依法治国背景下的高校依法治校-资料整理

依法治国背景下的高校依法治校

一、依法治国背景

党的十八届四中全会在总结我国社会主义法治建设基础上，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，深刻回答了党的领导和依法治国等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设以及加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，这对我国加快建设社会主义法治国家具有里程碑式的意义。

依法治国中国共产党领导人民治理国家的基本方略，随着时间推移依法治国发展内涵不断丰富。1997年，党的十五大首次提出要实行依法治国，建设社会主义法治国家。1999年，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法，从而使“依法治国”从党的意志转化为国家意志。2002年，党的十六大从发展社会主义政治民主的高度，指出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的十七大指出要以科学发展观为统领，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的。党的十八大报告，在十五大、十六大和十七大关于依法治国要求和精神的基础上，提出“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，将依法治国方略提到了一个更新的高度。

二、依法治校

德国哲学家黑格尔说，“大学是宇宙的一面活镜子，是一个社会，是一种融自由与纪律为一体的国家„„”。大学是社会的一个缩影，对高校的管理就像对社会的治理一样涉及到多个层面。如果说强国之本是实施依法治国基本方略，那么保证高校良性发展的根本就是推行依法治校。依法治校是依法治国方略的一个重要组成部分，是建立现代大学制度和高层次、高水平大学的基本工作要求。依法治校要求国家教育行政机关在法律准许的范围内行事，依法对受教育者和其他教育主体的权利进行维护，强调的是高校依法对校内的各种事务及关系进行管理。

三、依法治校成绩和突出问题

近年来，我国高等教育法制得到不断健全和完善，高校的依法治校工作取得重大进展，依法治校观念已深入人心。2003年教育部印发的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》明确提出依法治校，就是要严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力；2005年教育部印发的《普通高等学校学生管理规定》第二章“学生的权利与义务”专门规定学生应当享有的6项受教育权利和应当履行的6项义务，为高校及在校大学生正确行使权利、依法履行义务提供了行为准则和规范依据；2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》提出，要依法办学，落实师生主体地位，形成自由平等公正法治的育人环境，这对新时期高校学生管理工作的法制化转型提出了新的更高要求。

高校依法治校工作取得的显著成绩的同时，我们也应该认识到，由于起步较晚，法制认识存在误区，法律意识比较薄弱，民主自由精神相对缺失等原因，我国高校依法治校工作还存在着诸多问题，已经影响到依法治校的进程，亟需在以后的工作中不断完善。突出表现在如下方面：首先，高校规章制度不健全，存在与法律相冲突现象，如校规校纪与现行法律法规相抵触、以道德标准评价学生行为，校规校纪用语使用不规范等；其次，教育法律制度权责不明。高校教育领域法律制度的权责不明、职权不清等状况客观上影响了教育领域的行政管理，增加了各级教育行政部门协调、配合、执行的难度，降低了管理效率，提高了高校的管理成本；第三，正当程序被忽视。规章制度制定程序的不规范性主要表现为制定的随意性、临时性和应急性，而不对拟制定的规章制度进行必要性和可行性论证研究，缺乏规划的统一

性，缺乏民主机制的支撑等，从而成为影响规章制度质量的“瓶颈”。此外，高校规章制度对于救济性的制度规定不多，即使有救济制度也多属于较为原则、概括的程序性规定，救济方式不明确，规定的救济渠道也不完备，因而救济性制度的实际操作性不强；最后，执法监督机制亟需完善。目前我国高校在执法监督机制上的突出问题表现在监督的内容不全面，监督主体和职责不明确，监督程序不清晰等。

四、简要措施

我国高校的依法治校工作需要从多个方面协力共同推进：要树立依法治校的观念和意识，认清依法治校工作的必要性和迫切性；要多方位、多渠道进行法制宣传，提高依法治校主体的民主法治素养；要推动高校管理部门的职能转变，推行科学、民主、规范化的管理，严格依法按章办事；要贯彻以人为本的理念，保障师生合法权益，维护学校整体利益；要充分发挥教职工的主人翁作用，不断提高办学实力和水平；要将依法治校这一理论付诸实践，积极探索符合各高校自身情况的自主发展道路。

