中国养老保险制度及其改革回顾

中国养老保险制度及其改革回顾

当前，我国养老保险体系已经初步形成了以基本养老保险为基础、以企业年金为补充、以个人储蓄寿险为更高需求的“三支柱”养老保险体系。总的来看，我国养老保险制度发展大体经过了两个大的阶段：传统养老保险阶段(1950—1986)和养老保险调整与改革阶段(1986至今)。

一、传统养老保险制度及其评析

（一）传统养老保险制度建立及其发展

1、传统养老保险的初步建立阶段 (1950—1957)

新中国成立后，为了配合恢复国家经济、稳定国家秩序的目标，国家开始改革原有的职工保障制度，建立新的社会保险体系。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国首个内容较为完整的社会保险法规，对养老、医疗、工伤、生育等内容都作了规范。这也成为中国城镇养老保险制度建设的发端。而且，国家机关和事业单位的退休制度也在这一阶段初步建立。1955年，国家发布《国家机关工作人员退休处理暂行规定》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》，这些制度规定构建起了国家机关和事业单位的退休制度。当然，这些制度是显著区别于企业职工劳动保险的，具有相对独立性。

截至1956年，企业职工和国家机关、事业单位职工保险基本全部确立，全国被劳动保险制度覆盖的职工达1600万人，签订集体劳动合同的职工有700多人，实际上有2300万人参与了劳动保险制度中的退休养老保险，这一数据占全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。1[1]

2、传统养老保险的发展阶段(1958—1966)

这一阶段的主要特征是城镇养老保险制度日益规范、待遇标准不断提高、覆盖范围不断扩大。1958年，国家发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，

放宽了退休条件，适度提高了待遇标准，统一了工人与职员的养老保险。此外，合作化完成以后，在集体单位工作的职工的退休养老问题也得到一定程度解决。

3、传统养老保险蜕变为单位保险时期(1967—1985)

这一阶段突出特点是传统的城镇养老保险制度由于受到文革等多种因素的影响，社会保险的社会互助共济功能被大大削弱，最终蜕变为单位保险。文革结束后，城镇养老保险得到了积极的修复和调整，但单位保险的性质并为根本改变，这种状况一直持续到1986年。

（二）传统养老保险制度的特征

中国传统养老保险制度是在社会主义初级阶段计划经济体制大背景下逐步确立起来的，是特定社会经济制度发展的必要需要。总的来讲，这一时期的养老保险制度具有如下几个特征：

第一，国家、单位共同保障，单位负主要责任。传统养老保险制度下，国家和单位成为社会保险的直接财务负担者，在文革后期，国家、单位共同保障的传统养老保险制度彻底退化为单位养老保险制度，单位几乎负担全部责任。这种与生产紧密联系的养老保险制度具有浓烈的单位福利色彩。

第二，由于单位是传统养老保险的主要承办者，而保险待遇等相关福利与单位生产经营状况紧密相关，这就导致了传统养老保险制度单位差别显著、制度标准混乱，更为关键的是，这种基于单位的养老保险制度具有极强的封闭性，所有制度待遇都基于是否在本单位有岗位(或曾经有岗位)。

第三，财务模式统一为现收现付。这一时期的养老保险制度的财务制度是完全的现收现付之，基本不存在基金积累。当然，这也是特定社会分配制度所需要的，由于职工待遇水平很低，基本不存在基金积累制养老的可能。

第四，覆盖范围狭窄，保险的社会性低。传统的养老保险制度局限于城镇职工，农村人口基本无法享有，覆盖范围很狭窄。而单位主办的特征，进一步缩小了单一标准的养老模式的覆盖范围，养老保险的社会性大打折扣。

二、中国养老保险制度改革、发展与评析

20世纪80年代中期，经济体制改革在城镇开始推进。1986年12月，经全

国人大常委会第十次会议通过《中华人民共和国企业破产法(试行)》，这标志着中国国有企业改革进入关键阶段。在单位保险模式下，公有制企业是社会保障资金的实际给付单位，是制度运行的经济基础。而经济体制改革、企业破产削弱了这种基础，自此，打破原有单位保险，推进包括养老保险在内的整个社会保障体制改革势在必行。

