在开放条件下成长

作者：阮思阳

广西大学学报：哲社版 2000年12期

　　【中图分类号】 F740文献标识码：A

　　随着国际服务贸易的迅猛发展，世界各国迫切需要一个统一的贸易规则来规范服务贸易行为。于是服务贸易谈判在历经长达8年的时间后，终于成功地达成了协议。1994年4月15日，我国作为谈判自始至终的参与国在《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Servi-ces简称GATS）上签了字。一旦我国加入世贸组织，便成为GATS的缔约方之一，GATS便对我国具有约束力。在服务贸易谈判中，发达国家的实力占了上风，而且它们不惜在商品贸易谈判方面作出某些让步，以便在服务贸易谈判中获取更大的利益，继续保持它们领先的地位，为其在“服务贸易自由化”的幌子下，大举进入发展中国家市场，做好法律条文上的准备。从谈判的结果上看，GATS总的来说对发达国家更有利一些。广大发展中国家在服务贸易方面竞争力较弱，过早推行服务贸易自由化肯定会带来不利的影响。随着社会经济的进一步发展，服务贸易自由化毕竟已成为不可逆化的趋势，GATS既然作为服务贸易的准则，我们就应该尽力去适应它。好在广大发展中国家在服务贸易谈判中，据理力争，虽说总体上是吃些亏，但在许多条文上，还是争取到一些有利条件的，比如说逐步自由化原则、具体承诺与普遍义务分开、要求发达国家提供援助等。总之，GATS的签署对包括中国在内的广大发展中国家而言，既是一个严峻的挑战，也是一个机会，关键在于如何利用协定对我们有利的规则，发展服务贸易，并针对不利的规则找出相应对策。因此，认真研究GATS对于提高我国服务贸易竞争力无疑是至关重要的。本文拟对GATS中与我国服务贸易发展密切相关的一些主要条款进行分析，并探讨我国服务贸易在GATS签署后进一步发展的对策。

　　一、更多地参与国家服务贸易

　　GATS中“发展中国家更多的参与”条款（第四条）。该条款为我国服务贸易更多地参与国际竞争，特别是进入高技术的国际服务贸易领域进行竞争，提供了有利的条件，至少在理论上提供了努力的方向。该条款敦促各方面，尤其是发达国家做出一些具体承诺以促进发展中国家国内服务能力、效率和竞争性的增强。如发达国家应与发展中国家建立联络点，提供商业与技术信息，增加发展中国家服务产品市场准入自由度等。它强调了发展中国家对世界服务贸易的参与程度和扩大它们的服务出口，对我国的服务业是十分有利的。根据这一有利条款的精神，我们可以选取以下几个方面作为提高我国服务竞争实力的突破口：

　　（一）充分利用条款精神，加强我国国内服务业的能力

　　根据条款精神我国可要求发达国家给予更多的帮助，如在引资、引进技术方面给予优惠。特别在电信技术、计算机信息等方面提供援助，以及吸引外资投入服务业的基础设施建设等。还有接受发达国家需转移而在我国尚属先进的技术，及引进技术与管理上有示范作用的外资服务企业（如商业零售业）参与竞争，以促进我国国内服务业的能力、效率和竞争能力的增强。另外，该条款规定发展中国家成员为了促进其服务业的发展，可以在总体或单个部门中维持较高水平的保护。因此，制定一些保护性措施能增加我国服务业的竞争能力，使之尽快成长起来。如使一些行业的补贴“合法化”，在某些行业经营上制定有利于本国经营者的政策（如海运业的货载保留制度等）。总之，要充分利用各种手段，包括与发达国家建立“联络点”，尽量享受其提供的信息、技术，促进我国服务业能力和效率的提高，尽快增强国内服务业的竞争力。

