土地流转模式

四、成都“确权赋能”模式

所谓的“确权赋能”就是通过权证的形式将宪法规定的农村各种产权确定到户，使这些产权可以成为农民法定的资产，并赋予其可流转的、市场化的资本禀赋。其目标是建立健全归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，这一举措既落实了土地承包权登记制度，又为多种形式的土地适度规模经营培育了市场环境。

在2008年，成都市委出台“一号文件”——《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》确定了以下的改革重点：开展农村集体土地和房屋确权登记、退订土地承包经营权流转、创新耕地保护机制、推动农村房屋产权流转以及农村建设用地使用权流转等。这次改革的首批试点区选择了都江堰、双流、温江、大邑等4个区、市、县以及14个重点镇。成都农村产权制度改革就是为了让农民与城镇居民一样享有同等物权，因而对农民联产承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权等进行登记确认。确权、登记、发证之后，再通过农村产权交易市场等形式促进农村土地流转和适度规模经营。 评价

（一）积极意义

第一、可以更好的保护耕地、保障粮食安全。成都“确权赋能”模式设立了耕地保护基金，将保护耕地的责任落实到每个农民身上，并使这种责任与经济利益紧密相连，这极大地调动了农民参与耕地保护工作的积极性。农民自觉自愿地成为耕地保护的主体和监督者，耕地资源得到了有效、可持续性的保护，这无疑对国家粮食安全的保障有着重大意义。

第二、农民增收实现了多元化。“确权赋能”使农民能够长久、稳定、独立地对农村土地、房屋等资源享有占有、使用、处置以及转让、抵押、租赁等它项权利，拓宽了农民收入渠道，增加了农民收入，并且使得农民的收入构成得到改善，基本形成务工收入、财产性收入与经营性收入各占一定比例的多元增收格局，提高了农民的致富发展能力。

第三、有利于农村各种资源要素的自由流动以及农业的进一步发展。以“确权赋能”为前提进行的土地流转，确立和巩固了农民和农村集体经济组织的市场主体地位，充实和完善了农村产权权能。减小了城乡资源要素流动的成本，降低

了城乡资源要素流动的风险，加快了农村的市场化进程，使得先进的农业生产管理技术、机器设备和优秀人才等资源要素逐步回流农村，进一步增强农业发展后劲。

第四、有利于解决农业融资困难、降低农村融资风险。农村融资获得了抵押贷款的新途径，农村产权流转担保机构和农业保险机制的建立，使从事农业生产以及进行农村融资的风险得以降低，进一步促进金融机构对农业的投资。

第五、有利于实现农业的产业化经营。加快了土地资源向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织个种植大户集中，推动了农业产业化经营龙头企业的壮大、以及农业适度规模经营和新型农村集体经济发展。

第六、促进城乡一体化和农村社会保障制度的建立健全。成都市采取以耕保补贴换社保的办法，有利于实现社会保障特别是养老保险在农村的全覆盖，将社保领域的城乡差别逐步消除，有利于城乡一体化的发展。

（二）不足之处

第一、成都有些地方对城镇规划区内的土地、房屋不做确权安排，显示了现存国家征地制度与农民权利之间的内在矛盾和冲突。

第二、这种模式是建立在县市两级财政负担的基础之上的，耕地保护基金的设立等过分地依赖公共财政支持，没有充分利用社会资本。造成了改革的成本较高、市场化的程度较弱等问题，不利于这一模式的推广运用。

第三，成都“确权赋能”模式强调的是“确权’，，而对于“确权”之后的土地流转具体采用何种形式来进行，仍然需要认真考虑才能予以解决。

第四，耕保卡上的资金弹性不足，而且男到60岁、女到55岁时方可领取耕保卡上的金额，这一规定的时限太长，没有赋予耕保卡必要的融资及担保功能，对满足农村经济发展在资金方面的需求、解决农村资金紧缺问题作用不大。

五、重庆“股田制公司”模式

2007年6月25日，重庆和成都获得国家正式批准，成为了全国统筹城乡综合配套改革试验区，来探索城乡统筹之路。而重庆把改革户籍制度和土地制度作为探索的关键环节和重要领域，将城乡统筹实验逐步向纵深推进。