（一）养老保险改革与发展的几个阶段

回顾上个世纪80年代至今的养老保险改革，可大体分为两个阶段：养老保险调整与改革阶段(1986—2000)和养老保险规范发展阶段(2001年至今)。

1、养老保险调整与改革阶段(1986—2000)

这一阶段的调整与改革阶段从1986年开始，至2000年结束，这一阶段是以新的养老保险制度逐步取代原有单位保险制度为主要特征的，最终以统帐结合的养老保险制度基本确立为结束标志。

1986年，《中华人民共和国经济和社会发展第七个五年计划》发布，明确提出要逐步建立和健全适应新形势需要的社会保障制度，并首次提出要以社会化管理为主。1986年以后，中国开始建立新的劳动合同制工人的退休养老制度，正式实行职工个人缴纳养老保险基金。1987年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确规定国家对劳动合同制工人的退休养老保险实行社会统筹，退休养老金的来源由企业和劳动合同制工人共同缴纳，这是我国养老保险制度具体变革的标志。

国务院国发1995[6]号文件《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中指出：基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合，在理顺分配关系，加快个人收入工资化、货币化进程的基础上，逐步提高个人缴费比例。在1995年各省、市、自治区、行业出台的基本养老保险改革方案中，充分肯定了养老保险基金由国家、企业、个人三方负责的筹资模式。至此，国家确立了社会统筹与个人帐户相结合的养老新模式。在这种模式下，企业与职工按一定比例承担保险金缴纳，交费被分成社会统筹和个人账户两部分，个人账户归职工个人所有，社会统筹在区域内互助共济。连同此后的《企业职工基本养老保险社会统筹与个人帐户相结合实施办法之二》，两个文件标志着我国统帐结合的养老新模式开始推行。1995年国发[６]号文件，对实行社会统筹与个人账户相结合养老保险制度的改革方案，做出了11条原则规定，允许各地区在实施过程中根据本地区的具体情况修改与完善。因此，各地区、各部门站在改

革的不同角度，以“社会统筹与个人账户相结合”为总体原则，普遍制定并出台了改革方案。

由于全国基本养老保险制度不统一与管理高度分散化，带来了一系列的社会负效应，付出了昂贵的改革成本。表现为：

首先，个人账户大小不一， 使个人账户的转移成为一个难点，甚至无法操作，影响了全国统一劳动力市场的形成与完善；

其次，部分地区基本养老保险水平居高不下，有的地区养老金替代率甚至高达105－110%，造成了国家和企业的沉重负担，全国养老待遇总体水平偏高，养老金平均替代率在86%左右，高于发达国家20－30个百分点。

其三，全国各地统筹层次参差不齐，以市、县为单位的社会统筹，分散风险的能力低， 相互调剂能力差，难以保障部分离退休人员的基本生活。

其四，养老保险统筹覆盖面大小不一, 有的地方社会统筹包括不同所有制企业，甚至将行政事业单位也纳入了养老保险的范畴（如海南省），而有的地方仅权限于国有企业。从全国水平看，养老保险覆盖面仍旧过窄，影响了改革的进程。

鉴于全国养老保险制度的混乱局面， 1997年，国务院发颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地逐步统一基本养老保险方案，改变各地基本养老保险差异过大的局面。1998年，劳动和社会保障部成立，全国社会保障行政管理体制走向统一。同年7月，我国开始打破行业统筹等非属地统筹管理模式的养老保险制度，国务院发出《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，此后，行业统筹模式逐步被取消，统帐结合模式的基本养老保险属地管理得到贯彻，并逐步向省级统筹过渡。

