善了峰谷电价、丰枯电价、差别电价办法，引导电力、冶金、建材等重点行业的大型企业 制定了节电改造、优化用电方案，这对以后顺利完成迎峰度夏工作发挥了重要作用。

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31 2003年《关于2003年全国节能宣传周

活动安排的通知》

党的“十六大”确立了本世纪头二十年全面建设小康社会的宏伟目标，我国能源消费需求将持续增长，节能的战略地位更加突出，节能工作的形式更加严峻，任务更加艰巨。为了不断提 高全社会的节能意识，进一步推动我国节能工作的深入开展，促进全面建设小康社会目标的实现，国家发展改革委、科技部、广电总局、全国总工会、

团中央定于2003年11月3日至8日，举办 ”2003年全国节能宣传周“活动。该全国节能宣传周的主题定为：节能与全面建设小康社会。

点评：

根据国家发改委等5部门《关于2003年全国节能宣传周活动安排的通知》的要求，各地市开展了规模较大的“节能环保周”。以北京为例，北京市在社区、学校、医院、企事业内部悬挂横 幅、张贴宣传画、制作板报、发放宣传手册、宣传品等，以丰富、生动的内容和形式进行宣传，营造氛围，调动广大市民的积极性和创造性，提高全社会自觉节能的意识。北京电视台将连续两周每晚播 出“资源与可持续发展”公益广告片，向市民宣传节约能源保护环境，走可持续发展道路的理念。

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32 2004年《能源中长期规划纲要(草案)》

国务院总理温家宝6月30日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《能源中长期发展规划纲要(2004—2020年)》(草案)。

会议认为，能源是经济社会发展和提高人民生活水平的重要物质基础。制定并实施能源中长期发展规划，解决好能源问题，直接关系到中国现代化建设的进程。必须坚持把能源作为经济发展的战略 重点，为全面建设小康社会提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障，以能源的可持续发展和有效利用支持我国经济社会的可持续发展。

会议强调，从根本上解决中国能源问题，必须牢固树立和认真贯彻科学发展观，切实转变经济增长方式，坚定不移走新型工业化道路。要大力调整产业结构、产品结构、技术结构和企业组织结构， 依靠技术创新、体制创新和管理创新，在全国形成有利于节约能源的生产模式和消费模式，发展节能型经济，建设节能型社会。

点评

针对“十五”期间出现的能源紧张局面，我国政府除了在战略、规划、产业政策上突出节能的重要性外(如2004年6月国务院原则通过的《能源中长期规划纲要(草案)》明确提出“在 全国形成有利于节约能源的生产模式和消费模式，发展节能型经济，建设节能型社会”;2004年11月出台了节能领域的第一个中长期规划;2004年以来国家先后对焦碳、钢铁、水泥、电解铝等高 耗能行业出台了一系列加大产业结构调整力度的政策文件)，我国政府还进一步强化了节能标准、标识及认证工作。

在此期间，电冰箱、空调器、洗衣机、照明器具等数十类产品的能效标准相继出台，《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》等一系列与建筑节能设计有关的标准与规范也陆续颁布，酝酿已久的《 乘用车燃料消耗量限值》(GB19578—2004)、《实行能源效率标识的产品目录(第一批)》也于2004年10月、12月出炉。上述政策的颁布和实施一定程度上缓解了“十五”末期我国能源供 求形势，也将在未来相当长时间内对节能降耗发挥更大的作用。

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33 2005年《关于发展节能省地型住宅和公

共建筑的指导意见》

2005年5月31日，建设部发布《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》。《意见》提出：到2020年，我国住宅和公共建筑建造和使用的能源资源消耗水平要接近或达到现阶段中等发达国家 的水平。

具体目标：到2010年，全国城镇新建建筑实现节能50%;既有建筑节能改造逐步开展，大城市完成应改造面积的25%，中等城市完成15%，小城市完成10%;城乡新增建设用地占用耕地的增长幅度 要在现有基础上力争减少20%;建筑建造和使用过程的节水率在现有基础

