[土地调查条例]系列解读

《土地调查条例》系列解读之一

加强和改善宏观调控的重要举措

李炜 尚晓萍

2008年2月7日，国务院总理温家宝签署第518号国务院令，公布《土地调查条例》（以下简称《条例》），《条例》自公布之日起施行。

《条例》是自新《土地管理法》颁布实施以来制定的第一部土地行政法规。1998年全国人大常委会修订了《土地管理法》，同年国务院颁布了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。10年来，土地管理的各项制度在不断完善，关于土地管理的国务院文件、部门规章等先后出台了很多，但是一直未出台新的土地管理方面的行政法规。《条例》的颁布实施，既是对土地调查制度的全面完善，为土地调查工作提供依据，更将对加强土地管理特别是耕地保护发挥重要作用。

《条例》对加强土地管理特别是耕地保护将发挥重要作用。首先，为加强和改善宏观调控提供依据。运用土地参与宏观调控的基础是掌握土地的基础数据，而土地调查正是摸清我国土地家底、掌握土地基础数据的国情国力调查，也是进一步加强和改善土地管理的基础工作。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）规定：将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。耕地保有量和新增建设用地面积的数据和变动情况，无疑都要依靠全国土地调查和日常变更调查来获得。全面规范土地调查工作的《条例》的出台，必将有助于全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为加强和改善宏观调控提供重要依据。第二，为进一步加强对基本农田的保护提供保障。到2006年年底，我国耕地总面积为18.27亿亩，人均耕地面积仅为1.39亩，而基本农田是耕地保护中的重中之重。《条例》规定：进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况，以便做到对每一块基本农田上图、登记、造册。这一规定有利于及时掌握基本农田的现状及变化情况，及时加强对基本农田的保护。第三，法规与国家标准的结合有效保证了土地调查成果的质量，有利于实现节约集约用地。为了科学划分土地利用类型，明确土地利用各类别的含义，统一土地调查、统计分类标准，国家质检总局和国家标准化管理委员会于2007年8月发布了《土地利用现状分类》国家标准。《条例》非常及时地采用了国家标准，规定：土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。根据这一规定，第二次全国土地调查和今后的日常变更调查均应采用《土地利用现状分类》国家标准。法规与国家标准的结合，为建立权威的土地调查数据规范体系，保证土地调查质量和数据真实提供了有效保障，有利于实现节约集约用地。

《条例》是对土地调查制度的全面完善，为土地调查工作的开展提供了依据。新《土地管理法》规定：国家建立土地调查制度。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确：国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。《条例》是在《土地管理法》及实施条例确立的土地调查制度的基础上，对土地调查制度的全面完善，既有对原有土地调查制度的细化

和对多年土地调查工作成功经验的总结，又结合近年来土地调查工作面临的新形势、新任务作出了很多创新性规定：确立了包括10年一次的全国土地调查和1年一次的变更调查在内的土地调查体系，明确了对基本农田进行重点调查的土地调查的三项内容，规定了采用国家标准的原则，明确提出土地调查成果不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据的重要原则，规定了土地调查工作的招投标制度，建立了严格的法律责任制度，规定了地方各级政府主要负责人是第一责任人的责任追究制度，提出了军用土地的调查方法，等等。《条例》还确立了调查成果汇交统计制度、调查成果抽查制度、调查成果检查验收制度、调查成果公布制度、调查成果应用制度等重要制度。总之，《条例》的出台使土地调查工作有法可依，使土地调查数据真实准确目标的实现有了切实保障。

期开展调查 掌握准确数据

土地调查是针对土地的自然属性（面积、位置、形状等）和社会属性（权属、价格、等级、其他经济关系和法律关系等）及其变化情况和趋势的调查。土地调查是全面查实查清土地资源的重要手段，是一项十分重要的公益性、基础性工作，也是国家制定有关经济政策和可持续发展战略的基础之一。

新中国成立后，为查清我国土地资源家底，国务院1984年以国发〔1984〕70号文件批转了原农牧渔业部等五个部门的《关于进一步开展土地资源调查工作的报告》，部署在全国开展了土地详查，即第一次全国土地调查，以全面查清我国土地类型、数量、分布和利用状况，为编制国民经济计划、制定有关政策和全面管理土地提供真实可靠的依据。这次调查历时12年，共调动50多万调查人员，投入十几亿元资金，基本查清了当时我国的土地利用类型、面积、分布、权属和利用状况，并在此基础上建立了全国土地利用变更调查制度。第一次全国土地调查结果于1999年向社会公布。据调查结果显示，截止1996年10月31日，全国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积1.59亩，园地1.5亿亩，林地34.14亿亩，牧草地39.91亿亩，居民点及工矿用地3.61亿亩，交通用地0.82亿亩。第一次全国土地调查的数据为我国经济社会可持续发展和国家的宏观调控以及国土资源的规划、管理、保护和合理利用提供了重要基础数据。

第一次全国土地调查结束后，为保持调查成果的现势性，原国家土地管理局下发《关于全面开展土地变更调查建立完善日常地籍管理制度有关问题的通知》（〔1995〕国土〔籍〕字第68号），部署每年在全国开展一次土地变更调查。土地变更调查是在完成全国土地调查并建立土地利用现状数据库的基础上，以上一年的土地变更调查数据为基数，以变更图件为当年的变更调查工作底图，对年度的土地利用变化信息进行调查、统计、汇总，并定期公布，以保持土地调查成果的准确性、现势性。变更调查是在统一时点数据基础上，查清各类土地每年变化情况，掌握全国每一年度耕地、建设用地、农业结构调整、生态退耕、土地开发、复垦整理、灾毁耕地等情况。

自1996年完成第一次全国土地调查完成以来，我国工业化、城镇化和新农村建设快速发展，全国土地利用状况发生了很大变化。非农建设占用土地的规模迅速扩大，人地矛盾日益突出。2006年土地变更调查结果显示，截止2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比2005年净减少460.2万亩，人均耕地面积1.39亩，建设用地4.85亿亩，比2005年净增加660.3万亩，土地管理特别是耕地保护工作面临着越来越严峻的挑战。同时，部分地区自1996年进行同一时点变更调查后，因县改市、撤乡并镇等使行政界线、控制面积发生很大变化，很多地方作为变更调查依据的土地利用现状调查工作底图由于制作不规范、破损