　　（二）扩大服务出口（或扩大市场进入的机会）

　　GATS第四条承认发展中国家服务业竞争力弱，承诺发达国家对发展中国家给予更大的市场准入自由度。借此机会，我们应大力扩张服务出口，实行服务出口导向的战略。在当前，对已具备一定竞争力的劳动密集型服务，我们可以毫不客气地要求发达国家开放其服务市场，这是符合“发展中国家更多参与”这一条款精神的。对已具备条件的服务企业，要鼓励其大胆跨出国门，对外直接投资。一来可以扩大我国服务贸易的出口；二来能增加我国服务业在国际上的影响。此外，还应积极争取与实力雄厚的跨国服务企业集团联合，借助其先进的技术和管理经验，努力参与国际服务市场的竞争，在扩大服务出口的同时壮大自己的实力，增加服务竞争经验。

　　对于高技术服务贸易领域，我们绝不能因技术暂时落后而放弃竞争。一方面应加强科技研究的投入，另一方面尽量通过各种渠道获取高技术。同时，在我国某些具有领先优势的技术服务部门（如卫星发射、某些计算机技术等）更要努力扩大出口，并不断进行技术创新，以继续保持领先优势。

　　（三）开放服务市场应提出合理要价

　　GATS在“发展中国家更多参与”条款中还规定，一成员在作自由化承诺时，可以以此为条件，要求愿在本国投资的外国服务提供者在服务业中投资，并建立子公司，同东道国合作设立合资企业，并向当地公司提供技术或信息及提供销售渠道。根据这一规定，我国竞争力较弱的高技术服务业在作出自由化承诺的同时，应对欲进入我国技术密集型服务市场的发达国家，提出一些“捆绑”条件，要求其尽快帮助我国提高这类服务的水平。由于服务企业与制造企业不同，母公司很难控制核心技术。因而，我们可通过合资公司获取关键技术和管理经验，同时，对外国服务投资者进一步规定其把资金投入服务基础设施。这样一来，既可尽快改善我国服务业投资环境，又可以促进我国服务业技术水平的提高，起到“一石二鸟”的作用。

　　二、公开、公平、公正的竞争条件下发展

　　在服务贸易自由化谈判过程中，各国颇为强调在公开、公平、公正的条件下竞争。GATS二十九个条款中就有“透明度原则”、“国民待遇”、“最惠国待遇”、“垄断与专营服务”、“商业惯例”、“国内规章”和“认可”等六七个条款涉及这方面的问题，占了相当的比重。仔细研究这些条款，使我国服务贸易能处于一个较为公开、公平、公正的环境下竞争是很有必要的。我国服务市场应既不歧视与阻碍外国服务和服务提供者，也力争不使我国服务进入外国市场时受到歧视与阻碍。对上述条款的实施，我国应有充分的准备。

　　（一）透明度原则（第三条）

　　该条款要求“任何成员除非在紧急情况下应立即并最迟在其生效前，公布所有有关或影响本协定执行的相关措施。本协定成员也应公布其签署参加的有关或影响服务贸易的国际协定”。此外，还规定各成员应至少每年一度对本国的新法规，或现存法规的修改作出介绍说明。

　　透明度条款要求各成员公开各项有关服务贸易的措施，这就要我国有关服务贸易的政策和做法尽快形成明确的法律法规，并加以公布。而从我国服务贸易方面的法律法规上看，虽然1994年7月1日有了对外贸易领域的基本法——《对外贸易法》，近年来又先后颁布了服务贸易领域的重要法规，如《商业银行法》、《外资金融机构管理条例》、《海商法》、《民用航空法》、《律师法》等等，对规范我国服务贸易市场起了很大作用。但从总体上看，我国服务贸易方面的法规仍存在严重不足。主要表现在：第一，我国服务贸易立法数量偏少，服务贸易立法还未形成体系，不少新兴领域处于立法空白状态。如作为服务贸易主要领域的电信业，至今尚无《电信法》；又如在《对外贸易法》中，有关国际服务贸易的内容仅有一章，共5条，这远远不够的。第二，立法不够规范。有些法律法规的指导思想、内容及技巧方面与国际惯例接不上轨。有的法律法规内容陈旧，不适应服务贸易发展的新需要。此外，许多法律条文内容过于苍白空洞且不易操作；有的意思含糊，易被曲解。第三，尚存在着法规冲突的现象，而且出现几个部门争相管辖或无人管辖的现象。以上问题严重影响了我国服务贸易的透明度和规范问题。目前在国际服务贸易谈判中，出现发达国家要求“维持现状义务”的倾向，即政府对除了现存的法律限制规定可以保留外，其他领域一律自由化。举个例子说，假设某国的服务产业最初由于规模较小或别的原因而政府尚未采取限制措施，但随着该产业的发展会暴露出各种问题，这时需要政府和立法部门订立新法规进行妥善限制以保证其健康发展时，则这些新规则有可能被指责为违反协定。因此，服务贸易立法不全、立法不规范或法律冲突极易被他国钻法律空子找到借口，反过来指责我们立法透明度不够。服务贸易立法问题不解决，不仅不能规范我国服务贸易市场，而且对我国的国际服务贸易是一个巨大的潜在隐患。随着我国“入世”的临近，GATS对我国生效的日子也一天天逼近，健全我国服务贸易的立法已刻不容缓。

