公共政策议程研究的成果限度与发展走向

公共政策议程研究的成果、限度与发展走向

2013年11月28日 14:21 来源：《江西社会科学》2013年4期 作者：陈宝胜 刘伟 字号

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内容提要：行为主义的兴起和公共政策研究范式的转换使公共政策研究开始关注公共政策议程，学者从公共政策议程设定的条件及影响、公共政策议程设定的运行过程与发展脉络、公共政策分析的理论模型建构和实证研究等角度，对公共政策议程开展了深入研究，但现有研究的视阈较窄，工具主义研究色彩浓厚，跨学科的互动整合、创新性、本土化、实践性研究不足。未来本土公共政策议程研究，应揭示公共政策议程设定与当代中国治道变革的演进轨迹，通过公共政策议程研究总结阐释当代中国公共政策过程的一般规律及分析框架，立足实践，探索应对政策环境变化的技术与方法，为从始发阶段优化中国公共政策过程和政策研究的科学化提供理论支撑。

关 键 词：公共政策 公共政策议程 政策研究

作者简介：陈宝胜，温州大学法政学院讲师，管理学博士（浙江 温州 325035）；刘伟，江苏行政学院公共管理教研部副教授，复旦大学公共管理博士后（江苏 南京 210004）。

公共政策议程是指社会问题被决策者纳入政策问题视阈并确定需要采取行动予以解决的过程，它是公共政策的逻辑起点，在整个公共政策过程中扮演着关键角色。公共政策议程研究的主要任务是厘清社会问题如何成为政策问题，继而被排上决策者的议事日程。对这一问题的求解可以解构为六个问题：第一，特定社会问题在什么样的客观情境下被排上议事日程；第二，哪些主体在推动社会问题进入决策日程；第三，这些主体在问题的体察和认定中的影响力是否一样；第四，进入日程的社会问题是否确实都是公共问题，是否都是真实存在的问题；第五，某一特定社会问题进入议事日程一般要经过哪些具体环节；第六，最终被排上日程的社会问题以何种方式从众多问题中被筛选出来。对上述问题的研究需要多学科的理论知识，学者的研究因而也就呈现出不同的研究旨趣和研究风格。对现有研究成果进行梳理分析，有助于推进公共政策议程研究的本土化和深入发展。

一、西方学者的研究成果概述

1941年，美国密歇根大学的弗勒和迈尔斯就政府如何发现、确认和界定政策问题的途径和过程作出初步探讨[1](P243)，拉开了公共政策议程研究的帷幕。随着行为主义思潮的兴起和政策研究范式的转换，20世纪70年代后，国外公共政策议程研究日益繁盛。

(一) 分析公共政策议程设定的条件及其影响因素

科布和艾尔德是公共政策议程研究的先行者，他们认为特定政治系统的内外部条件是影响社会问题进入公共政策议程的因素。美国环境社会学家汉尼根以环境问题为例揭示影响议程设定的因素，为考察特殊领域的公共政策议程设定过程提供了分析思路[2](P29)。巴克拉克和巴拉茨提出“不决策”问题，认为出于政治或经济原因企图控制决策过程的人，通常有意将一些事项排斥在机构议程之外，为解释政策实践中的一些特殊活动提供了理论依据[3](P44)。豪格伍德等人认为满足以下条件的社会问题容易进入公共政策议程：(1)已经达到危机程度，不容再忽视；(2)已经具备独特性，此时问题代表着更大的问题，并且被扩大化，如臭氧的消耗和全球变暖；(3)具有情感因素，或者引起媒体关注；(4)具有广泛影响;(5)对社会权力和合法性构成威胁；(6)时髦[4](P68)。此类研究主要运用政治学理论，通过政治生态分析和政治运行过程考察来探究公共政策议程设定的影响因素及作用机制。

(二) 探讨公共政策议程设置的运行过程与发展脉络

科布和艾尔德在考察公共政策议程设定影响因素的基础上，提出阶段发展理论，认为公共政策议程创建过程至少包括公众议程和政府议程两个发展阶段[5](P22)。安德森提出社会问题进入公共政策议程的基本流程，认为系统议程是一个需要讨论的日程，它体现人们对某一问题在认识方面的差异性，而要对某一问题采取行动，就要将该问题提交有权采取相应行动的政府机构。因此，制度化的政府议程则由那些引起公共官员密切关注的问题组成[6](P72-75)。他们的探索，为进一步细化公共政策议程设定过程研究创造了条件。戴维斯提出公共政策议程设置包括提出、扩散和处理三个阶段。提出阶段，公共问题引起采取行动的要求；扩散阶段，将行动要求转变成治理问题；处理阶段，问题被转换成议程事项[7](P63)。琼斯从政策活动功能入手将公共政策议程分为四类：(1)问题确认议程，使问题得到积极的和严肃的研究和认可；(2)提案议程，从确定问题进展到发现解决办法；(3)协议或讨价还价议程，使提案得到支持并能积极和严肃发展；(4)持续议程，使问题得到持续检验。