以及累积变更面积过多等因素，不能满足变更调查工作的需要。再加上经费投入、人员队伍和技术手段、制度建设等方面条件的制约，以及人为因素的干扰，土地利用变更的真实性和可靠性无法保障，变更调查成果不能全面、准确反映土地利用现状。为全面查清目前全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，2006年12月7日，国务院发布《关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号），决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。

第二次全国土地调查工作开始后，为落实国务院领导指示，确保调查成果质量，国务院第518号令颁布实施了《土地调查条例》（以下简称《条例》）。《条例》第六条规定：“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。”首次以法规的形式确立了定期调查制度。根据这一规定，《条例》不仅适用于当前开展的第二次全国土地调查，也适用于日常的土地变更调查。《条例》还根据两种调查的特点，分别做了不同规定。例如，《条例》规定，开展全国土地调查时，可以成立土地调查领导小组，组织和领导土地调查工作。必要时，可以设立土地调查领导小组办公室负责土地调查日常工作。

定期开展土地调查，是世界各国通行的国际惯例。每10年开展一次全国土地调查，每年进行土地变更调查，是确保国家直接掌握真实、准确的土地基础数据的需要，是保持土地调查成果现势性的需要，是完善土地调查制度的重大突破。这一规定确立了定期开展土地调查制度，意味着我国定期开展土地调查的工作从此更加有法可依、有章可循，对科学、有效地定期组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，从而对实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展具有重大意义。

明确土地调查内容 守住18亿亩红线

李炜 蓝天宇

开展土地调查，是加强和改善宏观调控、保证国民经济平稳健康发展的重要基础。当前，土地管理成为参与宏观调控的重要手段之一。通过土地调查，全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布，掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布，是政府科学决策，贯彻落实国家宏观调控政策，及时调整供地方向和规模、确保国民经济持续、协调发展的前提条件，也是挖掘土地利用潜力、实现城乡统筹、大力推进节约集约用地的基本前提。

我国于1984年至1996年开展了第一次全国土地调查，初步查明了当时全国土地资源及其利用的基本情况。此后，每年都进行土地变更调查，跟踪了解农用地、建设用地等变化情况，为宏观调控和土地管理工作提供了重要依据。近年来，随着社会经济的快速发展，土地利用状况发生了很大变化，为了全面查清全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，国务院决定自2007年至2009年开展第二次全国土地调查。目前由于各相关部门出于不同业务需要进行各类专项土地调查，带来大量资源浪费，并形成各类数据之间相互冲突，影响了土地数据这一基础数据的权威性。本着建设节约集约型社会的宗旨，深入落实科学发展观，《土地调查条例》（国务院第518号令，以下简称《条例》）明确了土地调查的内容，即：“（一）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；

（二）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；（三）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查

时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。”

土地利用现状调查是指以一定行政区域或自然区域（或流域）为单位，查清区内各种土地利用类型面积、分布和利用状况，并自下而上、逐级汇总为省级、全国的土地总面积及土地利用分类面积而进行的调查；是为查清土地利用现状而进行的全面的土地资源普查。土地利用现状调查是土地资源调查中最为基础的调查，其主要内容包括：一是查清各土地权属单位之间的土地权属界线和各级行政辖区范围界线；二是查清土地利用类型及分布，并量算出各类土地面积；三是按土地权属单位及行政辖区范围汇总出土地总面积和各类土地面积；四是编制土地利用现状图和分幅土地权属界线图；五是编写调查报告。总结分析土地利用的经验和教训，提出合理利用土地的建议。

土地权属调查是指以宗地为单位，对土地的权利、位置等属性的调查和确认。土地权属调查可分为土地所有权调查和土地使用权调查，其主要内容包括：一是土地的权属状况，包括宗地权属性质、权属来源、取得土地时间、土地使用者或所有者名称、土地使用期限等；二是土地的位置，包括土地的座落、界址、四至关系等；三是土地的行政区划界线，包括行政村界线(相应级界线)、村民小组界线(相应级界线)、乡(镇)界线、区界线以及相关的地理名称等；四是对城镇国有土地，调查土地的利用状况和土地级别。

土地条件调查包括土地自然要素调查和社会经济条件调查。 土地自然要素的调查主要包括：构成土地的气候、地形、地质、土壤、植被、水文等自然条件因素。土地的社会经济条件调查也是对土地进行评价的重要依据，调查的主要内容包括：人口、劳动力(劳动力的数量及其素质，教育水平)，交通状况及区位，基础设施、能源、供水、供电、电讯等公共设施，一、二、三产业值及产业结构，国内生产总值(GDP)。

基本农田调查，是《条例》中最引人瞩目的一点。众所周知，中国是个农业大国，耕地是农业生产最重要的物质基础，是农民最基本的生产资料和最基本的生活保障。我国人地矛盾十分突出，人均耕地仅为1.4亩，不足世界平均水平的40%，且每年呈不断下降的趋势。我国对耕地实行特殊保护的政策，制定并颁布了一系列保护耕地的政策措施，保护耕地是我国的基本国策。2008年中央一号文件明确提出，要切实提高耕地质量，强化和落实耕地保护责任制，合理引导农村节约集约用地，加大土地复垦、整理力度，加快实施沃土工程，积极支持高标准农田建设。这就要求各地各部门一定要采取有力措施，牢牢守住18亿亩耕地这条红线，保障中国的粮食安全。温家宝总理在今年的政府工作报告中再次强调：坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护。但是根据2007年6月公布的《2006年中国国土资源公报》，全国现有耕地18.27亿亩，与上年相比，全国耕地净减少460.2万亩，人地矛盾更加突出，我国耕地存量不容乐观。开展第二次土地调查，全面掌握全国耕地的数量、分布，开展基本农田状况调查，将基本农田上图、登记上证、造册，是落实最严格的耕地保护制度的根本前提，这一规定有利于及时掌握基本农田的现状及变化情况，及时加强对基本农田的保护，是监督、考核各地耕地和基本农田保护任务目标完成情况、保障国家粮食生产能力的重要内容。为实施最严格的耕地保护制度提供最重要的依据，对守住全国耕地不少于18亿亩这条红线具有重要意义。

