行政督察是我国行政监督的重要新方式_以土地督察和环保督察为例

2010年第4期

季刊

安徽行政学院学报

JOURNAL OF ANHUI ADMINISTRATION INSTITUTE

No.4，2010（Vol.1，Serial No.4）

Quarterly

（第1卷·总第4期）

●法律与社会

行政督察是我国行政监督的重要新方式

——以土地督察和环保督察为例

唐

璨

（北京师范大学法学院，北京100875）

摘要：行政督察是指有权机关依法设立专门的督察机构和配备专门的督察人员，明确规定其职责权限，并要求督察主体依法独立就特定的行政管理事项对有关行政机关在执行落实有关国家法律、法规、规章、政策等方面进行监督检查，督促有关行政机关依法履行职责并及时纠正它们的违法行为。它在我国行政监督体系中属于行政系统内监督的重要方式。就我国目前的行政督察现状看，它还尚不成熟，只是在某些特定行政管理领域进行尝试，需要进一步明确行政督察设立的法律依据、行政督察的主体、行政督察的权力来源、行政督察的职责、行政督察的权限、行政督察自身的监督。

关键词：督察；行政督察；行政监督中图分类号：D922.1

文献标志码：A

文章编号：1674-8638（2010）04-0105-05

行政督察近年来在我国日益受到重视，特别随着中央启动土地督察和环保督察后，一系列围绕土地、环保、安全生产、建筑建设而展开的行政督察行动，更标志着我国行政督察制度建设已进入一个加速推进的新阶段。因此，行政督察制度亟待我们深入研究。

一、督察和行政督察的法理分析（一）督察的概念解析

认清“行政督察”的涵义，必须首先弄懂“督察”的涵义。在我国，“督察”是一个在理论上尚不成熟的概念，这一概念基本属于“舶来品”。在英文中，它称为“Ombudsman ”；在大多数情况下，它被译作“督察专员”。在当前的我国权力监督体系中，“督察”这个概念在实际使用中意义非常宽泛。无论是在国家的规范性文件中，还是在新闻媒体报道中，亦或在人民群众的日常生活中，“督

察”都是一个被经常使用的词汇，但都没有对其进行严格的界定。无论是从制度建设的需要，还是从理论研究的需要，我们都应当对“督察”进行相对明确的限定，否则，这一概念可能会因过于宽泛而无法在实践中有效运用。

从字面意义来看，在多数情况下，“督察”基本上含有监督、督促、监察、检查、督办等意思，它体现出一种权力对另一种权力的监督和制约。从我国目前的督察实践看，可以根据不同的标准，将督察分为不同的类型。第一，以实施督察的主体为标准，督察大致包括以下两类：一是人大督察。它是指人大作为国家权力机关所实施的一种监督制度，一般由人大设立督察组或由人大代表对有关国家机关的行为实施监督检查。二是行政督察。它是指政府作为国家行政机关所实施的一种监督制度，一般由上级政府设立督察组或者成立督察

收稿日期：2010-06-25

作者简介：唐璨（1979-），女，安徽铜陵人，讲师，法学博士，研究方向：行政法学，行政管理学。

机构对有关行政机关的行为实施监督检查。第二，以进行督察的对象为标准，督察大致包括以下两类：一是对国家机关的督察。它是指由督察主体对各类国家机关进行督察，既可能是对行政机关的督察，也可能是上级机关对下级机关的督察，还可能是对司法机关甚至权力机关的督察，它体现为国家机关之间的监督关系。二是对社会管理事务进行督察。它是指由督察主体对其管理对象进行督察。比如，安全监管行政部门对从事安全生产的有关企业或个人就安全标准进行的专项督察。第三，以督察主体的设立方式为标准，督察大致包括以下两类：一是常设性督察机构的督察。它是指专门设立长期性的督察机构，明确授予其督察权限和职责，并配备相应的人员和办公设施。比如，我国已经设立的警务督察和土地督察。二是临时性督察机构的督察。它是指并不设立专门的长期性督察机构，而是根据特定的任务和特定的情况而成立的临时性督察组织，针对特定地区和特定人员进行的督察活动。比如，某省人大常委会专门对针对违法佣工而成立督察组，对有关违法佣工行为进行督察，并在这项专门督察活动结束后，督察组也就不复存在。当然，我们还可以根据其他标准对督察进行其他分类。