上提高20%以上;新建建筑对不可再生资源的总消耗比现在下降10%。到2020年，北方和沿海经济发达地区和特大城市新建建筑 实现节能65%的目标，绝大部分既有建筑完成节能改造;城乡新增建设用地占用耕地的增长幅度要在2010年目标基础上再大幅度减少;争取建筑建造和使用过程的节水率比2010年再提高10%;新建建筑 对不可再生资源的总消耗比2010年再下降20%。

34 2005年国务院《关于做好建设节约型社

会近期重点工作的通知》

2005年7月，国务院发布了《关于做好建设节约型社会近期重

点工作的通知》，强调必须加快建设节约型社会。以提高资源利用效

率为核心，以节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经 济为重点。

点评：

针对我国能源紧张的形势，建设节约型社会已经提到了国家战略高度。中国2005年电煤消费占煤炭消费量的比重达到48.93%。

在2005年底，建设部黄卫副部长在全国勘察设计工作表彰大会上表示：近几年，我国按节能标准设计的建筑项目占58.53%，按节能标准建造的建筑项目仅占23.25%，建筑节能形势不容乐观。建筑领 域的节能，对社会实现可持续发展，起着极其重要的作用。

建设部在这一年加强了节能工作力度，陆续下发《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发[2005]33号文)、《关于进一步加强建筑节能标准实施监管工作的通知》、《关于 组织开展建筑节能专项检查的通知》、《关于组织建筑节能相关调研工作的通知》等一系列文件，建筑节能工作水涨船高。

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35 2006年《民用建筑节能管理规定》(修

订)

2006年1月1日，建设部《民用建筑节能管理规定》开始施行。原《民用建筑节能管理规定》(建设部令第76号)同时废止。

该《规定》共30条，对民用建筑节能的定义、发布的意义和目的，以及如何落实民用建筑节能等均提出了具体的要求，这将对全国

各地做好建筑节能工作产生深远的影响，起到积极的指导作用。

《规定》明确指出：所称民用建筑，是指居住建筑和公共建筑。所称民用建筑节能，是指民用建筑在规划、设计、建造和使用过程中，通过采用新型墙体材料，执行建筑节能标准，加强建筑物用能 设备的运行管理，合理设计建筑围护结构的热工性能，提高采暖、制冷、照明、通风、给排水和通道系统的运行效率，以及利用可再生能源，在保证建筑物使用功能和室内热环境质量的前提下，降低建 筑能源消耗，合理、有效地利用能源的活动。建设行政主管部门负责全国民用建筑节能的监督管理工作。

这次发布的《规定》，大力鼓励发展建筑节能新技术和产品、施工工艺、管理技术及可再生能源的开发利用，并详细列出了鼓励发展建筑节能技术和产品的8个方面，这就为推动民用建筑节能工作指 出了明确的发展方向。《规定》还对建设单位、工程施工、供热单位、公共建筑所有权人、物业管理单位、房地产开发企业、设计单位及审查机构等都提出了实施建筑节能工作的具体要求。同时，对不 按规定进行设计、施工的单位如何给予处罚，确定了具体实施标准。

36 2006年《国务院关于加强节能工作的决

定》

新华社8月31日受权发布《国务院关于加强节能工作的决定》。《决定》指出，能源问题已经成为制约中国经济和社会发展的重要因素，要从战略和全局的高度，充分认识做好能源工作的重要性，高 度

重视能源安全，实现能源的可持续发展。

《决定》提出，解决中国能源问题，根本出路是坚持开发与节约并举、节约优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率。必须把节能工作作为当前的紧迫任务，列入各级政府重要议事日程 ，切实下大力气，采取强有力措施，确保实现“十一五”能源节约的目标，促进国民经济又快又好地发展。

《决定》明确，到“十一五”期末，万元国内生产总值(按2005年价格计算)能耗下降到0.98吨标准煤，比“十五”期末降低20%左右，平均年节能率为4.4%。重点行业主要 产品单位能耗总体达到或接近本世纪初国际先进水平。