另外，作为土地调查的重要组成部分，军用土地和中央单位用地有着其特殊性。为了提高土地调查的科学性和可操作性，《条例》对军用土地调查及中央单

位用地的土地调查在附则中也作了较为特殊的规定，即“军用土地调查，由国务院国土资源主管部门会同军队有关部门按照国家统一规定和要求制定具体办法。中央单位使用土地的调查数据汇总内容的确定和成果的应用管理，由国务院国土资源主管部门会同国务院管理机关事务工作的机构负责。”

土地调查应当采用土地分类的国家标准

李炜 吴永高

《土地调查条例》（以下简称《条例》）第九条第一款规定：“土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。”这是我国在行政法规中首次规定了土地调查应当采用的土地分类标准。

土地分类是指在研究分析土地的特点及他们之间的相同性和差异性的基础上划分土地类型。土地分类对于科学利用和管理土地具有重要的意义。我国的土地分类体系有一个不断发展、完善的过程。

全国农业区划委员会1984年9月颁布的《土地利用现状调查技术规程》规定了土地利用现状及含义，主要内容是规定全国土地利用现状采用两级分类，统一编码排列。其中一级分为耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、为利用土地等8类，在一级分类项下又划分46个二级类，当时的土地利用现状调查和集体土地所有权调查应用的是该土地分类体系。

为满足城镇地籍调查的需要，根据土地用途的差异，原国家土地管理局于1989年颁布的《城镇地籍调查规程》规定全国城镇土地采用两级分类，城镇土地分为商业金融业用地，工业、仓储用地，市政用地，公共建筑用地，住宅用地，交通用地、特殊用地，水域用地，农用地，其他用地10个一级类，在一级类基础上又划分24个二级类。《城镇地籍调查规程》规定的全国城镇土地分类适用于城镇地籍调查及村庄地籍调查。

十多年的调查时间和成果应用证明，上述两个土地分类具有较强的科学性和实用性，基本满足了当时土地管理和经济社会发展的需要。但随着我国经济社会的发展，一方面城乡一体化进程的加快，建设用地需求日益加大；另一方面土地使用制度改革的深化对土地管理提出更高的要求，1998年修订的《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，这些都对土地分类标准提出了新的要求，要求对现行土地分类体系进行修改和完善，以适应经济发展和法律的规定以及全国土地统一管理的需要。为此，在研究、分析上述两个土地分类基础上，国土资源部于2001年8月21日下发了《关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发[2001]255号），制定了城乡统一的全国土地分类体系，并于2002年1月1日起在全国试行。《全国土地分类》（试行）采用三级分类体系，一级类分3个，即《土地管理法》规定的农用地、建设用地和未利用地；二级类在原土地利用现状分类和原城市土地分类一级类基础上分为15个；三级类在原土地利用现状分类和原城市土地分类的二级地类基础上通过调整、归并、增设分为71个。

《全国土地分类》（试行）经过几年的试用，取得了较好的效果，统一了土地分类，为土地科学管理和合理利用奠定了坚实的基础。但也要认识到，一方面，随着国家我国经济社会的发展和城乡一体化进程的进一步加快，土地利用分类标准有待进一步充实、完善；另一方面，土地利用现状分类标准亟须由行业标准提升为国家标准，建立各部门统一遵循的具有权威性的土地利用现状分类国家标准。为实施全国土地和城乡地政统一管理，科学划分土地利用类型，明确土地利

用各类型含义，统一土地调查、统计分类标准，合理规划和利用土地，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于2007年8月10日发布了《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）国家标准。

《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

《土地利用现状分类》国家标准确定的土地利用现状分类，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是区分“类型”和“区域”，按照类型的唯一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性；三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。这个分类系统既能与各部门使用的分类相衔接，又满足当前和今后需要，为土地管理和调控提供基本信息，还可根据管理和应用需要进行续分。需要指出的是，在《土地利用现状分类》附录中，将现行分类与《土地管理法》规定的农用地、建设用地和未利用地进行对照，使本分类系统能够与以往的土地分类进行有效衔接，不至于造成土地管理中土地基本信息“断档”。

《条例》将《土地利用现状分类》作为全国土地调查工作的分类标准，是十分必要和重要的。

长期以来，由于部门职责的划分，我国土地资源除由专门的土地行政主管部门统一管理外，事实上其他部门也对土地资源进行管理，如耕地、草地、林地、水域和水利设施用地、城市建设用地等归农业、林业、水利、建设等行政部门管理。这些部门在管理过程中，根据需要也制定了一套适合本部门的管理标准，这就一定程度上造成我国土地资源分类标准不统一问题。标准的不统一，直接导致各类用地的统一数据差异很大，例如，关于全国草地的实际面积，两个部门的统计数据相差7亿亩，关于林地的面积，两个部门的统计数据竟然相差20亿亩。土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，对于国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。如果没有一个统一的标准，很难保证土地数据的客观、真实、准确。鉴于上述情况，《条例》规定土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准。根据这一规定，第二次全国土地调查和今后的日常变更调查均应采用《土地利用现状分类》国家标准。《土地利用现状分类》是国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布了的国家标准，《条例》将国家标准纳入行政法规，为建立权威的土地调查数据规范体系，合理确定土地分类，保证土地调查质量和数据真实提供了有力的法律保障。

运用多种手段 开展全面调查

李炜 郑颖

土地调查是摸清土地家底、进一步加强和改善土地管理的基础性工作，也是一项重要的国情国力调查。随着土地资源在经济社会发展中的作用日益凸显，土地政策参与国家宏观调控，土地供应直接、间接保障着国民经济持续稳定健康发展，土地调查的重要性也越来越显现。

土地调查不同于经济普查和农业普查等一般的普查，它是针对土地的自然属性（面积、位置、形状等）和社会属性（权属、价格、等级、其他经济关系和法律关系等）及其变化情况和趋势的一项全面的调查，既包括查清各种土地利用类

型面积、分布和利用状况的土地利用现状调查，又包括对土地的权利、位置等属性的土地权属调查，此外，还有对土地自然要素和社会经济条件的土地条件调查。

《土地调查条例》（以下简称《条例》）明确规定土地调查的内容包括：（一）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；（二）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；（三）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。《条例》特别规定了进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，以便做到对每一块基本农田上图、登记、造册。