土地制度方面，重庆在土地流转方面进行了很多尝试。重庆引起全国关注的

土地流转方面的创新有“股田制公司”和地票交易。

“地票”是重庆的首创，指的是农村集体建设用地通过复垦、并经土地管理部门严格验收之后所产生的指标。2007年7月旧，重庆市工商局出台了《深入贯彻市第三次党代会精神服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，允许农民以农地承包经营权出资入股设立企业。《意见》称，支持当地探索农村土地流转的新模式，在农村土地承包期限内，在不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。这种以工商登记将土地权益正式转化为资本的试验开了国内先河，被形象地称为“股田制公司”。

“股田制公司”指农民通过土地承包经营权入股和现金出资等方式成立实体性公司即“农民公司”，农民公司再与龙头企业建立关联机制，从而形成“公司(龙头企业)+公司(农民公司)”的农业产业化经营组织新形式。虽然“股田制公司”模式在当前的政策下尚不被允许，但在学术研究上仍有一定意义。

评价

(一)积极意义

第一，有利于农村土地资源的合理配置。可以聚集城乡各种生产要素，使得现代农业企业能够发挥其技术与资金方面的优势，大幅提升土地的使用效率，实现集体经济组织或单个承包经营者难以从事的土地开发性经营。

第二，有利于实现农业的规模化、产业化和现代化。重庆“股田制公司”模式消除了现有土地集体所有制下因平均分配承包地而产生的农地细碎化和分散化对发展现代农业的不利影响，将大面积的土地集中起来，通过统一规划及布局，推动了土地的适度规模化经营。通过不断调整农业产业结构，可以进一步推进农业产业化进程，逐步实现农业的规模化、产业化和现代化。

第三，有利于农业技术的应用和普及。农业龙头企业负责向村民提供优质的果苗，并定期派国外农业专家来对村民进行技术指导，这有利于推广优良品种和先进的种植技术，加速农业科技成果的转化，更好地应用、普及先进农业技术。

第四，有利于促进农村剩余劳动力的转移。重庆“股田制公司”模式将农村剩余劳动力从土地中解放出来，让他们没有了对于家庭承包土地的后顾之忧。大

量农村剩余劳动力向二、三产业转移、向城镇转移，这将进一步推动产业升级以及城镇化进程。

第五，有利于增加农民收入。重庆“股田制公司”模式将分散经营的农户联合起来，并纳入企业化轨道，改变了农民在市场交易中的弱势地位。农民既可以凭土地股权享受分红，又可以务工获取工资报酬，按股分红与按劳取酬两种分配方式的结合拓宽了农民增收的渠道，增加了农民的经济收入。

第六，有利于降低成本、规避风险。农民公司完全实行企业化管理，通过签订购销合同直接供应拥有市场网络的农业龙头企业，降低了生产成本和交易成本，同时规避了产品卖不出去的风险。

(二)不足之处

“农地入股”注册登记为股份制公司的“重庆模式”面临着制度障碍，在操作层面存在一定的风险:

第一，与现行的土地承包制度相冲突。以土地承包经营权入股成立股份制公司，公司股权是可以转让的，而一旦经过股权转让，则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权，这与现行的土地承包制度存在一定的冲突。

第二，存在匿名股东权益保护的法律风险。重庆市“农地入股”登记的公司均采取股权代理制的方式，这样就出现了有一部分农民的土地承包经营权虽然入了股，却不能进行股东登记注册的“匿名股东”情况。由于法律明文规定由股东享有公司权益，那么一旦出现纠纷，未进行登记的股东们的权益就会面临不受法律保护的风险。

第三，存在“股田制公司”清偿债务的风险。如果公司经营不善，按照《公司法》的规定，股份不能退只能转让。如果公司倒闭，按照《破产法》的规定，出现其他资产不足以清偿债务的情况时，就必须动用股本金来偿债。这就意味着，作为股东的农民可能永远失去土地承包经营权，成为失地农民。