(三) 在建构理论分析模型的基础上进行实证研究

学者以西方民主政治实践为蓝本，借助科学的技术手段和定量分析工具，以实证调查的研究结果为基础进行理论建构，提出系列理论模型和分析框架并用以实证分析，金登和格斯顿为主要代表。金登的多源流框架回答了三个重要问题：政策制定者的注意力如何分配、具体问题如何形成、对问题及其解决方法发现怎样和在哪里进行[8]。格斯顿从范围、强度和触发时间三个维度对作为公共政策催化剂的触发机制作出分析，认为这三个因素共同构成要求政治变化的核心要素[9](P28-37)。鲍姆加特纳和琼斯提出政策议程的间断——均衡理论，致力于解释公共政策过程中的一个简单现象：在政策过程中，我们通常看到的是稳定性和渐进性，但偶尔也会出现不同于过去的重大变革，大多数政策领域的特点是停滞、稳定而非危机和重大变革，但政策危机和重大变迁也时有发生[10](P16)。他们的研究，启发学者从公共政策议程设定阶段探究问题成因。科布等提出了三种不同的议程设置模型：外部建议模型、动员模型、内部建议模型

[11](P126-138)。这些理论模型与分析框架，既是对特定政治生态下公共政策议程设定实践的概括和总结，也透射出公共政策议程设定的一般规律。

二、国内学者的研究成果概述

随着西方研究者的理论模型的引入，许多国内学者开始借助这些模型分析中国问题，使公共政策议程研究进入应用层面。

(一) 公共政策议程设定的理论归纳和创新研究

王绍光将公共政策议程分为媒体议程、公众议程和政府议程，并以个案分析的形式将我国公共政策议程设置模式分为六类[12](P86-99)。鄞益奋从公共性认知角度结合个案分析，对公共政策议程设定研究进行了有益探索[13](P147-151)。张凤合概括和阐释了政策空间概念，并从政策空间的成因及影响入手，分析公共政策议程设定问题，为深入理解议程设定过程中不同利益相关者的价值偏好和行为选择提供了借鉴

[14](P136-140)。朱旭峰和田君在实证研究的基础上，借助知识运用理论分析不同主体的知识构成与特点，及其在公共政策议程设定过程中的运用情况，他们对“如何促进决策者的知识运用”的研究，为分析把握议程设定的内在机理提供了新路径[15](P107-113)。此外，随着对后现代主义研究的深入，一些相关理论也为公共政策议程研究注入了新鲜血液，特别是话语理论和政策言说能力方面的研究成果，被广泛运用于治理和政策分析，如曹堂哲和张再林运用话语理论分析后现代主义语境中提升政策质量的策略选择

[16](P857-861)，杨正联综合后现代主义研究者的观点从语言学视角阐释了公共政策言说的概念，并提出

了关于公共政策言说行为分析的ICIR 模型[17](P89-91)，为考察公共政策议程设定过程中体制内外各类行为主体的行为方式与博弈策略选择，提供了很好的视角。

(二) 从新闻传媒的视角对公共政策议程设定活动进行分析

此类研究成果主要受到新闻传播学中议程设定理论的影响，多研究新闻媒体在公共政策议程设定过程中的作用。如聂静虹通过分析信息时代使大众传媒承担起重要的政治与行政功能入手，探讨了大众传媒在公共政策议程设定过程中的作用过程，并对构建大众传媒与公共政策议程设定两者之间的互动关系，推进政府公共决策的水平进行了初步探索[18](P33-36)。田家华、龙朝双对大众传媒在舆论形成和其对政策制定者的表达中扮演的角色进行分析，将舆论在形式上分为“显舆论”和“潜舆论”，并结合议程设置理论，重点对公共政策议程设置中的舆论“虚拟”情况进行分析[19](P34-37)。陈堂发描述了新闻传媒在公共政策过程(包括政策议程设置) 方面所扮演的角色，分析了新闻报道“定义”政策议题的基本功能，并深入考察了大众媒介建构政策议题的方式和手段，为研究公共政策议程设定活动提供了新闻传播学的分析视角

[20](P95-101)。还有学者对公共政策议程研究的某些已有理论，进行“本土化”阐释和发展，分析我国政策领域中的实践问题，如杨占营等分析了隐蔽议程理论及其在我国决策过程中的表现。刘雪凤和许超运用团体理论研究公共政策议程设定过程中的“不决策”问题[21](P76-78)。随着风险社会的到来，从这一视角进行的研究对分析公共突发事件产生和发展过程中的议程设定具有积极意义。

