假日制度变革_需要制度设计想象力_上_刘思敏

中国旅游报/2007年/3月/14日/第013版

视野

假日制度变革：需要制度设计想象力(上)

刘思敏

自打有了黄金周，天下似乎就不“太平”了。八年来，质疑黄金周之声不绝于耳，眼下更是愈演愈烈。“别让黄金周成为共同的‘痛’”、“长假可以寿终正寝了”、“取消黄金周无望，明年‘黄金周’将继续”、“黄金周遭遇‘七年之痒’”、“黄金周积弊众多，中国假期制度应大改进”、“国家调整法定节假日进入征求意见阶段”、“全国人大代表建议缩短‘五一’和‘十一’长假时间，增加中秋、清明等传统假日”……都曾成为占据各大主流媒体显著位置的醒目标题。各路“意见领袖”粉墨登场，竞相表达所谓各自“代表”的民意。成就巨大却备受责难的黄金周究竟怎么了？ 黄金周不等于旅游周；旅游部门存在私利是无稽之谈

社会上显然存在一个误会，就是把“黄金周”等同于“旅游周”。

的确，“黄金周”是从邻国日本舶来的旅游概念；黄金周制度的正式确立，也是肇始于发展国内旅游、拉动旅游内需的动机。1999年国庆之前，国务院公布了新的《全国年节及纪念日放假办法》，于是在当年形成了有史以来首个“十一”7天长假，成为事实上的第一个黄金周。1999年10月12日，国家旅游局政策法规司在《公休假延长了，国内游更热了———国庆假期国内旅游情况综述》中，以“种种迹象表明：国庆旅游黄金周的国内旅游市场巨大”的表述，首次在国内旅游领域（而非入境旅游领域）使用“旅游黄金周”的概念。2000年“五一”，假日旅游意外“井喷”，引起社会各界广泛关注和国务院高度重视。2000年6月，国务院办公厅转发了国家旅游局等九部委《关于进一步发展假日旅游的若干意见》，即国办46号文件，黄金周假日制度于是正式确立。不久之后，全国假日旅游部际协调会议制度也随之建立。

但是，这些都并不意味着黄金周就等同于旅游周。黄金周只是一种节假日安排的技术性制度设计。如果不是改革开放取得巨大成果，如果不是人民群众物质生活水平得到极大提高，如果不是人民群众对精神文化生活的需要日益增长，人民群众对兼具物质消费和文化消费双重特点的旅游消费就不可能产生如此巨大的需求。这种需求不是靠政府号召、靠人为的拉动可以产生的。1999年“十一”，第一个黄金周实际上是“水到渠成，开闸放水”，“巨轮”启动，首次释放国内旅游消费的能量。2000年春节，旅游消费和春运需求叠加，没有引起足够重视；2000年“五一”，波及全国、前所未有的旅游“井喷”震撼华夏，假日经济基本成形，旅游业当仁不让成为主角。 随后的几个黄金周，旅游出游都表现为“井喷”或“类井喷”状态，成为黄金周里最引人注目的景观。尽管如此，黄金周仍然从来都不仅仅是旅游周，人民群众在这样的长假里，可以完全独立自主地安排自己的时间。事实上，随着黄金周制度的多年施行，人民群众的选择方式也越来越多样化。黄金周期间的旅游绝对人数虽然不断增长，旅游在黄金周休闲中的比重却有相对的下降；旅游出行中，度假休闲的比重也越来越高，灵活机动的短线旅游成为主流。即使民众选择黄金周期间出游，在出游方式、目的地选择、时间安排上也越来越理性。