统帐结合的养老保险制度在理论上是兼顾了效率与公平，具有科学性与合理性，但是，在中国的实践中却出现了严重的“空帐”问题，严重影响城镇养老保险制度的建设与发展。为了解决“空帐”问题、规范养老保险制度，2000年12月25日，国务院发出《关于印发城镇社会保障体系试点方案的通知》，重点对正在确立中的基本养老保险制度进行改进，包括分离基本养老保险的社会统筹与个人帐户，对社会统筹基金与个人帐户基金实行分帐管理，并逐步作实个人账户。次年，辽宁省作为改革试点开始实行新的制度模式。统帐结合的养老保险模式得到了调整与改进，开始朝着更为科学、有效的方向发展。

2、养老保险规范发展阶段 (2001年至今)

这一阶段从2001年至今。这一阶段的基本目标是建立既适应市场经济体制要求，又能保障个人全面发展的，独立于企、事业单位置外的养老保险制度，并不断规范统帐结合的社会养老保险制度。养老保险的覆盖面也不断扩大，到2006年末，全国参加城镇基本养老保险人数为18766万人，比上年末增加1279万人。其中，参保职工14131万人，参保离退休人员4635万人，分别比上年末增加1011万人和268万人。2006年末参加基本养老保险的农民工人数为1417万人。2006年末，企业参加基本养老保险人数为16857万人，比上年末增加1141万人。全年企业退休人员基本养老金全部按时足额发放。2006年末纳入社区管理的企业退休人员共2833万人，占企业退休人员总数的68.8%，比上年末提高0.5个百分点。2006年城镇基本养老保险基金总收入6310亿元，比上年增长23.9%，其中征缴收入5215亿元，增长20.9%，各级财政补贴基本养老保险基金971亿元，中央财政预算安排774亿元。全年基金总支出4897亿元，比上年增长21.2%，年末基本养老保险基金累计结存5489亿元。2[2]

农村养老保险制度建设在这一阶段也取得了较大进展。面对日益严重的老龄化趋势，加之传统的家庭保障日益弱化，自20世纪80年代起，我国不少地方开始了农村养老保险的制度探索。回顾整个农村养老保险发展历程，大体经历了制度探索与初建阶段(1986—1992)、试行推广阶段(1992—1998)、改革与完善阶段(1999年至今)。进入21世纪，我国农村养老保险进一步开展试点与推广，部分地区(尤其是沿海经济发达地区)已经进入大面积推广阶段，农村社会养老保险覆盖范围不断扩大、标准不断提高、模式渐趋规范。2003年底，全国有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。到2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，比上年增加53万人，全年共支付养老金30亿元。2006年末农村养老保险基金累计结存354亿元。3[3]

（二）改革的成就与现存的问题

1、养老保险改革取得的成就

城镇养老保险改革取得了巨大成就，不仅体现在覆盖面扩大、待遇水平提高上，还体现为在制度自身的发展与完善。

(1) 破除单位养老保险，建立了真正意义上的社会养老保险。

(2) 建立了主体多元的参与结构。

(3) 逐步建立了多层次养老保障模式。

2、养老保险改革存在的问题

当然，正在经历改革的城镇养老保险制度依然存在诸多问题，主要包括如下几个方面：

(1) 隐性债务巨大，空帐问题仍未解决。养老金从现收现付制向基金积累制或半基金积累制转变过程中，由于已经工作和退休的人员没有过去的积累，而他们又必须按照新的制度领取养老金，那么他们应该得到的，而实际又没有得到的“积累”部分被称作养老金隐性债务。与隐性债务相关联的是随通货膨胀和工资增长而增长的养老金，可成之为隐性附带债务。只要现收现付制转向个人账户基金积累制，隐性债务是不可避免而且数额巨大的。当前，一般研究者倾向中国的隐形债务约3万亿左右。4[4]

而另一方面，由于养老保险金面临严重的流动性困难，地方财政不得不用养老保险金的个人账户资金和税收收入来弥补目前养老保险金的资金缺口，这就造成“统账结合”的改革模式中个人账户的普遍空账。国家一再表示要作实空帐，但由于空帐问题历史因素复杂、现实因素纠葛，且数量大、影响广，需要以国家财力显著增强、所有制改革取得长足发展为条件，彻底解决的时机尚未真正成熟。

