浅论行政征收

浅论行政征收

作者：董晓文

来源：《法制与社会》2014年第30期

摘 要 历史和实践证明：行政征收是实现行政管理目的的重要手段。本文探究了行政征收的历史渊源和性质特征，分别阐明要明确行政征收的法律为依据、确立行政征收的对象、明晰征收的目的、建立监督体系四个主要方面来构建行政征收法律框架，完善我国法律制度。 关键词 行政征收 对象 监督本系

作者简介：董晓文，讲师，辽宁警察学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-133-02

一、引言

近年来，随着我国城市化的进程加快，农村，近郊土地的征收，以及城市内部扩建过程中的拆迁翻新工程如雨后春笋般地冒了出来，“拆迁”已经成了我国城市化过程中的一种标志性存在。与此同时，大量的拆迁由于经验不足，理论指导不够明确而造成了很多的问题和矛盾，需要通过科学地规范和制度去完善解决，以此确保我国城市化的平稳过渡。

实际上，“拆迁”与“行政征收”关系密切，其中涉及到的一系列的问题都包含在行政征收的理论中，作为“行政征收”的一种最常见最广泛的类型，要想把拆迁问题处理好，就必须从行政征收的理论着手。

二、历史渊源

“行政征收”的理念有着深厚的历史渊源，从十八，十九世纪追溯至今。了解其历史渊源有助于我们理解这一制度。早在1789年的法国大革命时，法国人在《人权宣言》中确定了“私有财产神圣不可侵犯”的时候，就相应地规定了“普通法院是私人自由和财产的可靠保障，只有它才有权剥夺私人的财产权利，同时，公用征收的目的是为了满足公共利益的需要，行政机关作为公共利益的裁判者也必须参加。”这一规定说明行政征收总是和私有财产的保护相对应的，前者是基于公共利益而对私人权利的限制（剥夺私人财产所有权），后者是对私人天赋人权的尊重保护，这体现了法制中重要的对等制衡的思想。对比“私有财产神圣不可侵犯”我们可以看出，“行政征收”是基于与个人权利相对（并非对立）的公共利益的保护而进行的一种限制或牺牲个人权利（表现在个人的财产上），从而使得公共利益得到维护的行为。这一理念是和启蒙运动以来现代法制所提倡的一系列理念相适应的，我们通过对行政征收的内在原理和目的的分析来明确行政征收的正当性和原则。

如上所述，行政征收是基于社会的公共利益的，从两方面来看这个目的。一方面，法制的一个目的是维持社会的正常秩序以促进社会的发展，按照功利主义的说法就是要使得整个社会的利益得到保护和增加；另一方面，法制是为了保护每个公民的合法权益不受侵害，个人的基本权利（财产权是其中之一）是其不能逾越的底线。在这两个前提下，随着社会的进步，社会整体的需要不断增加，公共利益的发展和个人权利的保护会发生交叉，在这种情况下，“行政征收”也便应运而生。行政征收一方面是基于公共利益的立场而进行的，那么它的应有之意是要使得征收后的情形下的公共利益是要多于征收前的，社会公众能够从中获得远远多于个人所损失的利益，这样行政征收才有进行的意义；另一方面行政征收是不应该使得个人的权利无故受损的，因而它必须保证个人的损失得到完全的补偿，且不能碰触个人的人身权利这一底线。由此可见，行政征收来根源其目的是对社会公共利益的保护和增加，以及对个人权利的补偿和补充。

三、行政征收特点

从上面对行政征收渊源的分析可以看出，行政征收是一个特殊的制度，它和很多看上去与其相似的制度实际上是大不相同的：（1）行政征收不同于征用，前者是对私人财产所有权的剥夺，后者则是一段时间内强制取得财产的使用权，强制取得和强制使用是不相同的；（2）行政收不同于税费的征收，二者有本质的不同，前者是一种有偿的强制取得，是为了具体的某项公共利益而进行的，而后者则是无偿的费用征收，是为了维持国家的正常运转，是基于社会契约而收取公民的一部分所得作为运转费用，具有长期性和稳定性。