因此，黄金周，是旅游周，也是休闲周，更是休息周，如同音乐的休止符———短暂的停顿，是为了歌声更嘹亮。

2007年春节假日结束，全国假日办发布消息称，休闲度假日益成为大众生活需求。来自商务部的消息称，今年春节黄金周，中国商品市场价格平稳，繁荣兴旺，据监测，正月初一至初七，全国实现社会消费品零售总额约2200亿元，同比增长15%左右，其中，餐饮业增长约18%。 旅游行政管理部门发展国内旅游，扩大内需，无疑是其分内之事。但是，有专家指责旅游部门存在私利，就属毫无根据的妄加揣测了。首先，旅游部门无心也无力把黄金周等同于旅游周（如

果市场没有现实的需求），旅游部门只有满足和服务好这种需求的义务；其次，黄金周客观上把旅游界人士变成了节日值班的“警察”和无力承担相关责任的责任主体———众所周知，黄金周旅游投诉大多与民航、铁路有关，而旅游部门却常常成为民众和各级政府问责的对象。旅游企业在收获“黄金”之时，也付出了巨大的代价，他们更盼望旅游消费需求均匀、有序地释放。 黄金周成就巨大，弊端显见，不算是最理想的制度安排

随着经济水平的提高，作为高层次消费和享受的观光度假旅游，已成为现代人士追求高品质生活的必然需求。但在人们收入越来越丰厚的同时，可自由支配的时间却越来越少，而时间和资金是决定旅游能否成行的两大要素，缺一不可。旅游不同于普通商品，游客需要亲身去体验，需要为此支付足够的时间。通俗地讲，该买的东西随处可买，也可请人代买，但该去的地方却不一定能去。很长一段时期，“六天工作制，除春节外无长假”的假期制度安排，曾极大地抑制了国民的旅游消费需求，同时严重制约了我国旅游业，尤其是中长线旅游市场的发展。虽然人们有旅游的愿望和需求，但由于条件的约束，需求却不能转变为最终的消费。

实行黄金周长假制度后，人们终于得以有较充裕的时间外出旅游，从广义上讲，这也是改善旅游消费环境的重要举措，实实在在地推动着我国旅游业的健康快速发展，并以旅游为龙头，拉动交通、餐饮、商业、文化、娱乐、房地产及相关服务业的全面增长。

黄金周长假对释放潜在的消费需求、拉动内需的作用应是有目共睹。且让我们对比一下实施黄金周制度前后国内旅游收入的增长幅度。据国家统计局和国家旅游局统计，1999年国庆，第一个黄金周，全国就实现旅游综合收入141亿元。1999年国内旅游收入高达2830亿元，比上年增长了18.4%，高出1998年较之1997年的增长率5.2个百分点，大大高于国民经济的增长速度。这充分说明黄金周旅游消费不是此消彼长，而是明显推动了旅游经济高速增长。

总体看，历经近20个黄金周，长假制度已经融入广大人民群众的生活中，旅游休闲度假日益成为人们提高生活质量和丰富精神生活的经常性需求。

同时，我们也应该看到，黄金周制度也存在显而易见的弊端。由于我国没有切实推行个人带薪休假制度，大多数游客的中长线旅游只能集中到三个长假进行，因此导致的排浪式消费使旅游业旺淡比例严重失调，造成短时间内景区拥挤不堪、宾馆价格猛涨、交通不堪重负。

也有专家责问：要达到良好的旅游目的，必须创造相对宁静的旅游环境。可是在黄金周期间，千军万马过独木桥，旅游景点人潮汹涌。这样的旅游方式怎么能够被决策者所容忍？

鉴于存在这些与生俱来的问题，我们可以断定黄金周不算一种最理想的休假制度安排。但是，黄金周制度的确是迄今为止已知的最能保障劳动者休息权益的假日方案。

黄金周替代制度安排千呼万唤，带薪休假“看上去很美”