(2) 保险费征缴困难，基金保值增值压力大。由于部分企业生产经营困难，国有企业、县以上城镇集体企业减员增效，参保职工急剧下降，而个私企业对参保认识不到位，参保面不广，加之社会保险经办机构缺乏有力的征缴手段，企业欠缴、少缴或拒缴的情况时有发生，收缴难度很大，甚至当年收支平衡发生困难，支付能力逐年下降。

另一方面，如果养老保险基金不能有效地增值，很难适应未来人口老龄化高峰的需要，特别是随着人口寿命的延长将要形成社会性的老龄化趋势。我国现行养老保险制度规范规定，养老保险基金的结余部分预留相当于2个月的支付费用

外，应全部购买国家债券和存入银行专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。这是为了在金融市场上不健全的条件下最大限度的保障基金安全。但是，必须看到，自1996以来，国债利息不断下降，银行储蓄收益或购买国债收益已经微乎其微，相对于日益显著的通货膨胀而言，基金保值与增值的压力显而易见。

(3) 保险立法滞后，政策调整不及时。由于养老保险法未出台，工作开展主要靠政策、规章和规范性文件，其力度不够、手段不硬、措施不力，立法滞后现象凸现。

(4) 非正规就业的社会弱势群体得不到保障。社会养老保险的覆盖面虽然有了较大扩展，但相对于养老保险的需求仍较为有限，一些非正规就业的社会弱势群体依然得不到养老保障。具有代表性的是失地农民等社会弱势群体的养老保险问题，我国的养老保障建设仍是任重道远。

(5) 农村养老保险发展滞后。我国农村养老保险发展仍处于较为初级的阶段，存在不少问题：第一，农村养老保险制度模式的规范性和稳定性较差，模式差异较大、参差不齐；第二，由于集体积累薄弱、保险补助落实难，农村养老保险制度社会性和福利性不足；第三，统筹层次较低，抵抗风险能力较弱；第四，基金管理制度尚需完善，基金保值、增值困难；第五，农村养老保险发展地区差异显著，今天的“富保穷不保”，会演变成将来的“保富不保穷”。

三、积极推进中国养老保险制度发展

全面推进中国养老保险制度发展、积极应对制度转轨和人口老龄化危机需要我国大力发展包括基本养老保险、企业年金和个人储蓄寿险在内的三支柱、综合性、多层次的养老保险体系，三个支柱保障重点不同、层次不一、方向有差别，应结合我国社会经济和人口实际状况着力推进实施。

（一）着重推进基本养老保险制度发展

1、逐步完善、统一基本养老保险制度设计，扩大保险覆盖面、提高统筹层次

发展我国养老保险事业就必须以健全养老保险制度为前提，根据我国不断变化的国情，科学设计、合理规划，充分考虑各方面的制约因素，以适应性为标准，避免制度建设超前或滞后于现实需要。统帐结合的比例衔接应更科学设计，统账严格分开，缴费比例和替代率尚待进一步调整。

根据我国《宪法》规定，所有劳动者都有享受社会保障制度的权利。目前，我国养老保险包括的范围除国有企业、集体企业和部分事业单位外，还有部分事业单位、集体企业、外资企业以及私营企业和个体经济组织的从业人员游离在养老保险之外；还有大部分政府公务人员也没有真正进入养老保险范围；占全国总人口80％ 的农村人口的老年保障问题也尚待解决。从我国是一个人口众多的发展中国家和现阶段生产力发展水平出发，要研究制订出恰当的养老保险范围、项目、费率、水平等符合国情的养老保险办法，根据权利和义务相对等以及强制性的原则，调动各部门各方面的力量，进一步扩大养老保险的覆盖面。