（二）行政督察的概念解析

从上面对督察的分析可以看到，行政督察是督察制度的重要组成部分，它与督察制度属于种属关系。就目前理论研究而言，关于行政督察的涵义，一般有两种理解：一是把行政督察理解为对行政机关所实施的督察，它强调进行督察的对象是行政机关。比如人大作为国家权力机关对行政机关所实施的监督，或者司法机关作为国家的法律监督机关对行政机关所实施的监督，或者执政党、新闻媒体以及社会团体和公众对行政机关所实施的监督。二是把行政督察理解为由行政机关所实施的督察，它强调实施督察的主体是行政机关。比如上级行政机关对下级行政机关所实施的监督，或者专门行政监督机关对有关行政机关所实施的监督（例如国务院成立督察组对某个行政机关进行督察），或者行政机关对其管理对象的督察（例如教育主管部门对某所高校进行收费管理专项督察）。我们认为，行政督察有广义和狭义之分。广义的行政督察，它包括上述两种不同理解下的督察制度，它既包括对行政机关所进行的督察，也包括行政机关所实施的督察。从我国目前

督察实践来看，广义的行政督察包括以下几类：一是中央行政督察和地方行政督察。所谓中央行政督察，它是指由中央国家机关成立临时或常设督察组织，对有关行政机关的行为进行督察；所谓地方行政督察，它是指由地方成立临时或者常设督察组织，对其管辖范围内的有关行政机关的行为进行督察。二是专项行政督察和综合行政督察。所谓专项行政督察，它是指依法成立的临时或常设督察组织，只是就专门事项（如安全生产）所进行的督察；所谓综合行政督察，它是指依法成立的临时或者常设督察组织，就其管辖范围内的各类事项进行督察，比如某省人大常委会成立督察组，对其省内某市政府的行政管理行为进行全面督察。三是常设行政督察和临时行政督察。所谓常设行政督察，它是指督察组织是常设性的，而不是在某个特定督察事项结束后就解散。比如，根据《中华人民共和国人民警察法》第47条而设定的公安警务督察制度，该项制度经过十多年的完善，已经形成了完备的督察制度体系框架。所谓临时行政督察，它是指督察组织是临时性的，在特定的督察事项结束后就解散。比如，2009年7月，中央有关六部门组成五个督察组，开始对山西等10省区重特大安全事故处理情况进行督察，该督察组就会随着督察任务的完成而解散。总之，广义行政督察的外延非常宽泛，督察的具体种类很多，相互间的差别也很大。

我们认为，作为一项规范而正式的行政权力监督制度，行政督察应当是狭义概念，应当有特定的内涵和外延；只有这样，我们才能从理论上对其进行准确研究，也才能从制度上对其进行精细完善。否则，它必将是一个大杂烩和大箩筐。我们认为，狭义的行政督察应当包涵两层意思，它既是指实施督察的对象是行政机关，又是指实施督察的主体是行政机关；同时，它既不包括非行政机关的其他国家机关对行政机关的督察，也不包括行政机关对非行政机关的其他主体所实施的监督。进而言之，狭义的行政督察，是指有权机关依法设立专门的督察机构和配备专门的督察人员，明确规定其职责权限，并要求督察主体依法独立就特定的行政管理事项，对有关行政机关在执行落实有关国家法律、法规、规章政策等方面，进行监督检查，督促有关行政机关依法履行职责，并及时纠正它们的违法行为。根据这个定义，狭义行政督察有以下几个特定：一是实施督察的主体属于行

政系统内部的机构和人员，这就排除了人大对行政机关的督察；二是进行督察的对象是行政机关及其公务人员，这就排除了对司法机关或者其他行政管理对象的督察；三是督察内容的范围是特定的专项事务，这就排除了有关机关进行的综合督察；四是督察主体的设立是长期性的，这就排除了有关机关进行的临时性督察；五是督察主体依法独立进行督察，不受其他有关权力主体的干涉，从而切实消除地方保护主义的干扰。从这个概念界定来看，警务督察、环保督察、土地督察等应当是典型的行政督察，它们在我国行政督察中具有代表和示范意义。

