栗广 | 美国对南海诸岛归属问题的考量与行动(1943-1951)(下)

2017-05-23 栗广 近代史研究 近代史研究

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作者栗广为中共福建省委党校党史教研部讲师

原文载《近代史研究》2017年第2期，注释从略

专题论文

美国对南海诸岛归属问题的考量与行动（1943—1951）

——兼论美国对南海争端政策的形成（下）

栗  广

二、反复研究：既不托管，也不支持任何一方

1945年8月15日日本宣布无条件投降。在处理被日本占领的领土问题上，美国做了进一步的研究。具体到南海诸岛的处理问题，远东地区部际委员会于1946年2月14日再次召开专门会议进行讨论。大多数与会者认为，在排除日本对南沙群岛控制的情况下，美国无须继续建议将南沙群岛交由某一国际机构——如联合国——进行托管，因为此类托管需要征得被托管领土的声索方的同意；而从当前的情况看，中国和法国都不可能同意这种托管。同时，会议认为，当前美国在西沙群岛“没有利益”。因此，在将日本排除于南沙群岛接收方之外的情况下，美国暂时无须对这些有争议岛屿的主权问题“持任何其他立场”。通过这次讨论，美国政府提出了处理南沙群岛问题的新方案：在形势尚不明朗的情况下，美国暂不对这些有争议岛屿的归属问题表明立场。

在此基础上，美国政府于1946年6月24日初步形成了一份处理南沙群岛归属问题的备忘录，其名为“国务院—陆军部—海军部部际协调委员会”第59/1号文件(StateWarNavy Coordinating Committee 59/1，简称“SWNCC-59/1”号文件)。这是战后有关南海诸岛归属问题的一个重要文件。该文件仅规定日本必须放弃战争期间所占领的南沙群岛和南极洲等地区的领土，却没有确定这些领土由哪些国家进行接收，仅仅将南沙群岛定为“非托管区域”；与此同时，该文件采纳了2月14日备忘录中所提出的“美国在西沙群岛没有利益”的建议，未提及美国在西沙群岛归属问题上的立场。

随着1946年10月美国将对日媾和一事提上议事日程，对日本在战争中所占领土的处理再次成为世人关注的重要内容之一，也是美、英、法、苏、中等大国所重点关注的问题。为此，各方在和约形成的过程中进行了一系列博弈，美国所草拟的“对日和约”草案中有关南海诸岛处理问题的条款也一再发生变化。1947年3月由美国所准备的条约草案一改先前仅提及西沙群岛或南沙群岛的做法，第一次比较全面提出处理南海诸岛问题的构想，明确指出日本在南海地区应放弃的岛屿包括“东沙岛（Pratas Island）、南沙群岛和西沙群岛，或者南海中的任何其他岛屿”。随后的草案在提法上略有改变，强调日本应放弃的范围包括“东沙岛礁（Pratas Reef and Island）、西沙群岛、南威岛或称暴风雨岛（Spratly or Storm Island)，及南海中的所有其他岛礁”。根据这份文件的构想，日本应放弃对南海中所有岛礁的权利，但未提出将这些岛屿归还给哪一方。此后直到1949年10月14日的和约草案出炉前后，美国一直坚持上述处理方式。这在同一时期美国处理南海诸岛问题的具体实践中有所体现。

由于美国此时倾向于不在对日和约中明确规定将南海诸岛交给哪一方，其在南海争端中也就不愿过多地表现出介入意愿。这在战后中国接收南海诸岛的过程中体现得十分明显。根据《开罗宣言》以及相关条约的规定，中华民国政府于二战结束后开始接收东沙、西沙和南沙群岛。然而，在当时，由于南海地区地形复杂，中国海军装备相对落后，且中国对西沙和南沙地区的具体地理信息了解并不透彻，国民政府曾试图获取美国的支持，在美国军方的协助下采取接收行动。1946年4月30日，外交部致函中国驻菲律宾总领事馆，要求尽速与美国驻菲律宾军事总部进行商洽，希望美国驻菲军事总部协助完成对南沙群岛的接收。美国驻菲总部虽未明确拒绝国民政府的要求，但其告知，因授权有限，无法对国民政府的要求进行表态；且台湾所属各岛非美国驻菲军事总部所负责的区域，建议国民政府与驻日盟军总司令麦克阿瑟（Douglas MacArthur）进行商洽，征求麦克阿瑟的意见。随后，国民政府电令中国驻日代表，指示其立即与麦克阿瑟取得联系，并请求麦克阿瑟致电美军驻菲军事总部，下令让驻菲军事总部就近协助国民政府对南海诸岛的接收行动。至于国民政府驻日代表如何与麦克阿瑟讨论这个问题、美国政府如何考虑这个问题以及麦克阿瑟做了何种答复，因暂未查阅到相关档案资料而无从得知。但显然麦克阿瑟并未如国民政府所愿，这从后来国民政府自行派兵接收即可看出。1946年9月2日，国民政府行政院向外交部等部门下达训令，要求外交部、国防部和内政部协助广东省政府负责做好接收南海诸岛的工作。