在各地实行养老保险的基础上，逐步探索把城镇和农村养老保险逐步将统筹层次提高到省级统筹，在条件具备的时候，推进大区域统筹直至全国统筹。当然，农村目前着重点应是逐步将县级统筹为主过渡到市级和省级统筹。必须看到，统筹层次提高的一个重要前提是保险制度的基本统一，应积极探索渐趋统一的养老保险制度，也应充分尊重地区社会经济差别，同时也能促进劳动力合理流动。

2、完善多元参与机制，调动各方积极性

我国养老保险必须坚持多个主体共同参与的方针，多元参与机制不变，政府、企业、集体、个人和社会都应参与到制度建设中来，并要激发所有主体的积极性和主动性。多元主体参与原则体现了公平与效率的统一，是现代社会保险制度突出特点之一。政府、个人、集体与企业在制度责任分担方面所承担的责任比例是应不断发展变化的，政府应不断明确和强化在社会养老保险制度建设中的责任和义务，当然，政府对养老保险的的支持应限定在基本的、适度的水平，可以引导但不能过渡干预更高层次的养老保障形式。

3、解决历史欠账，做实养老基金

解决历史欠账就是要解决“老人”与“中人”保险费缴纳问题，由于历史原因，为维持高积累而实行的低工资，工人根本无力再缴纳所谓保险费，而且这也是特定时期制度所排斥的。如何解决这部分历史欠账问题，是解决社会矛盾、实现制度顺利转换与接轨的必要条件，必须深入研究、科学规划，在财力和机制设计较为适宜时逐步予以解决。国有资产变换将是解决这一问题的重要途径，国家新增财力偿还也将是重要途径。做实个人帐户成为统帐结合的养老保险制度实施后亟待解决的问题，它的顺利解决将影响到统帐结合养老保险制度的顺利实施，事关广大城镇居民的切身利益，直接影响制度实施的成败。同时，做实个人帐户也将增强人民对社会保障制度与和政府的信任。

4、完善筹资模式，多渠道筹集资金

社会经济现状和发展趋势要求建立多渠道的社会保障基金筹集模式。首先，调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出。其次，继续尝试变现部分国有资产补充养老保险基金的方式。此外，可考虑开征面向社会高收入阶层的税种，为开征遗产税、利息税等，所得收入全部直接划入基金；还可发行长期(偿还期为l0年以上)的有关社会保障特种国债、社会保障彩票筹集养老基金。通过多种渠道补充基本养老保险基金，逐步增强支付能力，防止出现支付风险。

（二）大力发展、完善企业年金制度

1、制定和完善企业年金税收优惠制度

年金基金属于个人产权，实行税收优惠是企业年金制度设计中的关键政策，借鉴发达国家多年来企业年金的经验，允许企业适度将企业年金从成本中开支或税前提支，鼓励企业自愿发展企业年金，完善企业法人制度，为企业年金基金收缴、提款与投资设计相关的政策优惠与税收优惠。

2、积极推进企业年金制度示范和建立

推行企业年金制度与宏观经济及企业业绩密切相关，我国要抓住宏观经济发展的有利时机，对有一定经营业绩的大型企业或行业集团，实行相应的企业养老年金责任准备金制度。条件成熟的情况下，可相应建立半强制性或强制性的行业性企业养老储蓄计划或集体谈判制度，推动大型企业年金的示范效应，同时带动中小企业年金的发展。

3、加强企业年金制度立法

企业年金作为企业人力资源发展战略和职工养老保险的重要组成部分，关系到企业和职工双方的利益，在其缴费、投资运营、监督监管、退休金支付等一系列活动过程中将会产生各种各样的争议和纠纷，尽快建立和完善行之有效的法律约束机制对于企业年金的健康发展至关重要。

4、要建立年金多方协调机制

实行企业和职工个人均负担一定比例的企业年金缴费制，形成双向激励机

制，增强企业与职工的联动效应与凝聚力。双方缴费原则，使企业和职工都是该制度的参与人、管理者和风险承担者，应该建立集体协商机制，组成企业年金理事会。企业年金制度中存在国家、企业和职工三方的协调运作关系，要与中国推行的“协调劳动关系的三方机制”有机地结合起来，实现互动发展。