我国对行政征收的概念是从民国时期开始引进的，但是一直没有得到明确的界定，一直到新中国成立后也没有很快的解决，一直到2004年，《宪法》的第10条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并予以补偿。“《宪法》的第13条规定：”公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给以补偿。”这两条宪法的法律规定为行政征收制度奠定了基本的框架和体系。然而，在2014年的今天，10年过去了，我国依然没有制定出与《宪法》中行政征收制度相配套的法律体系，行政征收的问题仍然模糊不清，争议不断没有得到解决。

在法律实践行为中，立法上除了《宪法》的基本规定外，行政征收的相关规定还可见于零散的《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等不同的单行法律，法规，行政指导建议之中，这些规范效力等级各不相同，制度涉及也非常模糊，因而在行为实践中产生了很多问题——征收的对象有哪些，征收的标准是什么，征收的赔偿标准如何制定，以及征收可以适用哪些法律都没有得到明确的规定。

在学术领域，在2004年的宪法修订过后，尽管《宪法》已经对行政征收做出了基本的规定，排除了“税费征收”等相似概念，但是依然有很多学者在行政征收征用体系的理解上适用了扩大的解释，把“税费征收”和“公益限制”与行政征收作为并列的概念理解，这实际上是有违行政征收的原理的，同时，对于行政征收如何确定征收的标准，如何计算损失并补偿，学术界也

都还没有一个比较统一的，可行的理论。故而我国的行政征收制度（包括征用制度）一直没有建立起一个完善的体系，在实际的运用中也有了很多的矛盾和问题。

四、行政征收体系构建

我国的行政征收制度尚有许多不足，实践中行政征收也有很多问题亟待解决，为此，建立一个完善，清晰的行政征收法律体系是首要条件，也只有有了完善的法律体系，行政征收的实践工作才能做到有法可依，避免很多矛盾和冲突。建立行政征收制度的法律体系要从以下几个方面来进行：（1）确立规则的适用效力层级，做到以法律为行政征收依据。根据“法律保留”原则，为了制约行政权，对于公民基本权利和私有财产的规定只能有法律规定，从这一原则出发，要求制定行政征收的专门法律，废除法律之下的法规，规章条例的效力，真正做到依法征收；（2）确立行政征收的对象，征收的对象有两类，一是国有土地，而是公民私有财产，这二者的征收都应该适用行政征收的法律规定；（3）明确征收的目的，行政征收的目的是为了维护或增加公共利益，但：公共利益：这一概念过于抽象，应该立法规定公共利益的标准以此判断是否应该启动行政征收。公共利益可以具体化为以下要素：（a）利益的指向非特定的大范围社会群体；（b）与个人利益无关，不包含个人因素；（c）不损害“个人的不可侵犯之基本权利”； （d）利益远大于个人利益。在立法上，应该依据上述四个因素对公共利益进行规范，首先确定基础的条款，即行征收的适用范围，其次明确公共利益评判标准和模式；（4）建立监督体系，为了防止行政机关在征收中滥用权力，应当立法，建立正当征收程序，保证征收的公平公正，正当程序要遵循以下原则：（a）公开透明；（b）依法进行；（c）国家为被征收对象提供程序上的法律救济；（5）确定补偿标准，“无补偿不征收。”这是世界各个国家的立法共识，补偿是行政征收正当性的基础，在坚持完全补偿的前提下，制定补偿标准非常重要。补偿标准需要兼顾两个方面：（a）规定最低标准，以此保障公民的基本利益；（b）结合各地区收入水平和市场价格制定补偿标准。

最后，台湾学者陈新民说：“自由与财产系人类存在的二大基本权利，财产基本权要想获得宪法体系的保障，就必须妥善运用公益征收（行政征收）的制度，正确界定征收之概念，并且，绝无犹豫及例外的，应予被征收者公正之补偿，方是生民之国，护民之邦的理想境界之达成。”我国应该尽快制定出行政征收的相关法律，形成体系，唯有如此方能让我国在法制道路上走的更稳，在现代化过程中达成和谐社会的伟大目标。

参考文献：

[1]http：//baike.so.com.

[2]易明芳.论我国行政征收制度的构建——以私有财产权的保护为视角.科技信息.2008.

[3]阐英.论我国的行政补偿标准.政法论丛.2006.

[4]http：//www.gov.cn.