公共财政,富足下的荒凉

“其实，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，从中看到的不仅是经济的发展，而且是权力的再分配，社会的结构变迁和公平正义程度的增减。” 财政部财科所所长贾康承认财政体制改革的方向是公共化，任何对财政的使用都必须有法律依据，逐步减少中国财政支出体制中存在的“任意性”、“长官意志”等现象。

被异化的财政投向

GDP 的高速增长再加上这些年中国积累的2 万亿外汇储备，使中国眼下成了世界上数一数二的“大款”。按说国家富裕如此，老百姓们应该普遍高兴才是，但事实却有反差——面对医疗、教育和社会保障等方面的问题，有相当多的老百姓的生存状态可说是疲于奔命。

以教育为例，早在1993 年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出了财政性教育经费占GDP 比重在2000 年达到4%的目标。2008 年，国家财政性教育经费所占GDP 比例为3.5%，始终没有根本性的突破。这个水平也远低于公共教育经费占GDP 比重5% 的世界平均水平。一方面是教育投入不足，另一方面是教育领域不恰当的产业化，造成了中国高等教育、职业教育水准的持续下滑。

医疗方面财政支出的形势更不容乐观。有调查数据显示，1978 年～2008 年，中国居民个人现金卫生支出占卫生筹资总额比重由20%上升到63%。而政府投入的比例仅为16%。中国有13 亿人口，占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%。

除了医疗投入不足，医疗体制缺失更严重，公共医疗服务严重缺失和弱化。目前国家力推的“新医改”，也在政府官员等传统利益群体面前遭遇“软抵抗”而裹足不前。

全国人大常委、中国人民大学教授郑功成说，对公共财政进行评价的一个核心指标，就是国民保障和社会福利方面的力度。在西欧、北欧这些高福利国家，财政的钱有45%以上是用在社会保障上的，即便讲求效率的美国，其财政也有1/3 以上的钱用于社会保障。在英国，社会保障支出占政府支出总额的比重，1982 年为 53.5%，1989 年至52.93%，1993 年达65.5%。而中国目前这方面的投入大概占国家财政的12%左右，相比之下，比例显然很低。

与社会保障投入偏少相对应的，是国内社保基金的巨额缺口。全国社会保障基金理事会前理事长项怀诚表示，目前全国社会保障基金的资金缺口在1 万亿元以上。而据世界银行的一项估算，从2001 年到2075 年，中国这一缺口可能达到9 万亿元人民币之巨。社保基金理事会发布的2008 年全国社会保障基金年度报告披露，截至2008 年底，基金资产总额5130.89 亿元。

作为公共财政在社会保障领域缺乏的另一面，中国公共财政在政府行政开支方面的慷慨却令人瞠目结舌，此前中央党校主办的《学习时报》曾透露国内“三公”消费高达9000 亿元的文章，被国内外媒体纷纷转载。如此大的支出，揭示国内财政资源使用上的极度低效，近1/6 的财政用于吃、玩和坐车。如此高的“三公”消费完全可以说是政府系统的“集体腐败”，同时也凸显出国内公共财政改革的迫切性和艰巨性。

投资背后的隐秘计算

公共财政在极端异化的同时，掌握着公共财政的政府之手却在用投资这种形式尽情在中国大地上“作画”。

财政专家倪红日分析，1994年分税制改革后，地方加大投资、兴办企业的积极性虽然得到了一定遏制和矫正，但仍不足以进入“既不越位、又不缺位”的职能合理化状态。事实上，在对地方官员实际上仍以GDP为核心政绩考核指标的情况下，再加上“任期办N件实事”的压力，很难消解地方政府的投资冲动。

究其原因，主要是因为不少地方投资，仍可通过土地一级市场收入等预算外财力和政府出面的“招商引资”举措得到支持，并在官员的政绩考核方面得到明显的正向回应，使之成为地方决策层面持续的兴奋点。

的确，目前中国的税制结构和分配格局中，地方财源中对以生产型增值税为主体的流转税依赖程度仍然较高，非税收入管理中的不规范程度仍然较高，这些确实与地方政府热衷上项目、加大投资的行为具有一定的关联，“但这些绝非分税制财政体制之过，板子打到分税制上，是完全打错了地方。”贾康认为，在中国被锁定的经济结构中，扩大内需，提高消费叫喊了十几年，但是一直没有明显效果，现在经济危机，发达国家的消费也下滑，连带中国出口不彰，中国要维持经济一定的增长，只有运用传统的投资。

中国政府系统最擅长的就是“投资”。纵观中国30多年经济增长的全过程，政府系统始终都是经济活动中最重要的投资者，其中道理一目了然：因为在所有这些投资中，政府官员的个人成本趋向于零，而其收益则可能相当大。