在国民政府接收南海诸岛前后，菲律宾国内以基里诺（Elpidio Quirino）为代表的一些政客基于二战期间日本以南沙群岛为基地进攻菲律宾的历史教训，也开始以南沙群岛涉及菲律宾的国防安全为由，力图将占领南沙一事提上菲政府的议事日程。1946年7月菲律宾独立之初，时任菲律宾副总统兼外长的基里诺向罗哈斯（Manuel Roxas）总统提出，南沙群岛位于菲律宾巴拉望岛以西200海里处，应属菲律宾领土，建议总统下令占领南沙群岛中靠近菲律宾的部分岛屿。这是菲律宾独立后，其政府要员首次明确提出占领南沙群岛的要求。由于这一建议是在毫无征兆的情况下提出的，罗哈斯没有同意这一要求；美国驻菲外交官在听到这一建议之后都感到十分惊讶，没有作出表态；美国国务院也未进行任何评论。因此，菲律宾在未获取美国支持的情况下，也没有采取任何占领南沙群岛的措施。

同年7月19日，基里诺又在众多媒体在场的情况下发表公开讲话，指出：南沙群岛在二战期间被日本作为攻击菲的基地，使菲蒙受了巨大的损失；因此，从国防角度来看，该群岛关乎菲律宾的国家安全，菲“似应”管理该群岛。为了寻求美国的支持，当年9月11日，基里诺以菲外长身份致函麦克阿瑟，正式提出由菲律宾“管理”南沙群岛的请求。考虑到南沙争端的复杂情况，麦克阿瑟没有作出正式答复，亦未因此采取任何支持菲律宾的举动。在随后的数年时间内，菲律宾再没有向美国提及此事。由此可见，此时在盟友围绕南海诸岛主权归属问题发生争执的情况下，美国仍不愿意以任何方式介入争端，既没有支持中国政府接收南海诸岛的行动，也没有理会菲律宾占领南沙群岛的要求。

二战结束后初期，美国政府推翻了战争期间所提出的将南海诸岛交还给某一声索方或进行国际托管的方案，转而提出了“日本放弃南海诸岛，但不规定具体接收方”的方案，在南海争端中不愿表现出过多的介入意愿。这一方案最终成为《旧金山对日和约》中相关条款形成的基础，也是美国对南海争端政策的基础。

三、最终定调：模糊处理，但不能有利于新中国

20世纪四五十年代之交，随着冷战从欧洲扩展到亚洲，东南亚地区成为冷战新战场。与此同时，美国对新生的中华人民共和国执行了一种政治上孤立、经济上封锁、军事上包围的战略，企图将新中国扼杀于摇篮之中。受此种战略的制约，美国对南海诸岛归属问题的立场开始出现了对中国更为不利的变化。

在对日和会召开之前，美国在一份官方文件中就明确指出，美国的目的是“使条约尽可能地简略、概括和具有非惩罚性”。为此，美国政府在和约签订之前应尽可能多地“清除那些有望被写入和约中的问题”“尽可能减少和约中涉及的问题数量”。该文件还强调，“这一点特别适用于如财产权、领土归还等问题”。后来，美国政府又进一步提出了处理南海诸岛归属问题的目标：确保即将签订的和约的最终文本既不明确肯定、也不会被引申出这样的结论，即“共产党中国”拥有对西、南沙群岛的主权。正是基于此种考虑，美国在和约草案形成的过程中千方百计地推动和约内容的模糊化，使任何有利于维护“共产党中国”权利——对于台湾、澎湖列岛、西沙和南沙群岛，以及这些地区内所有由中国国民党政权接收的财产和权利——的内容，都不能被写入和约之中。