关于高校法治文化建设的几点思考

21世纪初，在国家提出建设和谐社会的大背景下，高校作为社会的重要组成部分，构建和谐校园成为必然的发展选择。无论是和谐社会还是和谐校园，毋庸置疑“民主法治、公平正义、诚实信用、安定有序”应成为其核心内容。因此，校园法治文化建设在构建和谐校园的过程中具有举足轻重的作用。

法治文化是指一个国家或民族对于法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式的总和。①高校法治文化是指高校的学生、教师及管理工作人员对于高校法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式的总和。高校法治文化与其他法治文化一样，以自由、平等、公平、正义等意识为本位，由隐性的理念性文化和显性的学校制度文化组成。因此，推进高校法治文化建设必须从这两方面入手。

加强法治理念教育是构建校园法治文化的内在要求

高校法治理念是指高校师生、管理者对高校法律生活所持有的意识、态度、感情、期待和信仰。大学法治文化应当树立法律至上、限制公权、公平正义、保障人权的基本理念。作为教书育人、传授法治理念的教师队伍和执行依法治校的管理者队伍首先应当带头学习法律知识、树立法治观念，努力提高法律素养，做到依法教育、依法决策、依法管理，深入推进高校法治文化建设。但是作为大学核心主体的学生才是法治理念教育的主要受众者。

法律基础课程是法治理念教育的主要渠道。高校具备优良的法治教育资源。具有高素质的法律教师队伍，最新的科研成果和大量的学习资料，还具有优越的学习环境。因此，大学必修的法律基础课程应当是学生获取法律知识的主要途径。

在开设法律基础课程中应当注意教学理念、教学内容及教学方法的不断更新，与时俱进，满足不同时期学生的需要，并注意区分法律专业学生和非法律专业学生的不同教育方式。首先，应当树立“以学生为主”的教学理念。教师必须确立学生的主体地位，树立“一切为了学生的发展”的教学思想。其次，教学内容应当突出重点，在高校法治教育中，努力向他们传播现代法治理念和法治精神比向他们灌输大量的法律条文更有意义。再次，教学方法应当灵活，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》（以下简称《教育规划纲

要》）中提出：倡导启发式、探究式、讨论式、参与式教学，帮助学生学会学习。在课堂教学过程中教师应当发扬教育民主，积极营造宽松和谐、活泼互动的教学氛围。通过提问、组织学生讨论、辩论等方式使学生主动参与到教学过程中。

开辟第二课堂是法治理念教育的重要途径。传统的课堂教育无法完成学生实践能力的培养，也无法从感性上确立学生对法律的信仰。所以积极地开辟第二课堂，充分利用司法机关、社区和法治教育基地等资源，使学生接触和参与社会法治实践是增强学生法治理念的重要方式。

优化校园法治环境营造法治理念教育的氛围。校园环境是无声的教师，优良的校风对于培养学生的法治理念可以起到“润物细无声”的渗透作用。高校应充分利用校园广播、校报、校园橱窗、墙报以及校园网络等平台进行校园法治文化建设的宣传。同时，还应当充分利用“3·15消费者权益保护日”、“12·4全国法制宣传日”以及新法出台等机会组织学生发放宣传材料、举办图片展、进行现场法律咨询等活动以营造浓厚的法制宣传氛围。在校园法治文化建设的众多活动中可以打造一些“品牌”活动。但是应当注意把握“品牌”活动的主题要鲜明，形式要灵活，内容要有特色等，通过“品牌”活动的常态化建设，推进校园法治文化建设向纵深方向发展。

实现依法治校是构建校园法治文化的外在要求

依法治校是依法治国的重要组成部分，也是构建和谐校园的前提和保障。建设校园法治文化的显性目标就是实现依法治校。在《教育规划纲要》中明确提出要大力推进依法治校。学校要建立完善的符合法律规定的章程和制度，依法办学，尊重教师、学生的权利，健全符合法治原则的教育救济制度。根据《教育规划纲要》的要求，实现依法治校应考虑以下几个方面：

完善符合法律规定的学校章程和制度。随着《教育规划纲要》中对学校办学自主权和教育开放的不断扩大，对内需要制定公平、合理又能最大程度地发挥广大师生、员工的主动性、创造性的规章、制度，对外进行国际交流与合作需要有既能与国际接轨又能最大限度地维护本校师生利益的规章和制度。