《决定》强调，要建立节能目标责任制和评价考核体系。《决定》还规定，建立固定资产投资项目节能评估和审查制度。对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头 杜绝能源的浪费。

关于印发《建筑门窗节能性能标识试点工作管理办法》的通知

12月29日，建设部印发《建筑门窗节能性能标识试点工作管理办法》。该办法所称的建筑门窗节能性能标识是指表示标准规格门窗的传热系数、遮阳系数、空气渗透率、可见光透射比等节能性能指 标的一种信息性标识。

点评：

中国从2006年开始，实施单位GDP能耗公报制度，并将能耗降低指标分解到各省份，中央政府与各地政府和主要企业分别签订了节

能目标责任书。在这一系列政策措施作用下，2006年中国单位GDP能耗在三季度点出现转折。当年上半年，单位GDP能耗还上升了0.8%;从第三季度开始，单位GDP能耗出现下降，最终拉动全年单位GDP能耗转为下降。

但是，2006年全国节能减排任务未能达标。2006年国民经济和社会发展统计公报显示，当年中国万元GDP能耗为1.21吨标准煤。这是中国单位GDP能耗2003年以来首次下降。

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37 2007年《“十一五”资源综合利用指导

意见》

2007年1月16日，国家发改委发布了《“十一五”资源综合利

用指导意见》。《指导意见》在分析我国资源综合利用现状的基础上，提出了2010年资源综合利用目标、重点领域、重点工程 和保障措施。

《指导意见》提出：到2010年，我国矿产资源总回收率与共伴生矿产综合利用率在2005年的基础上各提高5个百分点，分别达到35%和40%。工业固体废物综合利用率达到60%，其中粉煤灰综合利用率 达到75%，煤矸石达到70%。主要再生资源回收利用量提高到65%，再生铜、铝、铅占产量的比重分别达35%、25%、30%。木材综合利用率由目前60%左右提高到70%左右。

点评：

国家发展改革委在《“十一五”资源综合利用指导意见》中提出

加快资源综合利用立法进程，逐步形成以《循环经济法》为核心、《资源综合利用条例》为基础，包括主要废物资源化利 用管理专项法规相配套的资源综合利用法律法规体系。建立资源综合利用统计制度，将重要资源综合利用信息数据纳入国民经济统计体系，为国家宏观调控和企事业单位开展资源综合利用提供统一、权 威的数据信息。这些措施为开展再生资源回收与循环利用统计提供了基础环境。

38 2007年《能源发展“十一五”规划》

2007年4月，国家发展改革委发布《能源发展“十一五”规划》，规划中提出：到2010年，我国一次能源消费总量控制目标为27亿吨标准煤左右，年均增长4%。煤炭、石油、天然气、核电 、水电、其他可再生能源分别占一次能源消费总量的66.1%、20.5%、5.3%、0.9%、

6.8%和0.4%。与2005年相比，煤炭、石油比重分别下降3.0和0.5个百分点，天然气、核电、水电和其他可再生能源分别 增加2.5、0.1、0.6和0.3个百分点。

点评：

该规划主要阐明国家能源战略，明确能源发展目标、开发布局、改革方向和节能环保重点，是未来五年我国能源发展的总体蓝图和行动纲领。有关方面要按照规划要求，结合具体实际，积极开展工 作，努力完成规划确定的各项任务。

39 2007年《国务院关于印发节能减排综合

性工作方案的通知》

2007年6月3日新华社受权发布《国务院关于印发节能减排综

合性工作方案的通知》。节能减排综合性工作方案提出，要对新建建筑实施建筑能效专项测评，节能不达标的不得办理开工和竣工验收备 案手续，不准销售使用。同时，方案还透露中国将适时出台燃油税，研究开征环境税。

点评：

发布《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》打响了节能减排的发令枪，其体现了国家对环保的重视。在政策监督下，未来遏制高耗能高污染行业过快增长，加快淘汰落后生产能力，加快 能源结构调整将成为节能减排重要工作内容。