在确定了这些原则之后，1950年美国在南海诸岛归属问题上的态度也随之发生了显著的变化：由著名反共分子、时任国务卿顾问的杜勒斯（John Foster Dulles）所主持起草的对日和约8月草案、9月草案以及“对日媾和七原则”等文件中，均未提及南海诸岛的归属问题。在此情况下出炉的1951年3月对日和约草案依然未提及南海诸岛归属问题。尤其是3月草案，它不仅没有像归还库页岛、千岛群岛给苏联那样，将南海诸岛归还给中国，反而退了一大步，甚至未提及南海诸岛，而是仅在涉及到中国领土的部分规定“日本放弃对朝鲜、台湾和澎湖列岛的所有权利、权利根据和要求”。对于出现这种变化的原因，美国国务院官员菲尔利（Robert A. Fearey）在一份给澳大利亚政府的备忘录中道出了实情：美国不主张将西沙、南沙群岛问题写入对日和约，其原因在于“中国和法国在这两个群岛的主权问题上存在争议，日本在战前也曾对南沙群岛提出过主权要求”，且“这些无人居住的岛屿还没有重要到必须将之写进和约的程度”。在这份备忘录中，美国国务院给出的理由有两个：一是南海诸岛存在争议，美国不愿因此得罪台湾当局和法国之中任何一方；二是这些岛屿不具有突出的重要性。基于这些理由，在1951年5月3日出台的美英非正式联合草案中,西沙、南沙群岛仍旧未被提及。

然而，在此之后形势再次发生了变化。在5月英美非正式和约草案形成之后，法国深感草案对南海诸岛的处理未如其意，便展开了积极游说。在当年5月底至6月初召开的英、法两国外交部长会议上，法国外长鲁（Jacques Roux）多次指出，希望对日和约中规定“日本放弃对西、南沙群岛的主权要求”，而无需明确强调特定的接收者。鲁特别强调，法国政府对美国先前提出的方案——仅规定日本放弃对西、南沙群岛的权利要求而没有明确其归属——表示满意。此外，法国反复重申，希望美、英两国外交人员在即将举行的会晤中坚持这一立场。显然，英、美两国在6月8日的会议上接受了法国的这一要求，决定将在和约草案中规定“日本将放弃它在南沙和西沙群岛的利益”。随后于7月份出炉的和约草案以及最终的《旧金山对日和约》文本基本上沿用了这一措辞，即规定“日本放弃对南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求”。

随着《旧金山对日和约》的签订，美国对南海争端的政策初步形成。这一政策在20世纪五六十年代中美敌对时期体现得最为明显，并得到有力的执行。美国的这一政策在后来虽有所变化，但其实质一直未变：迄今为止，美国一直在公开话语中声称南海诸岛是存在争议的领土，也从未公开承认任何一声索方对西、南沙群岛的主权要求，而是根据不同形势的需要，在不同时期采取不同的应对方略。

四、结语

通过上文的分析可知，1943年至1951年是美国初步认知南海争端的时期，美国政府内部经过一系列详细研究、探讨以及与英、法等大国之间的互动，终于在《旧金山对日和约》中确立了其对南海诸岛归属问题的立场。美国对南海诸岛归属问题立场的确定，标志着美国对南海争端的政策的初步形成。

在美国研究南海争端问题的过程中，最初涉及南海诸岛的文件实际上就确立了一个解决南海诸岛问题的原则，即战后日本不得继续保有南海诸岛；随之，美国又提出了解决南海诸岛问题的具体方案：将南海诸岛归还给某一声索方，或由一个或几个国家组成的国际托管委员会对该地区进行托管。二战结束之后，对日媾和一事被提上议事日程。此时，美国已意识到，对南海诸岛提出主权要求的中国和法国都是其盟友，美国无论将南海诸岛交给哪一方，都将引发另一方的不满；而且，中、法都不大可能同意对南海诸岛进行托管，因而美国在其起草的对日和约草案中仅提出“日本必须放弃南海诸岛”这一原则，而不再提及将南海诸岛交给哪一方。新中国成立以后、特别是中苏结盟之后，美国将新中国视为敌手。为了不让新中国在对日媾和过程中得到任何好处，美国决定不将任何有利于新中国的条款写入和约之中；基于此种考虑，美国尽可能推动《旧金山对日和约》有关南海诸岛归属问题的条款对中国不利。最终，在美国主导下制定的和约仅规定日本放弃对南海诸岛的权利，而没有确定由哪一方进行接收。《旧金山对日和约》有关南海诸岛处理问题的规定，意味着美国改变了以往对南海争端摇摆不定的立场，也在一定程度上标志着美国对南海争端政策的确立。

《旧金山对日和约》的这种规定对后来南海争端的发展产生了十分消极的影响。在随后的数十年时间里，美国一直认为南海诸岛为争议领土，而没有承认任一声索方对南海诸岛的主权。美国在认为必要之时，时常以“南海诸岛是争议领土”“维护南海地区航行自由”为借口介入南海争端，使得南海地区局势趋紧；而且，越南、菲律宾也将和约的模糊规定视为其声索南海诸岛主权的重要依据，相继加入了南海争端的行列。南海争端出现了日趋国际化和复杂化的趋势。

完

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