在学校不断完善自身管理体制的过程中必须注意制度制定的合法与合宪性。近年来不断发生因为学校规章制度违背国家法律而导致学生状告学校的案例。这些案例的出现都是因为学校的管理制度违背国家宪法、教育法、高等教育法而产生的。所以学校在完善管理体系的过程中应树立以学生、教师权利为本位的立法思想才符合“法治”内涵的基本要求。

坚持程序正义。完善的规章制度只有得到适用才具有价值，而制度的适用过程必须由正当程序加以规制，没有程序的正当性很难保障教师、学生的实体权利不被侵害。高校要加强依法治校，必须建立严格的程序制度，让程序正义贯穿依法治校的全过程。教育部明确规定：“高等学校依法对学生做出开除处分决定应当经过校长办公室会议讨论通过，保障学生的知情权、申辩权、并报主管教育部门备案。”

笔者认为应当在大学校园建立听证制度来保证程序正义。首先，可以在对教师或学生依法做出处罚或不利评判时给予当事人申请公开听证的权利；其次，在学校做出涉及教师或学生的切身利益的行政管理行为时，如果当事人认为明显不公平或不合理的，当事人同样可以提请公开听证；再有，学校的重大决策、制度的出台也应当建立听证制度，充分尊重高校师生的知情权、参与权及建议权。

学校重大制度的制定必须充分发挥教代会及学代会的作用，只有经过教代会、学代会的讨论、表决、通过，才可予以公布实施。依法治校必须实现民主管理。

加强校园民主监督机制。“法治”的一项重要内涵就是限制公权力，对于高校公权力的限制无非是对于学校行政管理权利的限制。而民主监督的有效实施，能够防止管理者的违法、

违纪行为，最大程度地保护广大师生员工的合法权益，所以民主监督机制是推进依法治校的有力保障。

加强校园民主监督机制可以从以下几个方面入手：强化学校监督机构的作用，充分发挥纪检部门、审计部门的工作职能；拓宽民主监督的渠道，充分调动师生员工的监督热情；建立学校行政向教代会报告工作的制度，充分发挥教代会的监督作用；实行校务公开，方便有效监督。

健全符合法治原则的校内教育救济制度。有权利必有救济，无救济的权利是无保障的权利。我国教育法和教师法都特别建立了教师和学生的申诉制度。但不少师生对于申诉的规定知之甚少，所以学校需要加大法制宣传力度，并且负有告知的义务。除行政救济外，还可采用诉讼，司法救济的方式。

笔者赞同在学校内部提供法律救济渠道，给违法的管理行为提供内部纠正机会，避免学校侵权行为的外部化和复杂化。学校设立的救济机构不仅要保护教师的权益，也要为学生自身利益受到侵害时提供相应救济。

聘请法律顾问。随着政府职能的转变和高校管理体制的不断深化，聘请法律顾问将成为高校尽快实现依法治校的必然选择。法律顾问可以为高校提供全方位的法律服务：

首先，可以协助学校健全规章、制度，保证其合法性。由于高校制订规章、制度多数是由各个职能部门负责，而一般的管理者又欠缺相应的法律知识，不可避免地会出现内部违规违法的现象，从而引发纠纷。所以在学校规章制度出台前由法律顾问审核、修改是保障其合法性并减少纠纷的重要方法。

其次，可以代表学校参加法律活动，维护学校的合法权益。高校作为独立的法人，可以单独从事相关民事活动，具有民事权利，承担民事义务。随着社会的进步，学校所面临的法律关系越来越多，也越来越复杂，难免会产生一定的法律纠纷，法律顾问可以代表学校参加诉讼、仲裁、调解、谈判、资信调查、风险评估等法律活动，最大限度地维护学校利益，也可维护学校、师生的知识产权利益。

再者，可以协助学校开展普法教育，提高师生员工的法律素养。可成立校内师生救济机构，如申诉委员会，依法维护师生的合法权益，有效监督学校的行政管理行为，提高学校依法治校的水平。

（《 人民论坛 》（2012第23期） 张蕊

作者单位：安阳师范学院政法学院；本文系河南省2011年软科学研究计划项目“高校法治文化建设研究”研究成果，项目编号：[1**********]1）