　　（二）国民待遇（第十七条）

　　该条款要求一成员应在所有影响服务供给的措施方面，给予他国的服务和服务提供者以不低于其所给予国内服务和服务提供者的待遇，国民待遇是作为具体承诺才生效而不是普遍义务。根据这一条款，我国在坚持通过谈判给予他国进入我国服市场国民待遇的同时，也应善于利用这一条款，组织有竞争力的服务部门跨出国门，进行服务业直接对外投资，在同等条件下与国外的同行展开竞争。既能取得竞争利益，又能培育竞争实力。此外，在国内给予外方国民待遇时，应逐步纠正目前尚存的给予外资企业“超国民待遇”的倾向。虽然给予外资企业“超国民待遇”是吸引外资的一种手段策略，但它使国内服务企业竞争处于不公平的境地，不利于我国服务企业竞争优势的培植。因此应逐步纠正过来，尽快与国际惯例接轨。

　　（三）“国内规章”（第六条）与“认可”（第七条）条款

　　“国内规章”条款共5款，它首先表示对国内规定的尊重，赋予各国管理服务的权力，并对发展中国家作了优待安排，包括为实现国家政策目标的垄断性授权，即对外国服务和服务提供者提出的某些要求等。不过，该条款强调国内规章不得妨碍国外服务提供者的“商业存在”在该国进行公平的竞争。为此，要求“所有影响服务贸易一般适应性的措施”要有公平、合理、客观的方式来执行管理。同时要求设立仲裁机构，对受影响的服务提供者的请求进行审查，并作出公正的决定。对于已承诺开放的服务业，在受理开业权的申请时，应及时作出决定不得拖延，且在审批中不应以资格要求，技术标准，许可证制等借口形成贸易壁垒。根据该项条款的精神，我国服务贸易一方面可制定一些新的规定以利于管理我国的服务市场，并满足进入我国服务市场的外国服务提供者提出的一些合理要求，以促进我国服务业的发展。同时也应坚持公平、公正的原则，不歧视、不妨碍外国服务企业的正常竞争。但工作的重点应是对我国服务进入其他国家（尤其是某些发达国家）受到歧视和阻碍时作出反击。目前一些国家对于我国服务业进入该国市场往往限制较严，即使是其作出自由化承诺的项目，也以这样或那样的借口歧视与阻碍我国服务业的进入。例如某些发达国家在国内从不承认的中国的医生资格和中国的医疗服务，尤其是博大精深的中医服务被视为“巫医”，在其国内处于不能进入的状态。我国的学历教育在某发达国家也很少得到承认，对我国的专业服务进入该国市场也是一个严重的障碍。面对诸如此类我国服务进入发达国家受到歧视与阻碍的情况，我们要利用GATS有关国内规章的限制规定，坚持通过谈判手段来消除服务贸易壁垒。

　　“认可”（第七条）条款实际上是“国内规章”（第六条）的延伸，是有关服务的规定、标准和要求应达到一致和相互认可。认可的方式有：1.自发地给予；2.相互间协议给予；3.通过相互协调而给予。条款要求：(1)认可不应成为一种歧视手段，或隐蔽的限制；(2)国内规章有与第1条精神不符的，应尽快修改和建立新措施；(3)采取协调一致的国际认可标准。由于世界各国的服务业发展水平差异较大，很难有很一致的认可标准，这就需要我国服务部门与国外有关部门通过相互谈判协调，以建立双方可接受的认可标准。同时，我国服务也应不断提高质量，积极向国际惯例靠拢，争取符合大多数国家的标准，使其能在比较公平的环境下参与国际竞争。