六、山东宁阳“股份+合作”模式

从2003年开始，宁阳农民自发进行土地流转的实践，逐步建立了“股份十合作”的土地流转模式和“底金十分红十劳务收入”的土地流转分配方式。这种尝试既让农民分享到了更多的土地经营收益，增加了农民收入，又充分调动了农

民自愿参与土地股份合作的积极性，拓宽了农村经济发展的空间，实现了合作社和农户的共赢，被称为“宁阳模式”。

在宁阳“股份十合作”模式中，农民以承包地的经营权入股成立专业合众社，而专业合作社依托农业龙头企业，实行集约化、规模化、专业化生产，以实现农业增效、农民增收的目的。这一模式可以细分两种基本模式:第一种是主要适用于种植像一般蔬菜等投资小、见效快的短期作物的“公司+合作社(基地)十农户十集体”模式;第二种是主要适用于投资大、技术含量高、收入高的设施农业的“公司+合作社(基地)+大户十农户+集体”模式。

宁阳“股份+合作”模式可以说是一种四方受益的模式，即农业龙头企业、专业合众社、农户和集体这四方共同分享了土地流转和适度规模经营所获得的好处。

评价

(一)积极意义

第一，巩固和完善了家庭承包经营制度。宁阳“股份+合作”模式，以专业合作社为纽带，农民在保留自己的土地承包权的同时流转出土地经营权，其土地的合法权益受到了保障，集体成员的身份也没有改变。这种模式不但没有改变农民家庭承包经营的性质，而且对于巩固和完善家庭承包经营制度有着重要作用。

第二，有利于实现土地适度规模化经营。宁阳“股份十合作”模式无论农地怎样流动，代表农民土地权益的土地股份仍然由农民拥有，可以按期获得土地收益，这就鼓励了农村土地的流动，克服了农户小规模经营的局限性，把分散的土地从一家一户农民手中集中起来，经过统一规划布局以后，进行适度规模经营。大幅提高土地的使用效率，实现单个承包经营者难以从事的土地开发性经营，从而使土地资源产生更大的经济与社会效益。

第三，促进了资金、技术、服务等生产要素的合理流动，推广了新技术和新品种，实现了农业的集约化、规模化、专业化经营。

第四，有利于民主管理意识的增强和农民组织化程度的提高。通过农村土地入股组建专业合作社，社员们都在尽自己所能地参与合作社的管理和决策，使民主管理意识得到进一步增强。以宁阳“股份十合作”模式运作土地流转，让农民明白了土地的价值所在，将农民参与土地流转和民主管理合作社的积极性充分调

动起来了，避免了靠行政手段推动土地流转的现象。

第五，实现了多方共赢的局面，不管是农业龙头企业与合作社，还是社员、种植大户与村集体，都从土地流转和适度规模经营中获得了好处。

第六，为我国的城镇化发展准备了条件。宁阳“股份+合作”模式大大提高了人地关系的自由度，农民可以自由地摆脱现存土地制度的束缚，将自己的承包地折价入股加入合作社，然后进城务工或自主创业，这有利于改变城乡二元经济结构，促进城乡一体化的实现。

(二)不足之处

第一，存在粮食安全隐患与流转土地非粮化问题。由于种植粮食的比较利益较低，再加上农业用地管理制度的缺失，在宁阳“股份+合作”模式中时常发生流转土地非粮化现象。流转的土地多数用于蔬菜、花卉等经济作物的种植，甚至很多用来种粮的土地被建设成了观光农业、休闲农业，粮食播种面积的不稳定，这对国家的粮食安全形成了威胁，不利于经济的可持续发展以及国家和社会的稳定。

第二，缺乏合作社精英，合作社发展滞后。宁阳“股份+合作”模式中，专业合作社对土地流转和适度规模经营有着决定性作用，可是合作社里能人太少，特别是能够带动整个合作社发展、懂得如何办合作社、会办合作社的人太少，这使得专业合作社的发展严重滞后。

第三，股金和红利收入的制定和发放在具体分配环节不好掌握。股金是农户流转土地、加入合作社的最初动力，股金过低，农民不会入股;股金过高，则可能没有盈余或盈余很少，导致分红无法进行。因此，如何处理好农村土地流转中的利益分配问题一直是个难题。