目前,国家正在开展第二次全国土地调查。按照国务院《关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）要求，第二次全国土地调查主要任务包括：开展农a村土地调查，查清全国农村各类土地的利用状况；开展城镇土地调查，掌握城市建成区、县城所在地建制镇的城镇土地状况；开展基本农田状况调查，查清全国基本农田状况。

调查内容的全面必然要求调查方法的全面。为实现全面查清土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，满足经济社会发展及国土资源管理需要的目标，《条例》第八条明确规定，土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。

以土地利用现状调查为例，土地利用现状实地调查统计的主要工作包括外业调绘和内业工作。首先，通过外业调绘和补测，将地类界线、权属界线、行政界线、地物界线以及线状地物等调绘到航片上，然后再经清绘、整饰，检查验收合格后，进行内业工作。内业工作包括航片转绘、面积量算、成果整理等。成果整理主要是面积的汇总统计、土地利用现状图、权属界线图的编制及土地利用现状调查报告或说明书的编写等。

《第二次全国土地调查总体方案》中明确，土地调查要采用内外业相结合的调查方法，在GPS等技术手段引导下，获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息，建立连通的“国家━省━市━县”四级土地调查数据库。同时要求:农村土地调查要实现对每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查，城镇土地调查要开展1:500比例尺地籍权属调查和地籍测绘工作，现场确定权属界线，实地测量界址和坐标。在进行权属调查时，对界址发生变化的或未开展权属调查的地区，界址应实地调查。实地调查时，原则上应由该宗地及相邻宗地使用者到现场共同指界。

过去土地调查的方法主要是人工调查方法，以野外测量为主，耗费大量的人、物力，难以直接、快速、全面、准确地获取土地利用变化数据。传统方法获取数据的成本较高，数据处理效率较低。因此，在土地调查工作中引进先进的技术手段非常必要。土地调查工作中要充分应用航空、航天遥感技术手段，及时获取客观现势的地面影像作为调查的主要信息源。《第二次全国土地调查总体方案》要求：农村土地调查要运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通讯等技术手段，采用多平台、多波段、多信息源的遥感影像，包括航空、航天获取的光学及雷达数据，及时获取客观现势的地面影像作为调查的主要信息源。城镇土地调查以1:500比例尺为主，充分运用全球定位系统、全站仪等现代化测量手段，开展大比例尺权属调查及地籍测量，准确确定每宗土地的位置、界址、权属等信息。地籍调查尽可能采用解析法。

为保持调查成果现势性，从2009年下半年开始，国家继续开展每年一次的土地变更调查工作，对土地利用变化状况进行全面调查；同时，国家将建立及时监测系统，运用航空（天）遥感等高科技手段，定期对重点地区、重点地类变化进行监测，周期性覆盖全国，及时检查各地变更调查工作情况，并利用监测成果做好成果维护和应用工作。

《条例》对土地调查方法所作的规定,为保证全面查清土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，奠定了坚实的法律基础。同时,为进一步有效地实施土地管理和调控,从而保护耕地、保证国家粮食安全、促进经济社会可持续发展创造了良好的条件。

用高素质的调查队伍保证高质量的调查成果

李 炜 吴永高

土地调查作为摸清我国土地家底的重大国情国力调查，工作量大、涉及面广、专业技术要求高，是一项复杂的系统工程，对从事土地调查队伍的素质提出了较高的要求。选拔和培养一支能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍，是土地调查成果质量的重要保障。《土地调查条例》（以下简称《条例》）对调查队伍素质要求有着明确的规定。

首先，《条例》规定在土地调查中，需要面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务，应当通过招标投标方式组织实施；其次，《条例》规定参加招投标承担土地调查任务的单位应当符合一定条件，即具有法人资格、有与土地调查相关的资质和工作业绩、有完备的技术和质量管理制度、有经过培训且考核合格的专业技术人员等；再次，《条例》规定土地调查人员应当恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。

无论是全国土地调查还是土地变更调查，都是一项浩大的工程。工作复杂性和工作量巨大主要表现在以下几方面：在调查的内容上，要调查土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况；为了加强对基本农田的保护管理，《条例》还规定，进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。在调查的工作方式上，要采用实地调查、定界测量、数量计算、绘图造册、建立数据库等多种方式。在调查的技术手段上，要充分运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星地位和网络通讯等先进技术。在工作成果上，要形成数据成果、图件成果、相关文字成果和土地数据库成果。在调查要依据的标准方面，包括《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）、《城镇地籍调查规程》（TD1001-1933）、《集体土地所有权调查技术规定》（国土资发[2001]359）、《土地利用数据库标准》（土地/1016-2007）、《城镇地籍数据库标准》

（TD/T1015-2007）以及为每一次土地调查专门制定的操作规程。如此浩大的系统工程，单靠国土资源管理部门或者行政力量难以有效完成，必须依靠各种社会力量。选择什么样的社会队伍承担调查任务，成为能否保障土地调查成果质量的重要措施。《条例》规定招投标制度，这是面向社会选择专业调查队伍的公开、公平和公正的要求，也是保证土地调查工作顺利进行，保障调查结果数据的真实和准确，实现土地调查的目的的要求。土地调查中采用招投标制度公开选择专业队伍承担，符合现代政府公共支出管理的发展趋势，是公共支出必须追求有效性和竞争性的集中体现，也是土地调查工作顺应社会主义市场经济体制的必然要求。

要求参加招投标承担土地调查任务的单位“有与土地调查相关的资质和工作业绩”这一条件，是由承担且要高质量完成土地调查工作任务所决定的。如笔者前面所提到的，土地调查工作是系统性、技术性、政策性、法律性很强的工作，不具备一定的资质和工作经历，是无力完成土地调查工作的。需要指出的是，要求承担土地调查任务的单位具备相关的资质和工作业绩，不是设定新的行政许可。早在1989年，原国家土地管理局就制定了《土地勘测许可证暂行办法》，并于1990年修改为《土地勘测许可证管理办法》正式颁布实施，其中设定了土地勘测资格行政许可，规定“凡承担土地勘测工作的单位，必须申请领取《土地勘测许可证》，方可实施作业”。但随着我国社会主义市场经济体制的建立和行政审批制度的改革，土地勘测行政审批已被取消，2005年国土资源部下发的《关于停止执行部分规范性文件的通知》（国土资发[2005]65号》也明确规定，原国家土地管理局制定的《关于颁布〈土地勘测许可证管理办法〉的通知》（[1990]国土[籍]字第182号）停止执行。要求参加招投标承担土地调查任务的单位“有与土地调查相关的资质和工作业绩”这一条件，是由土地调查工作性质本身决定的，也符合招投标制度的要求。《招投标法》中规定，招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。