　　（四）“垄断与专营服务提供者”（第八条）与“商业措施”（第九条）

　　垄断和专营服务提供者被要求在有关市场上提供垄断服务时，其行为不能够损害其他成员的服务提供者按GATS的最惠国待遇、市场准入和国民待遇所享有的权利，同时限制其不能利用垄断地位进行垄断范围之外的与其他服务提供者竞争。按该条款的精神，我国服务业要尽量避免实施带有歧视性的保护措施，对国外竞争者应给予公平的待遇，迫使我国服务业的竞争主要通过提高自身的效率与能力来增强抗衡能力。

　　“商业措施”条款要求限制某些企业在服务市场上实施影响竞争的做法（如美国微软公司利用其强大的垄断地位，在其出售的视窗上“捆绑”浏览器的做法，已受以美国司法部的起诉）。此外，条款还包括一些有关服务出口的反竞争性限制做法。“商业措施”条款虽然主要针对发达国家，但对发展中国家也具有约束力。我们也应取消限制服务贸易发展的本国服务商业惯例，如通过“走后门”才获得交易权的行为，又如部分服务业倚借其垄断地位进行扩张而限制了其它竞争者发展的行为等（如电信、金融服务）。

　　三、有保护地适度开放本国服务市场

　　（一）服务市场开放的理论依据

　　GATS的核心就是要将服务贸易逐步自由化，其中最主要的条款之一第四部分中第十九条具体承诺义务的谈判。该条款规定本着进一步提高服务贸易自由化的目标，各成员应进行多轮的谈判（最新一轮谈判将于2000年举行，中国正力争以世贸组织正式成员的身份参加谈判）。谈判的目的是减少和消除对服务贸易产生不良影响的措施，以实现有效的市场准入途径。该条款还认为应充分尊重各成员国的政策目标以及发展水平，对一些发展中国家应有适当的灵活性措施，允许其有选择地开放部门和交易类型，根据其发展情况再逐步扩大市场准入。该条款既表明了服务贸易自由化是国际服务贸易发展的趋势，我国的服务贸易市场最终要走向开放，同时又为我国服务市场不是一下子全面的开放，而是有选择、有步骤的开放，使我国的服务业在开放中逐步成长壮大提供了理论依据。

　　根据这一条款的原则，我国的服务业对外开放依旧可以沿用商品贸易对外开放的梯度原理，即要形成：(1)部门开放梯度，根据我国服务行业的性质和国际竞争能力及承受能力的大小划分竞争优势行业和竞争劣势行业。对于优势行业可先行开放，鼓励外资进入参与竞争，如海运业、国际旅游、对外工程承包业等。同时鼓励这些行业跨出国门，积极参与国际市场竞争。对于目前我国处于劣势但对现代经济运转和提高我国产品国际竞争力必不可少的部门，如石油勘探等，或者有助于通过引入竞争后起示范效应提高我国同行业服务竞争水平的服务部门，如零售业等部门，也应考虑对外开放，为我国经济发展作出贡献，或有助于提高我国服务业的竞争水平。对于我国竞争能力弱又事关国家机密安全或与国民经济关系重大的服务业，暂时禁止或限制开放，如电信业、航空运输等。不过，这种保护不是无限期的，应尽快培植起竞争力后依次对外开放。(2)地区开放梯度。根据我国经济发展水平，目前服务业在东部沿海地区的开放力度可以大些，尤其是经济特区可作服务业开放的“实验田”，把开放所取得的经验向全国推广，所获的教训也认真总结，这样即使失败后受到的损失也不大。对中西部地区应先较多地进行限制，待条件成熟再逐步开放。(3)股权开放梯度。对于竞争力弱的服务业，对外商的进入作一定的限制，以免受冲击太大，如有些部门只允许参股而不允许控股，对有的部门允许合资不允许独资等等，通过这些限制措施可使我国的服务部门对外开放能平稳过渡。(4)业务开放梯度。主要是考虑我国服务业对外开放的承受能力要有一定的适应过程。如目前金融业对外开放只允许外商经营外币业务，而暂不允许经营人民币业务。旅游业中只允许外资经营旅馆、饭店业务，而暂不允许经营旅游业务等。待这些部门竞争力进一步的增强后，再逐步开放更多的业务。(5)开放规模梯度。市场准入一般而言具有不可逆性。一个部门开放后，往往会出现一下涌入太多的外商外资，在进入数量与规模上如果没有限制措施，容易造成混乱失衡。故应在数量与规模掌握好，这也是符合服务贸易总协定的精神的。(6)享受优惠政策上的梯度。对鼓励外商进入的行业可给予较优惠的政策，反之，则给一定的限制，使外资服务企业在我国有一个合理的分布。