“所以无论如何，官员在这种投资行为中获得的都是净收益。地方或者部门财政能力的极大化扩张贯穿于改革全过程的利害计算，是推动GDP持续增长的一个强大引擎。”倪红日认为经济高速增长本身就是中央对各级地方官员提出的政治要求，在遏制地方政府过度投资方面，中央政府不可能走得太远，它只能在足以保持社会稳定的增长速度与防范金融风险之间走钢丝。这是一个维持了30多年的脆弱平衡。

其实，在激发中国畸高的投资率的所有原因中，官员系统面临的政治压力和财政压力只是两个容易分辨的因素。另外一个更为隐蔽也更为重要的原因则是：中国官员们越来越膨胀的对个人财富极大化的追寻。

“在大量国有投资的背后，是公共财富向私有财富的转移，这是中国投资的一个最大特点。对于一个完全世俗化的官员阶层来说，真正崇拜的是藏在GDP背后的个人利益。”倪红日认为在解释中国政府掌握巨大财政资源，而且游离于人大等机构监督外这一现象时，不应回避官员个人利益这一事实。

毋庸置疑，在今日中国，国有投资已经不是本来意义上的投资，它已经被异化为这个特殊的财富再分配时代迅速转移财富的一种工具。对于部分中国官员而言，投资本身已经成为目的。

从国内近年财税增长与民众的收入增速差异来看，中国经济发展的结果其实是“肥”了政府和一些部门，财富分配和聚集在中国出现了明显的集团化，而民众却没有享有同等的好处。

中央编译局副局长俞可平表示，公共利益部门化、部门利益合法化现象相当严重，“政府与公民在公共管理中的合作性不高，铺张浪费严重，行政成本相当高，政府管理存在比较严重的公共腐败，形象工程和政绩工程还明显存在。”

部分中国官员的利益极大化追求对中国经济、社会、政治的影响程度之深，影响范围之广，怎样估计都不过分。“分权改革已经不再是中央对地方、对企业的分权，而已经变成了对核心官员个人的分权。在长达一个时代的跨度中，与中国声势宏大的市场改革同时上演的是另外一场无声的戏剧：权力的私有化。”倪红日感叹这种被惯性推着走的财政体制如果不从根本上及时刹车，后果很难想象。

公共化路途漫漫

财政蛋糕的分切，绝不仅仅是经济问题。贾康坦言在各种既得利益集团已相对清晰形成的新格局之下，现在任何一项改革措施，都必然面临触动既得利益的敏感和困难。

胶着状态下矛盾陡然积累，改革的实际措施难以推进。不少有识之士认为，为了解决胶着状态的问题，需要政治体制、行政体制和经济体制改革的配套，以进一步推动改革。

“寄望于政治和行政体制改革来使中国改革加速，这种考虑很有它的道理。”但是，在现实生活中，还看不到一个从正面切入而具备相当力度的、并且相对细致、比较靠近操作层面的方案。

如果从财政“加强、改进管理角度”切入，就各方很难拒绝的公共事务决策、监督体系改革发力，把制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系把握好，中国的渐进式改革还是有继续深化的空间的。

而且，财政体制方面也存在腾挪的余地，从目前财政收入中央与地方分配的格局看，虽然预算内中央财政分配比例过高，但是没有纳入预算管理的大约2.7万亿元预算外资金的90%在地方政府手中，最终地方收入占国家实际总财政收入的63%。而地方政府拿这些钱主要用于四大用途：养人养官，公车公招公出，豪华办公楼等建设和运行，运动式和政绩式的面子工程。

在地方的胡花乱支和惊人浪费中，中国政府创造了世界上最高的行政成本纪录。鉴于地方政府的这种表现，也由于中国区域经济的极不平衡，中央政府似乎有理由认为财权必须先集中再有目的地下放。

然而，中国财政转移的成本之高、漏损之重同样是世界罕见的。国家审计署原审计长李金华曾指出，“中央转移支付就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”审计署2008年的抽查结果显示，中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，完全脱离人大的监督，部分脱离政府的监督。

贾康认为，在现行的财税体制之下，未来的财税改革，其核心是公共化，“公共化的财政意味着，市场将在资源配置中起基础性作用；意味着随着市场机制的培育和完善，财政不再担负市场机制下微观企业的直接投资和资金供给，其职能定位主要集中于提供国防、治安、行政、环境治理、基础教育、科研、基本医疗和社会保障等公共物品和服务上，财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上；财政支出的安排要始终以满足社会公共需要为宗旨。”

俞可平分析，要解开现有改革问题的症结，必须从政府改革来着手。政府改革实际上是对大大小小的利益集团“动刀子”。因此，这将是改革环节中最大的摩擦点，也是对中央推动政府改革决心的最大挑战。能否打开局面，成败在政府改革一举。

“未来的中国政府，要从管制政府走向服务政府，要从无限政府走向有限政府。更进一步，中国的政治文明要从人治走向法治，要从集权走向分权，要从统治走向治理。”伴随着政府改革和政府职能的调整，中国在财税体制上要完成公共化的目标。