土地调查成果数据真实是土地调查的核心内容。能否保证调查达到预期的目的，保证数据结果真实准确，其中决定性因素就是从事土地调查的人员素质。《条例》规定，土地调查人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证。《条例》从职业道德和业务素质两方面对土地调查人员提出具体要求，同时强调要持证上岗，这也是土地调查工作本身需要的。在以往的实践中，一些地方在上报土地数据中存在虚报、瞒报现象，有的地方为了追求数据上的占补平衡而将建设多占用的耕地数量隐藏下来；有的地方存在不少未批先用的违法用地，为了躲避查处和缴纳税费，也一直隐瞒不报。土地调查数据被加工，严重影响着土地管理秩序和国家宏观调控，给经济社会平稳较快发展埋下隐患。所以要求土地调查人员要坚持实事求是的原则，恪守土地调查保证数据真实的职业道德，对篡改、虚报、瞒报土地调查数据坚决抵制，保证土地调查成果的质量。

实现从事土地调查人员的高素质，人员培训至关重要。土地调查工作是系统性、技术性、政策性、法律性，要求土地调查人员精通业务，熟练掌握法律政策，全面了解调查程序，正确运用调查技术手段，精确计算各种数据和绘图造册，保质保量完成土地调查任务。土地调查人员必须接受业务培训，通过对从事土地调查人员的业务培训，使其熟悉有关法律、法规和政策；熟悉土地调查的技术规程和程序，掌握土地调查的技术方法和手段，能够正确处理作业过程中出现的特殊情况。培训方式最好能做到理论和实践相结合，理论学习和实地作业能穿插进行。培训应逐级进行，根据不同的行政区域，采用从上级到下级逐步培训的方式。对于第二次全国土地调查的业务培训，《第二次全国土地调查总体方案》作了明确的安排。在第二次全国土地调查中，国家负责对省级土地调查技术人员的业务培训。省级土地调查领导小组办公室和省级国土资源管理部门负责对市、县土地调

查人员以及专业队伍的业务培训，制定培训方案和培训计划，安排培训课程，按照培训教材，培训统一的技术要求、技术方法。

土地调查是一项严肃的工作，在承担土地调查任务专业队伍的选择和调查人员业务培训上，必须依法进行，严格把关，确保选拔和培养一支能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍，这是确保土地调查成果质量的必要条件。

《土地调查条例》确定的主要制度

李炜 吴永高

土地调查是摸清我国土地家底的国情国力调查，也是进一步加强和改善土地管理的基础工作。土地调查制度是《土地管理法》及《土地管理法实施条例》确立的一项重要制度。从1986年到1996年，历时10年，我国完成了土地详查，即第一次全国土地调查。2007年，国务院决定开展第二次全国土地调查，用3年时间完成全部调查工作。《土地调查条例》（国务院令第518号，以下简称《条例》）的公布和施行，是土地调查制度建设的里程碑，标志着我国土地调查工作完全步入法制化轨道。《条例》确定了一系列的土地调查工作制度，如定期调查制度、招投标制度、调查成果汇交汇总统计制度、调查成果质量控制制度、成果公布制度、责任追究制度等等。这些制度，为第二次全国土地调查以及以后各类土地调查工作提供了法律保障，对于确保土地调查工作有法可依、规范实施和土地调查数据的真实性，具有十分重要的作用。

一、定期调查制度

《条例》第六条规定：“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。”根据上述规定，土地调查分为全国土地调查和土地变更掉调查。全国土地调查，每10年进行一次。随着我国经济社会的发展，土地的资产价值更加显化，土地管理的重要性已深入民心，党中央、国务院以及地方各级政府高度重视土地问题。开展土地调查是国家进行宏观经济调控，促进国民经济健康平稳运行的需要；是落实最严格的耕地保护措施，保障国家粮食安全的需要；是保障土地信息共享，促进资源、环境和社会持续协调健康发展的需要；也是进一步完善土地调查制度，确保国家直接准确掌握土地基础数据的需要。每年进行的土地变更调查，是为了保持土地数据的现势性，为土地资源管理工作提供即时的数据支持。

二、招投标制度

《条例》第十三条第一款规定：“在土地调查中，需要面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务，应当通过招标投标方式组织实施。” 土地调查工作量大、涉及面广、专业技术要求高，是一项政策性、技术性、社会性都很强的系统工程，这项工程单靠国土资源管理部门或者行政力量难以有效完成，必须依靠各种社会力量。《条例》规定招投标制度，这是面向社会选择专业调查队伍的公开、公平和公正的要求，也是保证土地调查工作顺利进行，保障调查结果数据的真实和准确，实现土地调查的目的的要求。《条例》规定，承担土地调查任务的单位应当符合具有法人资格、有与土地调查相关的资质和工作业绩、有完备的技术和质量管理制度、有经过培训且考核合格的专业技术人员等四项条件。

三、调查成果汇交汇总统计制度

《条例》第二十条规定：“土地调查成果实行逐级汇交、汇总统计制度。土地调查数据的处理和上报应当按照全国土地调查总体方案和有关标准进行。”开展土地调查工作，就是要获取一定范围内的土地利用现状、土地权属和土地条件的信息，形成一系列不同尺度的调查结果。土地调查成果包括数据成果、图件成果、文字成果和数据库成果。通过逐级汇交、汇总行政辖区内的各类土地利用数据以及基本农田和城镇建设用地等数据，最后形成国家及各级行政辖区内的综合及专题调查汇总成果。多年来，我国土地调查成果不仅为土地利用规划修编、建设用地审批、耕地及基本农田保护、土地开发整理复垦以及农业产业结构调整等方面提供了第一手基础资料，也为各级人民政府管理决策和制定社会经济发展规划、促进可持续发展提供了重要的依据。土地调查成果还为国家严格土地管理、运用土地政策有效参与国民经济宏观调控提供直接依据。