　　（二）服务市场双向开放的策略

　　对于服务市场双向开放过程中，我们可以围绕“市场准入”条款大做文章，制定符合我国国情的双向开放战略。“市场准入”条款规定对在GATS所定义的范围内的服务，各成员国应给予他国服务和服务提供者以不低于其在细目表上已同意提供的条件待遇，市场准入是经过谈判后所作具体承诺而生效的，不是普遍的义务。对市场准入的限制主要有法人实体形式和外资份额方面的限制。对数量的限制也有，但原则上不用。由于市场准入是经过谈判才生效的具体承诺，因而具很强的灵活性。我国服务贸易应根据不同国家不同部门采取灵活措施。一是以攻为主策略。即要求主要贸易伙伴开放我国已具备一定优势的部门，例如海运业、对外工程承包和劳务输出等。二是以守为主的策略。以谈判桌为战场，尽量拖延我国竞争力较弱的服务部门的开放进程，为完善我国服务业立法及尽快培植劣势部门竞争能力争取时间。三是攻守兼备的策略，即对要求我国开放服务市场的国家，我们应以开放的条件也向它们提出较多的市场准入要价，做到攻守平衡。此外，在市场准入方面，可以运用一些灵活的技巧，如在总体上不限制市场准入，但在部分地区加以限制；或在市场准入方面不限制，却在国民待遇方面设置一些障碍。总之在市场准入方面采取灵活的措施可以全面进攻，最大限度地发挥我国有竞争力服务部门的优势，又尽可能地对竞争力不强的服务部门实施一定的保护，为其健康发展争取到一些时间。

　　（三）保护性措施

　　由于我国服务业实力还不强，在开放进程中出现风险在所难免。不过我们可以充分利用GAST中“紧急保障措施”（第十条）和“对保障国际收支的限制”（第十二条），这两个条款对发展中国家初开放服务市场时有保护作用。“紧急保障措施”条款规定“准许某一缔约国在由于没有预见到变化或由于某一具体承诺而使某一服务的进口数量太大，以至于对本国内的服务提供者造成了严重损害或威胁时，此缔约国可以部分地或全部的中止承诺以弥补这一损害”。而“对保障国际收支的限制”条款规定缔约国尤其是金融地位比较脆弱的发展中国家缔约方在出现国际收支严重逆差的情况下，允许其对己具体承诺开放的服务贸易采取限制措施。根据上述两个条款，我国只要能出具有关数据。就可以通过双方或多边谈判对己作出具体承诺的服务业进行重新限制或修改，为我国服务业的开放铺就良好的梯次，逐步健康地成长。我国应尽快成立服务贸易数据统计与研究的专门机构。

　　总之。随着我国加入WTO步伐的加快，我国服务业对外开放已是不可逆转的趋势。参照GATS的精神，在对外开放中把握好开放的“度”，做到既积极又慎重的有序开放，对我服务贸易在参与国际竞争中不断成长，无疑是至关重要的。

　　收稿日期：2000-04-12

作者介绍：阮思阳(1969-)，广东惠州人，硕士，广西大学商学院讲师。 广西大学商学院，广西 南宁 530004