二、行政督察在行政监督体系中的位置及其现状

（一）行政督察在行政监督体系中的位置为了进一步把握行政督察这一概念，我们可以对我国行政监督体系进行简要分析，从而准确把握行政督察在行政监督体系中的位置。截至当前，我国为了保障行政权力的规范运行，建立起了一套系统的行政监督体系。这套权力监督体系对行政权力进行多角度全方位的监督制约，从而保证行政权力在依法有序的轨道上高效运行。简而言之，我国行政监督体系的内容主要包括两大类，一类是行政系统外监督，它是指由行政机关之外的有关监督主体对行政机关及其公务人员进行监督；另一类是行政系统内监督，它是指由行政机关之内的有关监督主体对行政机关及其公务人员进行监督。就行政系统外监督而言，它主要有：一是执政党的监督，二是人民政协的监督，三是人大的监督，四是司法机关的监督，五是社会的监督，主要包括群众团体的监督、公民个人的监督、新闻舆论的监督等。就行政系统内监督而言，它主要有：一是行政监察，二是行政审计，三是行政复议，四是行政督察，五是上级行政机关对下级行政机关的监督等。图1可以清晰展示行政督察在我国行政监督体系中的位置。

（二）我国行政督察的现状

近年来，针对社会各界广泛关注和反映强烈的土地问题、安全生产、环境保护、商业贿赂以及干部人事纪律问题，中央加大督察力度，频频派出调查组、检查组、督察组，建立巡视、土地、环保等一系列督察制度，主要包括：一是土地督察制度。2006年7月，我国正式建立土地督察制度，设立国家土地总督察1名，由国土资源部部长兼任，并在

图1

国土资源部设立正局级的国家土地总督察办公室。同时，在全国建立9个国家土地督察局，其职责包括监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况等。二是环保督察制度。2009年7月，国家环保总局启动11个地方派出执法监督机构，包括5大环保督察中心和6大核与辐射安全监督站。这些监督机构的职责是监督地方政府对国家环境政策、法规、标准的执行情况，同时承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作。三是重特大安全生产事故处理情况的督察。这是属于临时性督察制度，它一般由国务院派出调查工作组，对重特大安全事故进行全面、认真、细致地检查。四是建设规划督察。据悉，建设部像国土资源部一样，正在积极准备推行“全国城乡规划督察制度”，规划督察员将重点检查城市总体规划等重要指标执行情况，以发现、预防、纠正城市建设中违反规划的行为。从狭义行政督察制度来看，上述制度中只有土地督察和环保督察属于行政督察范畴。从比较的视角来看，这些督察制度既有共性特征，也有个性差异。就共性特征而言，这些督察制度都体现了中央政府对地方政府的直接控制和监管，都是针对重点领域和重点问题的检查督办，都是为了防止地方保护主义在相关领域内对有关国家法律、法规、规章和政策的破坏，等等。就个性差异而言，这些督察制度在设立的依据、督察的主体、监督的对象、职责权限以及在法制保障等方面都有很大不同。我们完全可以说，就我国目前的行政督察现状来看，我国行政督察尚不成熟，它只是在某些特定行政管理领域进行的大胆尝试和试验。

三、我国行政督察的运行框架体系及其完善建议

从理论研究和实践需要来看，成熟的行政督察制度必须明确行政督察机构的法律地位、

权利

来源，必须规定行政督察机构相应的职权和职责。从我国目前行政督察的实际来看，这些问题尚无统一的答案。在这里，我们主要以我国已经初步建立的土地督察和环保督察为例，简要探讨行政督察的运行框架体系及其完善建议。