(三) 借用特定理论模型对我国的议程设置实践进行分析

现有文献中此类研究成果最多。例如，蔡炯青和黄琼仪运用公共政策议程设置相关理论对台北市垃圾费随袋征收政策，进行了动态的历时性研究，分析其公共政策议程设定过程，以及多元行为者的价值偏好和行为选择[22]。李向品运用政治社会学相关理论对多元行为者的利益关系进行分析，并借用多源流理论对乙肝维权中的议程设定情况进行案例分析[23](P150-152)。陈学飞和张蔚萌综合运用多种理论分析“985”工程的启动和进展情况[24](P26)。刘桂玲和杨晓明则从问题自身的原因、教育行政机构的预测性发动、大众传媒、政治经济体制改革以及国际环境等要素入手，分析我国当前教育政策议程设定情况

[25](P93-96)。章绍甫和邱新有运用新闻传播理论、社会冲突理论，从利益关系、新闻媒介、基层权威的价值取向与行动方式等多视角，对农村社会情绪的传媒机制进行梳理，分析农村社会情绪难以进入公共政策议程的原因[26](P41-44)。这些研究为形成与我国公共政策议程设定过程相匹配的理论模型，以及优化公共政策过程提供了启示。

三、现有公共政策议程研究的限度

20世纪七八十年代以来兴起的公共政策议程研究，初步回应了政策科学领域中理论探索与实践创新的现实要求，推动了政策科学研究范式的转变，丰富了理论考察的视角，扩展了政策研究领域，为重塑和优化适合全球治道变革要求的公共政策过程提供了有益启示。但当前对公共政策议程概念内涵及其外延的界定仍然众说纷纭，特别是对公共政策议程设定理论及实践的发展方向和路径尚未达成共识，限制了公共政策议程研究，导致现有公共政策议程研究存在诸多不足。

(一) 研究的视阈仍然比较狭窄

国内外学者多将公共政策议程设定作为政策决策过程的前置阶段和独立环节，这导致现有研究成果相对零散，难以构建起系统化的理论体系。针对这一现象，科布和艾尔德曾经指出，议题的形成与政策的制定乃是一个连续性的过程，观察的重点应该包含在一段时间之内，不能将其与后续的决策过程截然割裂，否则就失去了研究价值。在以决策为核心的政策研究范式下，我国学者的研究也存在这一问题。推进公共

政策议程的研究还需拓展视野，将其置于宏观政策过程中进行理论建构和实践检验。在此基础上，再深入探究议程设定与政策制定和执行的内在关联，从政策过程不同阶段的“关系视角”来研究公共政策议程设定活动的内在机理，这样才能将其与宏观视阈的政策过程研究科学衔接，最终形成有中国特色的完整的政策研究理论体系。

(二) 工具主义研究色彩比较浓厚

公共政策议程研究的现有成果多是工具性分析框架，主要是西方学者在行为主义科学时期运用实证方法，以其所在国家的政治生态环境和政策过程运行逻辑为蓝本提炼出的分析模型，它们多具有浓厚的技术应用色彩，在理论阐释方面则不够厚实和精细，而价值取向和理念的差异性也影响和制约了一些分析模型在具体应用层面的解释力。随着政策研究中价值理性的回归，在运用这些工具时必须要从民主政治与善治实践的理念出发给予足够的价值关怀，这样才能科学指导政策实践。要进一步推进公共政策议程研究，就必须改变这种以技术为中心的工具主义研究路线，在借鉴多学科已有研究成果的基础上，将事实与价值有效结合，着力建构理论体系，对相关分析模型作出修正和创新，不断提升其理论上的容纳力和现实应用中的解释力，这对于发展适合我国国情的理论框架尤为重要。

(三) 跨学科的互动与整合仍需加强

虽然公共政策议程研究已经初步形成跨学科、多维度的格局，但不同学科间的研究缺乏互动和整合。目前在政策科学、政治学、社会学以及新闻传播学等领域，关于公共政策议程设定的研究，已经取得不少阶段性成果，但大多基于本学科的视角或话语逻辑，不同学科之间在概念界定、过程描述、原因分析以及对已有理论的解读等方面带有很强的随意性，某些研究结论和论证过程甚至带有不可通约性。因此，有必要进行跨学科的理论整合，在充分吸纳不同学科研究成果的基础上，构建有足够容纳力的、能够体现多学科视角的分析框架和理论体系。为此，一方面需要加大学科间交流，另一方面需要发展集合多学科理论成果、具有“全观性”分析视角的理论模型与分析框架。

