国有企业深化改革的难点及对策的再认识

新时期国有企业改革的难点

1、有效管控与适度放权较难把控。国有企业是属于全民的，因此有出资人代表予以监管是必须的。而国有企业处于市场之中，又必须有一定灵活性。“管”与“放”之间本来就是一对矛盾的统一体，如何做到管而有度和放而有序就是当前面临的难点问题。目前国有企业仍存在的高管行政化，高管贪腐频发，决策链条冗长，内部人一言堂等问题，这些皆源于“管”和“放”尚未达到最佳结合。

2、行政化激励与物资激励较难结合。国有企业高管面临着行政化激励、物质激励等方式。行政化激励方式主要指通过套用政府行政机关级别，以级别的升迁和岗位重要程度的变动等来激励国有企业高管的方式。物资激励方式主要指通过年薪、股权等激励国有企业高管的方式。由于国有企业很多高管都是有身份和级别的官员，而这种通过行政级别升迁和岗位重要程度变动的激励方式具有一定刚性，以至于国有企业染上了行政化顽疾。目前来看，行政级别升迁和岗位重要程度变动激励导致的行为异化，以及物资激励颇为丰厚引起社会广泛诟病等现象并存。其中的原因就在于企业高管应是风险型职业，其收入较高是因为要承担较大的风险，而国有企业中的行政化高管享受了高薪，同时其级别却相对稳定。这就导致了国有企业高管的行为不能适应企业发展的要求。

3、国有企业的赢利属性难以甄别。国有企业到底是赢利性的还是非赢利性其实有时难以区分，其原因就在于国有企业虽然定位在公益性、准公益性领域，但由于并未界定国有企业不能进入的领域，因此，国有企业进入了很多一般性的竞争性领域，如商业，房地产，酒店等。这就使得诸多国有企业在赢利性和非赢利性之间跨界经营，两者相互交融，难以分割。

4、国有企业决策机制尚待完善。一方面，国有企业决策存在效率不高的现象。一些大的、有风险的决策，需要层层上报，决策时间冗长，有的甚至要各级政府办公会通过。另一方面，由于治理结构缺陷，董事会常常出现一言堂局面，独立董事往往沦为“花瓶”，内部人控制现象较为严重。

5、国有企业的监管难度较大。由于国有及其控股企业数量较多且资产量庞大，监管跨度大及监管链条长的局面就此形成，因此监管起来就十分困难。再加之，国企监管更多依赖于政府机构，由于人员编制限制及监督成本高昂，监督难以到位。此情之下，一些国有企业出现了“跑冒滴漏”现象。

6、绩效考核不明确。由于国有企业经营领域分布繁杂，既涉及公益性、准公益性领域，也有经营性领域，跨越范围较大，以至于考核指标流于大而化之的东西，难以量化。

7、行政化思维制约了创新性发展的空间。由于国有企业有行政级别的高管占比较大且处于绝对支配地位，其既有的观念和工作方式一定程度上影响着管理团队敢冒风险且承担责任的程度，这也会桎梏国有企业创新性发展。

8、国有企业的退出机制尚待完善。20世纪末，中国进行了国有经济“有进有退”的改革，赢来后来的良好发展局面。国有企业作为市场经济主体，有其生命周期，当一些国有企业历史使命完结或经营中落败，应使其有效退出。目前，有些国资管理机构控制的国有企业，由于诸多原因即便负债严重仍在苦苦支撑，难以有效退出。

新时期国有企业改革攻坚的对策

上述难点分析表明，国有企业改革进入了新的阶段，即由做大做强向追求卓越转变。因此，这就对国有企业的机制设计和治理水平提出了更高要求。下面对新时期国有企业改革做如下建议。

1、逐步减少董事会中有行政级别的董事的比重，增大外部董事的比重。同时，提升董事进入的门槛，硬化董事的责任。总经理及以下的管理人员逐步实行市场化的聘用机制，使其逐步放弃行政级别。上述举措有利于完善董事会决策机制，使决策更透明，并形成制衡机制。而且，这也将有利于进一步理清国有企业的决策权与执行权的边界，力争做到权责明确。

2、组织部门和国资管理部门应协同选任董事会和监事会关键岗位的人员，对这些人员可考虑给与相应行政级别。这些政府选派的人员代表国资终极所有权主体行使出资人职权。同时，强化对有行政级别董事和监事的考核。只有管住关键的少数，才能使国有企业的发展符合社会发展的内在需要。

3、采取行政化激励与物质激励相结合的原则。对于有行政级别的官员给予级别提升和物资两方面的激励，但物质激励不宜太多。国有企业有行政级别的官员应坚持少而精的原则，应选择具备一定素养和能力的精兵强将来担当，并让其有晋升的可能，以免出现“39岁”或“59岁”现象。其他高管采取年薪和期权激励，按市场化标准予以激励。

4、对董事会的权、责、利应予以明确，大部分决策权应下放董事会，由各级政府来进行国有企业决策的事项应少之又少。同时，对这些事关重大的事项，要限定各级政府做出判断的时间，以提升决策效率。各级政府相关管理部门应强化对董事长及有关董事的考核，明确其相应责任。

5、总经理的选聘应由董事会来主导，总经理对董事会负责。董事会负责遴选总经理，并制定考核方案对其进行考核。总经理负责选定副总及其他管理人员，并对其进行管理。此举既有利于理顺董事会与经理层之间的关系，也有利于理顺总经理与其副职之间的关系。

6、对肩负公益性、准公益性职能的国有企业，应限定其进入其他一般性竞争性领域，如进入房地产开发、饭店、酒店等领域。这有利于对国有企业进行分类管理，避免出现企业的商业性还是公益性属性难以鉴定的局面，降低考核的难度。同时，也避免了国有企业与民营企业在一般性竞争领域的不必要竞争。

7、对于已存在的多重属性的国有企业，应进行分层差异化管理。在母公司层面应主要负责资本运营，集合多元考核目标。在子公司层面应严格分类，公益性、准公益子公司不得进入一般性竞争领域。一般性竞争性领域的子公司进行多元化股权改造，逐步退出控股地位。

8、对于不同属性的国有企业，应分类考核。对公益性、准公益性的国有企业，应加强目标成本管理，狠抓“跑冒滴漏”。对商业性领域的国有企业，应加大企业价值最大化考核的力度，力促与市场接轨。

9、国有企业属于全民，是公众性企业，因此要加大监管的力度。应将社会审计与政府审计结合起来，每年由社会审计机构出具审计报告，并对社会公开，同时政府审计也要2至3年进行一次。要提升社会审计机构的门槛，社会审计机构必须是有一定规模的合伙制企业，承担连带无限责任，放大其风险。

10、激励国有企业创新性发展。目前中国处于经济发展转型的关键时期，即由速度规模型向质量效益型转进，其间必然少不了创新的作用，作为“共和国长子”的国有企业责无旁贷。因此，要加大国有企业创新指标的考核，鼓励国有企业进行机制创新、技术创新等。

11、应根据国家和地方经济结构调整及产业规划的指引，各级政府应建立国有企业退出援助基金，帮助那些应该退出且有退出障碍的国有企业顺利退出，避免出现较多的“僵尸企业”。