（一）行政督察设立的法律依据

按照依法行政原则，行政督察必须依法进行，这就要求行政督察的设立必须有法律依据，行政督察的权力必须有明确的法律授权，否则，就不符合依法行政原则。我国在建立警务督察制度时，在这方面有过成功的经验。1995年，《中华人民共和国人民警察法》第47条规定：“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”1997年，国务院根据《中华人民共和国人民警察法》的规定，制定了《公安机关督察条例》。1999年，公安部进一步依据《公安机关督察条例》和其他有关规定，专门下发了《关于建立公安机关警务督察工作报告制度的通知》，并在2005年又下发了《关于进一步规范警务督察工作的意见》。这些规范性法律文件，为警务督察的设立提供了明确的法律依据。但从我国的土地督察制度和环保督察制度来看，尚无正式的法律依据。土地督察制度的设立依据是《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）。而环保督察的设立依据，目前最直接的依据是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，该决定提出：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督察派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。”这种低规格立法作为一个督察机构运行和执法的依据，有很大的局限性，非常不利于行政督察的有效开展。

（二）行政督察的主体

行政督察必须有专门的常设性督察机构和督察人员。从土地制度来看，国家设立土地总督察1名、副总督察1名、专职副总督察1名，并设立国家土地总督察办公室；同时，向地方派驻9个国家土地督察局，每个国家土地督察局设局长1名、副局长2名和国家土地督察专员（司局级）若干名。国家土地督察行政编制360名，其中，副部长级（国家土地专职副总督察）领导职数1名，司局级领导职数67名。从环保督察来看，国家环保总局设立了11个地方派出执法监督机构，包括5大环保督

察中心和6大核与辐射安全监督站。

（三）行政督察的权力来源

根据依法行政的要求，行政督察的权力必须有明确的授权。一般来说，这种授权应当是法律，至少应当是国务院制订的行政法规。但我国目前建立的行政督察制度尚未完全如此。从土地督察制度来看，它的权力来源是国务院的授权。国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，并授权国家土地总督察、副总督察负责组织实施国家土地督察制度。同时，授权派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。而对环保督察而言，目前它的权力来源仅仅是国家环保局的授权。

（四）行政督察的职责

行政督察的职责必须明确，只有明确责任，才能有效监督其履行职责。从土地督察制度来看，土地督察的主要职责是监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控的情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议，等等。而对环保督察来说，目前其职责尚不十分明确。

（五）行政督察的权限

有责必有权，权责相统一是行政督察的基本要求。从土地督察制度来看，它的权限比较明确：对监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令其限期整改。同时规定，派驻地区的国家土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。派驻地区的国家土地督察局履行监督检查职责，不直接查处案件。对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理。而就环保督察而言，目前其督察权限也不明确。根据《总局环境保护督察中心组建方案》规定：督察中心由环监局归口

联系和业务指导；督察中心受总局委托开展重大环境污染与生态破坏案件的查办工作，有关查办结果与处理建议报环监局，由环监局提出处理或处罚意见。从性质上看，区域环保督察中心是国家环保总局环境监察局职能的延伸，都具有稽查的职能，但两者的职能是否相同？是否有交叉？与现有的地方环监分局又是什么关系？如此等等，现有的规定对这些问题都没有明确回答。

（六）行政督察自身的监督。

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，如何监督行政督察自身的权力，也是行政督察制度健全的必

然要求。从土地督察制度来看，它目前仅泛泛规定，“土地督察要严格国家土地督察局及其工作人员的管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不认真履行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。”至于如何建立起对行政督察科学而规范的监督体系，目前尚缺。对于环保督察，这个问题同样如此。

参考文献

［1］［法］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M ］. 北京：商务印

书馆，1961：154.

Administration Ombudsman is a Important New Pattern of Administration

Supervision in China

——From Instance of Land Ombudsman and Environmental Protection

Ombudsman

（School Law of ，Beijing Normal University ，Beijing 100875，China ）

Abstract ：Administration ombudsman is a pattern of administration supervision.In this administration supervision pattern ，specially statutory organ and staff supervise and urge and correct behaviour of an administration organ in order to carry out law and rule and policy of state.It is a important new pattern of administration supervision in power source of administration ombudsman ，duty and responsibility of administration ombudsman ，extent of power and supervision of oneself.

Key words:ombudsman ；administration ombudsman ；administration supervision

China ，but it is not mature at present ，it only attempts in some field of administrative management ，and it needs more improve and perfect ；such as statute authorizing of administration ombudsman ，subject of administration ombudsman ，

TANG Can

（责任编辑：朱晓明）