四、调查成果处理和质量控制制度

土地调查成果的处理和质量控制，关系到调查数据的准确性和调查工作的质量，《条例》规定了如下具体制度：

一是负总责制度。保障调查结果数据真实、准确，是土地调查工作的追求，也是《条例》颁布实施的首要目的。地方政府主要负责人是调查成果质量的第一责任人，是由土地调查的特殊性决定的。实践中，一些地方在上报土地数据中存在虚报、瞒报现象，有的地方为了追求数据上的占补平衡而将建设多占用的耕地数量隐藏下来；有的地方存在不少未批先用的违法用地，为了躲避查处和缴纳税

费，也一直隐瞒不报。土地调查数据被加工，严重影响着土地管理秩序和国家宏观调控，给经济社会平稳较快发展埋下隐患。为此，《条例》第二十一条第一款规定；“县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人。”

二是建立调查成果质量控制岗位责任制。《条例》规定，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门对调查的各个环节实行质量控制，建立土地调查成果质量控制岗位责任制，切实保证调查的数据、图件和被调查土地实际状况三者一致，并对其加工、整理、汇总的调查成果的准确性负责。同时，《条例》规定，土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证，这也为调查成果质量提供了保障。

三是建立调查成果抽查制度。《条例》明确规定，国务院国土资源行政主管部门会同国务院有关部门统一组织土地调查成果质量的抽查工作。抽查结果作为评价土地调查成果质量的重要依据。

四是建立调查成果检查验收制度。《条例》规定，土地调查成果实行分阶段、分级检查验收制度。前一阶段土地调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查工作。对调查成果进行检查验收，也是确保数据真实、准确的有效途径。《第二次全国土地调查成果检查验收办法》对土地调查成果检查验收的程序、内容、方法和要求作了明确且具体的规定。

五、调查成果公布制度

为了规范土地调查成果公布和应用，《条例》规定了以下制度：

一是规范调查成果的公布。《条例》规定，全国土地调查成果，报国务院批准后公布；地方土地调查成果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布；全国土地调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本行政区域的土地调查成果。

二是规范调查成果的保存和管理。《条例》规定，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发等工作。

三是明确调查成果的应用。《条例》规定，土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。同时，《条

例》还规定，土地调查成果不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。

六、责任追究制度

设定严格的法律责任是确保土地调查数据真实性、杜绝弄虚作假的重要手段，《条例》对此作了如下规定：

一是明确有关领导的责任。《条例》规定，地方、部门、单位的负责人擅自修改调查资料、数据，或者强令、授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据，或者对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二是明确调查人员的责任。《条例》规定，土地调查人员不执行全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，或者伪造、篡改调查资料，或者强令、授意接受调查的有关单位和个人提供虚假调查资料的，依法给予处分，并予以通报批评。

三是明确接受调查单位和个人的责任。《条例》规定，接受调查的单位和个人拒绝或者阻挠土地调查人员依法进行调查，或者提供虚假调查资料，或者拒绝提供调查资料，或者转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录、土地登记簿等相关资料的，责令限期改正，可以处以罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

建立完善的组织实施体系 保障土地调查全面顺利开展

李炜 蓝天宇

土地调查是一项影响全局、意义重大、十分复杂的社会综合系统工程。无论是全国土地调查，还是日常的变更调查，都涉及到千家万户、各行各业，涉及到全国城乡的每一个用地单位，都必须建立一个完善的组织实施体系，才能保证调查工作的顺利进行。《土地调查条例》（以下简称《条例》）设专章对土地调查工作的组织实施进行了规定，明确要求“土地调查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施”。

地方各级政府是土地调查的责任主体。《条例》规定，“县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查”，“县级以上人民政府可以按照全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案成立土地调查领导小组，组织和领导土地调查工作。必要时，可以设立土地调查领导小组办公室负责土地调查日常工作”。这表明组织和领导土地调查是各级政府应当承担的法定义务，各级政府必须积极组织和领导本行政区域内的土地调查工作。比如，正在进行的第二次全国土地调查，国务院成立了第二次全国土地调查领导小组，负责调查工作的组织和领导，协调解决重大问题，并在国土资源部设立领导小组办公室，负责调查工作的日常组织和具体协调。各省、市、县也成立了相应的领导小组和办公室，

制定实施方案和细则，负责本地区调查工作的组织和实施。

各级政府应当按照《条例》要求，做好土地调查的组织和领导工作：一是各级政府对本行政区域的土地调查成果负责，主要负责人作为第一责任人。二是各级政府要对土地调查所需经费提供保障，列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位，本着专款专用、统筹安排、量入而出、节俭高效的原则，科学、合理、合法使用。三是各级政府还应当制定总体方案和实施方案，制定标准规范，统一采购航空、航天遥感影像资料，统一制作调查底图，开展技术指导检查、核查确认、成果验收及调查工作的日常组织协调等工作。

土地调查涉及面广，按照“部门分工协作、各方共同参与”的原则，各级土地调查领导小组及办公室应负责协调发展改革、财政、民政、建设、水利、农业、环保、统计、林业、海洋、测绘等部门，相互配合，各尽其职，更好地完成土地调查工作。比如，《条例》规定土地调查应采用按照国家统一标准制作的调查基础图件，这就需要各级测绘部门的密切配合，提供相应的基础图件。此外，土地调查需要其他基础数据时，有关部门也应如期提供相关数据。

全社会的共同参与是顺利完成土地调查工作的基础。土地调查是为了查清土地利用、土地权属以及土地条件等土地基本状况，调查的主要对象是土地，但是由于土地的特殊性，土地调查往往需要用地单位或个人的密切配合，因此，调查的对象也应包括用地单位或者个人。《条例》明确了接受调查单位和个人的有关义务，首先用地单位或个人要如实回答询问，并履行指界义务；其次，在调查过程中，用地单位或个人应当按要求提供相关资料，不得转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和土地登记簿等相关资料。同时，为了使用地单位或个人更好地参与土地调查工作，《条例》还规定，乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会应当广泛动员和组织社会力量积极参与土地调查工作。

在用地单位或个人积极配合土地调查工作的同时，土地调查工作人员也应当与用地单位或个人充分沟通，协商土地调查工作的开展方式和时间，要在既不影响用地单位或个人的生产生活，又不影响土地调查工作进度的前提下，开展土地调查工作。对在土地调查工作中取得的单位或个人的资料，土地调查工作人员应当予以保密。