(四) 立足于我国的创新性研究不够

目前，国内相关研究运用西方分析模型和视角的个案分析较多，而理论创新成果较少，研究存在“削足适履”的现象。因此，对国内学者而言，在推进我国公共政策议程的理论研究及其实践应用的过程中，既承担着使西方学者研究成果“中国化”的问题，又要在充分考虑我国公共政策过程独特性的基础上，建构本土化的分析方法和理论。特别是目前国内利益多元化趋势日益明显，公共政策形成机制逐渐向以体制外常规性表达为基础的方向发展。在此背景下，国内学者推进公共政策议程的研究，更需要超越传统理论视角和分析方法，立足转型中国的社会现实，在推进理论创新的同时，努力建构能够对当代中国公共政策议程设定活动的独特性进行阐述的分析框架。

(五) 理论研究的实践转化需要加强

改革开放以来，我国公共政策理论研究取得了很大进步，但从实践来看，仍然面临着决策科学化、程序化和法制化程度不高的问题。理想的公共决策过程包括从问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案的比较与择优到追踪研究及评价等一系列功能环节。然而，在当前决策实践中，一些功能性环节并没有受到应有重视，有的甚至被忽视，这直接影响了我国公共政策产出的质量。特别是在问题确认和公共政策议程设定阶段的薄弱，直接造成许多决策方面的重大失误，引起社会公众不满。因此，在当前社会深度转型的历史背景下，推进公共政策议程研究不能仅限于理论推演，更应立足于指导实践，为进一步优化决策过程、提升决策质量服务。

四、我国公共政策议程研究的未来走势

我国公共政策研究体系，是在改革开放的大潮中崭露头角并日渐成型的。转型期我国政策领域的剧烈变动，为国内学者检视西方政策科学理论和探索我国政策过程优化路径，提供了“实验田”。在此背景下，一方面，国外政策理论成果“西学东渐”，被介绍和应用到我国政策实践中；另一方面，许多本土学者在对外来理论进行反思和批判的基础上，努力建构能解释我国社会变革的理论体系。当前，这两股力量正在相互激荡和融合中共同推动我国政策科学的发展，对改革政策议程的研究体现了这一发展逻辑。在公共政策议程研究方兴未艾之时，我国学界主要是以介绍性的引进为主，没有对其进行深入探讨，而20世纪90年代后，借着行为主义研究的余波，国内学者开始运用西方的实证分析模型，分析我国政策领域中的现实问题。特别是随着我国政策过程开放度的提升、体制外行为主体在政策形成中影响能力的增强，加之公共管理改革过程中善治理念的风行，以及协商民主实践的兴起，一些学者更是力图将这些分析视角纳入公共政策议程的分析范畴，用以解释当前政策实践中的特定现象，从而形成了一批应用性研究成果。但是，其理论范式和分析框架仍然是西方的，由于政治制度和经济、文化以及社会环境的不同，其研究结论同我国现实政策过程存在着内在张力。

理论发展和政策实践需要发展一种建立在我国政策实践基础上，并有独特解释力的分析框架。未来我国公共政策议程研究趋势应体现在三个方面。在宏观层面，通过公共政策议程研究揭示当代中国治道变革的演进轨迹。公共政策议程设定过程不仅是确认问题、排序择优的技术过程，更是反映特定社会发展时段中社会价值权威性分配的特点，反映了社会主体间的利益关系、价值取向、认知特点、行动方式以及互动程度等诸多内容，而这些内容正是特定时期治理模式的客观外在表现。因此，通过对不同时期公共政策议程设定活动及其特点的分析，描述我国治道变革的轨迹，对优化我国政府治理过程提出对策和建议，应该成为未来研究的基本方向。在中观层面，公共政策议程研究应总结和阐释当代中国政策过程的一般规律，并从中抽象出具有解释力的分析框架，使公共政策议程研究成为探讨改进和优化我国政策过程的着力点。公共政策议程设定活动是社会主义民主政治在公共政策过程中的具体体现，为深入剖析民主政治和善治实践提供了“全息图”。通过分析公共政策议程设定阶段相关政策主体的活动特点，可以为探讨在各类主体间形成良好的互动合作关系提供分析样本和现实依据。在实践操作层面，由于我国社会转型的急速发展，政策过程的外部环境正经历深刻变迁。当前民意表达频率与效度正日益成为影响政策制定与执行的重要因素，未来公共政策议程研究因而必须立足实践，探索应对政策环境变化的技术与方法，为公共政策在始发阶段就确立良好的运行状态和方向提供有力支持和保障。可以相信，以公共政策议程研究为契机和切入点，当代中国政策研究也将迈上新台阶，在有效指导公共政策实践的同时，形成本土化的理论体系。 参考文献：

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