40 2007年《建设部关于落实

印发节能减排综合性工作方案的通知>的实施方案》

建设部于6月26日印发《建设部关于落实的实施方案》。要求各地建设行政主管部门结合本地区实际，认真抓好落实。

在建立政府节能减排工作问责制方面，《实施方案》要求，建立

和完善节能减排指标体系、监测体系。首先，要完善城乡建设统计报表制度，强化城镇节约用水、污水处理、垃圾处理和公共交通指 标，探索新的数据调查方式。其次，建设部还将制定并实施《民用建筑能耗统计报表制度》、《民用建筑能耗数据采集标准》、《“十一五”主要污染物减排统计和监测办法》等一系列标准 、办法，进一步改进统计工作方式，完善统计和监测制度。

点评：

建设部要求各级建设主管部门要充分认识建设领域节能减排工

作的重要性和紧迫性，采取切实措施，与相关部门密切配合，扎扎实实地开展工作，确保完成节能减排工作任务，实现节能减排规划目 标。

对此，各地建委纷纷召开相关会议，学习《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》及《建设部关于落实的实施方案》，并出台各地市 节能减排方面的工作措施及部署，我国节能减排行动大范围的展开。 41 2007年《民用建筑节能条例(草案)》

国务院总理温家宝6月27日主持召开国务院常务会议，决定将《民用建筑节能条例(草案)》向社会公布征求意见。

《草案》中明确，国家积极推进供热体制改革，完善供热价格形成机制，鼓励发展集中供热，逐步实行按照用热量收费制度。对于新建建筑节能，《草案》规定，实行集中供热的建筑应当安装分户 室内温度调控装置，并安装分栋或者分户用热计量装置和供热系统调控装

置;对于既有建筑节能，《草案》特别明确，“对实行集中供热的居住建筑进行节能改造，应当安装分栋或者分户用热计 量装置和供热系统调控装置”。

点评：

《民用建筑节能条例》可谓是我国建筑节能方面第一部行政法规。该法规再配合建设部出台的其他一些规范性文件，就可形成建筑节能领域一套完整的法律体系。换言之，我国建筑节能未来将有更 强力、更完善的法律支持。

42 2007年《中华人民共和国节约能源法》

10月28日，全国人大常委会表决通过修改后的节约能源法，国家主席胡锦涛签署主席令予以公布。修改后的节约能源法自2008年4月1日起施行。新的节能法由原来的6章50条增加为7章87条，分 别为总则，节能管理，合理使用与节约能源，节能技术进步，激励措施，法律责任，附则。与1998年1月1日开始施行的节能法相比，新的节能法进一步明确了节能执法主体，强化了节能法律责任。

修改后的节能法进一步完善了我国的节能制度，规定了一系列节能管理的基本制度。修改后的节能法进一步明确了重点用能单位的节能义务，强化了监督和管理。在新法中，政府机构也被列入节能 法监管重点。

点评：

《中华人民共和国节约能源法》使节约资源成为我国基本国策。

它进一步完善了我国的节能制度，规定了一系列节能管理的基本制度，如实行节能目标责任制和节能考核评价等制度，国务院和县级 以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告节能工作，省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况;实行固定资产投资项目节能评估和审查制度 等。

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综合点评

我国是能源资源严重短缺的国家。石油、天然气人均剩余可采储量仅有世界平均水平的7.7%和7.1%，储量比较丰富的煤炭也只有世界平均水平的58.6%。改革开放30年间，我国的节能减排工作取得了巨大成效：80年代初：制定了"开发与节约并重，近期把节约放在首要位置"的能源发展方针。80年代中期：提出以效益为核心的能源开发利用战略和以电力为中心的能源消费结构调整战略。 90年代：进一步将各项方针具体化，如进一步强调了能源发展的总方针，即开发与节约并举，把节约放在首位。

进入新世纪，节能减排工作大范围展开，新《节约能源法》使节约资源成为我国基本国策，节能减排工作已成为全社会参与的国事、大事。