高素质的土地调查队伍及人员是完成土地调查工作的重要保障。土地调查作为摸清我国土地家底的重大国情国力调查，工作量大、涉及面广、专业技术要求高，选拔和培养一批能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍及人员，是完成土地调查工作的重要保障，更是土地调查成果质量的重要保障。《条例》对调查机构及人员提出了明确要求，规定：通过招投标方式选择的专业技术队伍应具备以下条件：具有法人资格；与土地调查相关的资质和工作业绩；有完备的技术和质量管理制度；有经过培训且考核合格的专业技术人员。承担国家级任务的专业队伍必须通过国家组织的土地调查培训，参加省级任务的专业队伍必须通过省级组织的土地调查培训。土地调查人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识，并且土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证。

土地调查成果的公布和使用是土地调查的重要环节。《条例》第二十七条规定“土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据”。土地调查成果作为重要的国民经济和社会发展统计信息，需要法定机关根据法定程序予以公布。《条例》规定，全国土地调查成果，报国务院批准后公布。地方土地调查成果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布。需要指出的是，为了保证土地调查成果的真实性与一致性，《条例》还特别规定了全国土地调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本行政区域的土地调查成果。

土地调查成果作为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控的依据，其关键在于应用。2008年5月1日开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关应当主动公开需要社会公众广泛知晓或参与的政府信息，并重点公开国民经济和社会发展统计信息，发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。国土资源部徐绍史部长也指出,国土资源管理部门的一项重要职能定位,是成为提供资源公共信息的服务部门。为了使土地调查成果更好地服务社会，《条例》要求县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作，并在此基础上，建立“四级联网、上下互通”的土地调查数据库。此外，《条例》还规定土地调查成果应当接受社会公众公开查询。

通过建立完善的组织实施体系，明确各方的权利与义务，我们才能把这项涉及面广、投入较大、政策性强、群众参与度高的系统工程建设好，才能掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，为促进经济社会全面、协调、可持续发展服好务。

从组织和程序上保障调查成果质量

李炜 郑颖

土地调查成果的质量直接关系到土地调查能否为国土资源管理和国民经济宏观调控提供准确的土地基础数据。真实的土地调查数据不仅是国民经济建设和社会发展的重要基础数据，还是实施宏观调控和国土资源管理的根本依据。在调查实施过程中，由于技术和人为等因素影响，一些地方获取的土地调查基础数据与实地不一致。为保证调查数据的准确和调查成果的质量，《土地调查条例》（以下简称《条例》）从组织和程序两个方面对调查成果质量进行控制。

在土地调查的组织实施上，《条例》第二十一条第一款规定，“县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人。”规定地方政府主要负责人是调查成果质量的第一责任人，是由土地调查的特殊属性决定的。长期以来，由于受地方保护主义的影响，一些地方在上报土地数据中存在虚报、瞒报现象。《条例》要求在土地调查的组织实施过程中，实行地方政府主要负责人负总责制度，将有效地防止出现地方真实的土地数据被扭曲、被隐匿、被加工的情况发生。《条例》还规定，县级以上人民政府国土资源

主管部门会同同级有关部门对调查的各个环节实行质量控制，建立土地调查成果质量控制岗位责任制，切实保证调查的数据、图件和被调查土地实际状况三者一致。建立调查成果质量控制岗位责任制，进一步从组织实施环节对土地调查的成果质量进行有效的控制。同时，《条例》规定，承担土地调查任务的专业队伍应当通过招投标方式选择，其专业技术人员要经过业务培训并且考核合格，这一规定也为调查成果质量提供了保障。

目前我国正在开展的第二次全国土地调查是一次全面查清全国土地利用状况，掌握真实土地基础数据的重大的国情国力调查。为保证第二次全国土地调查成果质量，2007年11月30日，第二次全国土地调查领导小组办公室制定并下发了《第二次全国土地调查成果检查验收办法》（以下简称《办法》）。《办法》确立了土地调查成果检查验收制度。《办法》规定，对县级调查成果实行自检、预检、验收、核查确认的检查验收制度。检查验收工作由各级土地调查办公室负责。其中，县级土地调查办公室负责自检，市（地）级负责复查，省级负责预检和验收，国务院第二次全国土地调查领导小组办公室负责核查确认。市（地）级、省级汇总成果，实行自检和上级验收的检查验收制度。为保证检查验收环节的质量，《办法》还规定，各级土地调查办公室为检查验收主体，办公室主任为检查验收的第一责任人，全面负责检查验收工作。

在土地调查的程序上，《条例》确立了调查成果抽查制度和检查验收制度。对调查成果进行抽查和检查验收，也是确保数据真实、准确的有效途径。《条例》第二十二规定，国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门统一组织土地调查成果质量的抽查工作；抽查结果作为评价土地调查成果质量的重要依据。《条例》第二十三规定，土地调查成果实行分阶段、分级检查验收制度；前一阶段土地调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查工作。以第二次全国土地调查为例，按照调查工作的要求，需建立调查成果的自检、预检、验收和核查制度。《办法》对检查验收的程序、内容、方法和要求作了明确的规定，并且指出，土地调查成果的自检、抽查可以参照执行。

根据《办法》的规定，第二次全国土地调查的县级调查成果要先由县级土地调查办进行自检，经市（地）级土地调查办组织复查合格后，由省级土地调查办公室组织预检组，对内外业成果进行全面检查，经省级预检合格的成果，方可逐

级向省级土地调查办提出验收申请。经省级验收合格的县级调查成果，省级土地调查办将分批向全国土地调查办提出核查确认申请，由全国土地调查办组织对成果进行核查和确认。汇总成果检查验收由市（地）级和省级土地调查办负责对本级汇总成果进行自检，形成自检报告，上一级土地调查办公室对汇总成果进行验收。《办法》还规定，申请市（地）级汇总成果验收的，县级调查成果必须全部通过验收和核查确认；申请省级汇总成果验收的，所有市（地）级汇总成果必须全部通过验收。

调查成果检查验收的内容十分全面，涵盖调查工作的各个部分。以第二次全国土地调查的县级调查成果检查验收为例，其中农村土地调查成果检查包括：成果完整性、总体技术方法、调查底图、数据库成果、地类一致性、原始调查图件及《农村土地调查记录手簿》、权属调查成果、基本农田、图件成果、土地利用现状分类面积汇总表及有关统计表、土地调查报告成果以及外业等检查内容。此外，为确保调查成果的真实准确，除了自检、预检和验收程序外，第二次全国土地调查过程中还将采用高科技手段，利用遥感影像对照各地上报成果进行核查，对疑问地块派人现场核对。