个人带薪休假是各界众多专家、旅游业内业外众口一词开出的最佳“药方”。“错时放假”和“小黄金周”是影响最广泛的技术替代方案。

先说带薪休假。1995年开始实施的《劳动法》第45条规定：国家实行带薪休假制度，劳动者连续工作1年以上享受带薪休假。具体实施办法由国务院规定。

然而，12年过去了，全国统一的带薪休假制度的具体实施办法仍未颁布。制度缺位之外，观念缺位也是阻碍带薪休假制度在我国切实推行的重要原因。用人单位要真正树立“以人为本”的理念，破除观念阻力，将“个人带薪休假”渗透进企业文化之中，使个人带薪休假成为真正惠及大众的现实福利，还有很长的路要走。

最新新闻，据信息时报报道，湖南民工何秋生，2007年春节前被“招工者”骗到黑工厂。在数十名彪形大汉昼夜监视下，他干得比驴累，吃得比猪差，稍有怠慢就被砖头暴打，遭受了长达一个月的非人折磨。大年初一，他趁看守人不备逃到广州报警。警方以“涉嫌骗工”为由捣毁了招工黑窝点。与他有相似遭遇的还有另外7名民工。类似这样的“现代包身工”事件显然不是个案，克扣民工工资、强行延长劳动时间、民工在火灾中丧生等新闻更是屡见不鲜，一些用人单位对人权和法律的漠视由此可见一斑。

面对《劳动法》惨遭如此践踏的状况，在行政资源和执法资源有限的现实条件下，那些强烈要求强制实行带薪休假制度的呼声还是那么理直气壮吗？难道不是明显的“乌托邦”吗？

即使真的实施强制带薪休假，最有可能执行的大约也仅限于政府机关、事业单位和国有企业。而社会公众普遍认为，公务员的保障是最完备的，如果在大众失去黄金周的情况下，强制带薪休假的实际结果却仅仅体现为保证公务员的休假，必然引起社会舆论的诟病，给和谐社会建设带来不利影响，这也是党和政府不愿看到的。

因此，带薪休假制度的切实推行必然是一个长期的过程，不能滥用行政资源和执法资源轻率地强制执行。从维护《劳动法》的角度，必须“好钢要用到刀刃上”，首先是要坚决消除强制劳动、无节制延长劳动时间、缺乏劳动保障的现象，保障最低工资，切实提高工资水平，。

再说“错时放假”。鉴于个人带薪休假在我国实施难度大，一些政协委员提出了折中方案：实行分组错时放假，即：将全国31个省、自治区、直辖市分为七个组，每组4至5个省，并按地理位置错开编排，各组依次轮流放假。分组错时放假制度看似很有想象力，其实毫无可操作性。这个方案的设计者忽略了一个简单而重要的时代背景———现在已经是全球化的时代，全球统一市场正在建立，统一市场强调的是同轨同步，全球的作息和经济运行的节奏都日趋一致。“错时放假”最直接的影响就是人为割断地区之间在假日周期内正常的经贸往来，不同步的停顿可能导致不放假或已放假地区的政府机关和企业实际上不得不处于歇业或半歇业状态，极有可能出现全国经济和行政运行长达一个多月的混乱和低效率（以全国分为4到5组错时放假计算）。时差的存在已经给国际间的合作客观上造成了许多障碍和不便，黄金周制度实际上也给国际经贸交流增加了困难，因此，至少要保证全国的同步。现在谁敢断言一个省或一个片区可以自给自足，跟别的省或片区可以一个月不发生联系？一个制度的设计决不能给全社会的经济生活制造麻烦。“书同文，车同轨”，既是统一国家的象征，更是全国统一市场的要件。

至于“小黄金周”也只是“看上去很美”。国家发改委2005年发布的《2005：双稳健政策下的宏观经济走势》报告建议：取消双休日，实行月末小黄金周。即，每周休息两天改为休息一天，剩余的一天一起移至月末，加起来每月实行一个四五天的“小黄金周”。这将极大地改变现代民众的生活节奏和生活习惯，使每周六天的工作时间漫长得难以忍受。同时，“小黄金周”也只会成为旅游出行时间安排的“鸡肋”。（作者单位：中国旅游报经济编辑部）