多项措施保证《土地调查条例》全面贯彻落实

李炜 尚晓萍

《土地调查条例》（国务院令第518号，以下简称《条例》）的公布和施行，是土地调查制度建设的里程碑，使土地调查工作有法可依，使土地调查数据真实准确目标的实现有了切实保障，标志着我国土地调查工作完全步入法制化轨道。自2008年2月7日《条例》公布以来，为贯彻落实《条例》，从中央到地方，已开展多次学习和培训活动。当前，如何进一步贯彻落实《条例》，保证《条例》确立的各项制度顺利实施，仍是土地管理工作中的一项重点工作，对此，笔者提出以下几点意见：

一、统一思想，提高认识

土地调查工作是一项影响全局、意义重大、十分复杂的社会综合系统工程。从中央到地方，从党政机关到企事业单位，从单位到个人，从土地调查人员到被调查对象，无不与土地调查工作有着密切联系，这就要求地方各级人民政府、各级国土资源管理部门、土地调查工作人员，都要进一步统一思想，提高认识。首先，要提高对《条例》重要性的认识。《条例》不仅全面规范了土地调查工作，也规范了地籍管理工作，更是对整个土地管理工作的规范，是土地管理制度建设取得的重要成就，对实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控，促进经济社会全面协调可持续发展具有重大意义。其次，要在实践中认真贯彻落实《条例》，坚持依法开展调查工作。比如要严格采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件，要聘用有土地调查员工作证的人员从事土地调查工作，要严格遵守招标投标制度选择承担土地调查任务的单位等，同时，要注意保护被调查单位和个人的合法权益，把《条例》确立

的各项制度真正落到实处。第三，要严把土地调查成果质量关，将土地调查工作最终落脚于及时提供真实准确的土地基础数据，为全面查清土地资源和利用状况提供保障，为加强和改善宏观调控提供重要依据。

二、政府主导，部门协作

无论是全国土地调查，还是日常变更调查，都涉及到千家万户、各行各业，涉及到全国城乡的每一个用地单位，《条例》已经明确提出土地调查工作要按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实施。这就要求地方各级政府在土地调查工作中要发挥主导作用，具体要做到以下三点：一是对本行政区域的土地调查成果负责，保证调查数据的真实性和准确性。二是对土地调查所需经费提供保障。土地调查工作的开展需要大量经费做保障，各级政府要将调查经费列入财政预算，按时拨付，以保障调查工作顺利开展。三是应当制定总体方案和实施方案，制定标准规范，使调查工作得以规范有序地进行。同时，有关部门要积极协作，相互配合。由于土地调查涉及面广，各级土地调查领导小组及办公室应负责协调发展改革、财政、民政、建设、水利、农业、环保、统计、林业、海洋、测绘等部门，相互配合，各尽其职，更好地完成土地调查工作。

此外，全社会的共同参与是顺利完成土地调查工作的基础。土地调查的主要对象是土地，由于土地的特殊性，土地调查往往需要用地单位和个人的密切配合，调查的对象也就包括了用地单位和个人。这就要求接受调查的单位和个人必须按照《条例》的要求，配合土地调查工作，履行各项义务。

三、完善制度，推进立法

《条例》是自新《土地管理法》颁布实施以来制定的第一部土地行政法规，是土地调查制度的重要立法突破，然而，这项制度仍需要进一步的完善。一方面，《条例》在总结多年土地调查工作成功经验的基础上确立了很多重要制度，而这些制度在《条例》中只作出了较为原则的规定，这就需要在今后的工作实践中，继续积极探索完善各项制度，比如，如何具体实施招投标？如何对调查成果进行汇交汇总统计？如何开展调查成果的抽查？调查成果如何公布？等等，这些都需要进一步完善。另一方面，现行《土地管理法》关于土地调查的规定只有一条，这远远不能适应现实的需要，目前有关机关正在研究修订《土地管理法》，借此时机，应当吸收《条例》的主要内容，将土地调查作为专章写入《土地管理法》，以提高土地调查工作的地位和土地调查各项制度的执行力。此外，与《条例》相配套的《土地调查条例实施办法》，已被列入《国土资源部2008年立法工作计划》，《土地调查条例实施办法》需要进一步细化土地调查的内容、方法和各项制度，增强各项制度的可操作性，具体指导土地调查工作。

立法是为了指导实践，对于正在进行的第二次全国土地调查来说，《条例》的出台恰逢其时，《条例》将有效指导第二次全国土地调查工作的开展，同时，也为检验《条例》、进一步完善《条例》确立的各项制度提供了最好的途径。因此，在第二次全国土地调查中应当严格执行《条例》的有关规定，并将调查工作中取得的经验及时反映到正在开展的立法工作中。

四、加强培训，提高素质

土地调查作为摸清我国土地家底的重大国情国力调查，工作量大、涉及面广、专业技术要求高，是一项复杂的系统工程，对从事土地调查队伍的素质提出了较高的要求。选拔和培养一支能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍，是土地调查成果质量的重要保障。《条例》已对调查队伍素质提出了明确规定，包

括承担土地调查任务的单位，也包括从事具体调查工作的个人。一方面，要求在面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务时，严格通过招标投标方式组织实施，并严格规定参加招投标承担土地调查任务的单位应当符合以下条件：具有法人资格、有与土地调查相关的资质和工作业绩、有完备的技术和质量管理制度、有经过培训且考核合格的专业技术人员等。另一方面，无论是从事土地调查工作和地籍管理工作的人员，还是从事国土资源管理工作的人员，不仅要熟悉土地调查的技术规程和程序，掌握土地调查的技术方法和手段，更要熟悉有关法律、法规和政策，特别是要熟悉近年来党中央、国务院关于土地管理和宏观调控的一系列重要政策文件和指示精神，只有如此，才能真正将《条例》的精神实质贯彻到土地调查工作的实践中。这就需要加强对从事土地调查人员的业务培训，同时要严格把关，提高土地调查人员准入的门槛，确保选拔和培养一支能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍。