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“乡规划”体系建构及运作的若干探讨

——如何落实《城乡规划法》中的“乡规划”

雷　　诚　　　赵　　民

【摘要】《城乡规划法》将“乡规划”纳入了城乡规划体系，对这一重要立法的实施尚需加强研究。本文通过对法规中有关“乡规划”内容的解读，立足于当前乡村发展的现实及农村改革的复杂背景，从多角度探讨“乡规划”体系建构所面临的现实问题，进而对“乡规划”的制定和运作提出若干见解。

【关键词】城乡规划法；乡规划；规划体系ESTABLISHMENT AND OPERATION OF T OWN-SHIP P LANNING SYSTEMLEI Cheng; ZHAO Min

ABSTRACT: The township planning was integratedinto the urban-rural planning system in the Urbanand Rural Planning Law. By explaining the clausesrelated to township planning in the Urban and RuralPlanning Law, this paper discusses the problems inestablishing township planning system from variousangles based on current situations of the rural areaand complicated backgrounds of rural reform. Then itpresents suggestions on the making and operation oftownship planning.

KEYWORDS: Urban and Rural Planning Law; town-ship planning; planning system

２００８年元月起施行的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）作为我国城乡规划建设领域的“基本法”，与原有的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）相比，最大的不同之一是强调统筹城乡发展，并相应设立了较多针对农村地区规划建设的具体规定。《城乡规划法》定义的“城乡规划”包括了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”，即不仅分离了“城市规划”和“镇规划”，

更是前所未有地以立法方式将“乡规划”、“村庄规划”纳入了城乡规划的统一体系。这一立法标志着我国步入了城乡统筹发展及城乡一体化规划的新时代。

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１　　对《城乡规划法》有关内容的解读

解读《城乡规划法》，从城乡发展的关系看，其重要的规定和原则有以下几个方面。

１．１　　确立了乡、村庄规划体系的法定地位

我国城乡规划法律体系长期以来依据的是“一法一条例”——《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，分别是针对城市和村镇进行规划建设管理的法律规范。《城乡规划法》将乡村规划纳入法定范畴，把城乡发展作为整体来加以考虑，意在打破“规划立法和管理”的城乡二元体系；从而使以往就城市论城市、就乡村论乡村的规划编制与实施方式发生了本质转变。确立“乡规划”及“村庄规划”在广大农村地区的法定地位，必将有助于城乡统筹和协调发展的实质性进步。

【文章编号】１００２－１３２９（２００９）０２－０００９－０６

１．２　　确立了乡村建设规划的许可证制度，【中图分类号】ＴＵ９８２．２９

规范了宅基地建设管理【文献标识码】Ａ

《城乡规划法》针对乡村建设管理作出了重要规定，确立了“乡村建设规划许可证”制度，从而形成了以“三证”为核心的全国城乡规划实施管理制度。《城乡规划法》明确规定：在乡、村庄规划区内进行建设的（如乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设等），建设单位或个人应当申请办理“乡村建设规划许可证”；建设单位或者个人在取得“乡村建设规划许可证”后，方可办理用地审批手续；乡、村庄位于城市规划区内的按城

【作者简介】

雷　　诚（１９７７－），男，同济大学建筑城规学院博士研究生。

赵　　民（１９５２－），男，同济大学建筑城规学院教授，博导。

【收稿日期】２００８－１１－１０

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市规划区的规定执行。同时明确了管理的主体，即：乡村建设规划许可证的发放由县级以上人民政府承担，而建设管理处罚等行政业务由乡、镇人民政府承担，包括“责令停止建设、限期改正、逾期不改可以拆除等”。此外还规定了“宅基地建设管理的办法由省、自治区、直辖市制定”，以适应各地的具体条件。

乡村规划的“弱势”地位。

另一方面，新法前所未有地重视农村规划建设的“根植性”，与一般行政行为的“管理方”对“被管理方”构成的“单向行政”不同，《城乡规划法》明文规定乡村规划“应当从农村实际出发，尊重村民意愿”。这不仅是“公众参与规划”的制度化安排，也是在我国广大农村地区推进民主建设的具体举措，其意义深远。

１．３　　镇、乡规划分离，凸显了乡规划和村庄规划的结合

《城乡规划法》的另一特征是将镇、乡规划分离，而把“乡规划和村庄规划”结合起来，使其作为“乡规划”的范畴而对应于“城市规划”，进而成为农村地区建设管理的主要机制。其内涵：一是明确了乡规划和村庄规划的编制主体和经费来源；二是明确了乡规划和村庄规划的内容，强调安排好农村服务设施、基础设施、公共事业建设的用地布局和范围；三是提出了乡规划和村庄

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２　　我国乡村发展的现实背景

２．１　　乡村发展的进程错综复杂，“镇”、

“乡”概念需要厘清

在行政建制上，“镇”与“乡”为同层级的基层政府。国家民政部１９８４年《关于调整建制镇标准的报告》中规定：县级政府所在地、非农业人口占全乡总人口１０％以上、其绝对数超过２０００人的乡政府驻地，可以建镇，并允许各省区根据实际状况对建镇条件作适当调整。由此可以看出，建制镇与乡的区别仅仅在于“非农业人口数量和比例”。据此可推论，建制镇的“镇区”作为“市政区”，接近于城市的概念①，是农村地区城镇化的承载体，并发挥非农产业经济发展的规模效益和聚集效应，在商品流通、公共服务设施、交通设施等方面达到较高水平。而“乡”及乡行政主体所在的集镇，基本是承担行政管理职能，以及为农业生产及农村生活服务。所以两者虽然行政级别相同，但分属“城镇”范畴和“农村”范畴。

一般而言，“乡和镇”都是以政府驻地为中心，以乡村空间为主体的混合地域。而对应于“建制镇”的“非建制镇”，也称集镇，“指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇”（《村庄和集镇规划建设管理条例》１９９３）。集镇属于经济贸易的范畴，非标准行政建制，随着经济和人口的聚集有可能获批为建制镇。集镇在概念上不对等于乡，除了农业区域外，一个乡或一个建制镇可能会有一个或一个以上的集镇。由于集镇在农村及村镇规划体系中占重要地位，所以在以往的相关规范中基本只有“集镇规划”而无“乡规划”。２００７年版的国标《镇规划标准》仅针对建制镇及其镇域，设定了“镇域－镇区—村庄”的编制实施体系，而集镇的概念没有出现。

在大部分农村地区，特别是在经济欠发达的中西部农村地区，除了县城外，“镇”与“乡”的状态较接近；由于设建制镇的标准较宽松，且是“整乡改镇”，因而“乡域”有“集镇”，“镇域”有

规划的实施原则和程序，要求规划的实施要因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导农村村民合理进行建设；四是强化了对耕地保护，要求严格乡村建设管理，防止乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅乱占耕地。这几个方面的详细规定及传递的“政策导向”也为乡村规划编制和实施指明了方向。

１．４　　乡村规划编制的“区别化”规定

《城乡规划法》第三条规定，哪些乡和村庄需要编制规划由县级以上政府指定，而对其余的乡和村庄则是鼓励其编制规划。这种“指定编制”和“鼓励编制”的做法是在统筹城乡发展的一般要求基础上，充分考虑我国城乡发展的区域不平衡性，区分城乡不同情况而做出的“区别化”规定。我国乡和村庄的情况与城市和镇有较大不同，目前多数乡和村庄还没有制定规划，要求所有乡和村庄、特别是中西部地区、边远地区的乡和村庄都要依法编制和实施乡村规划，目前还难以做到；如果法律作出统一规定，在施行中难免会流于形式。《城乡规划法》授权由地方政府来具体“指定”乡和村庄规划的编制区域，体现了实事求是的精神。

１．５　　乡村规划建设的“法源”与“民意”

的双重原则

可以说，《城乡规划法》的制定使得乡村规划的法律规范由“行政法规”上升到了国家“基本法律”的高层面，使得乡村规划和建设管理有了较充分的“法源”依据，这将在一定程度上扭转

乡村。此外，“镇”可理解为“镇区”，“乡”则是整，实现精简行政机构、裁撤冗员，以便降低行完全是一个行政区划概念；划定“乡”的规划区政成本、优化乡镇资源配置和加速农村城镇化发若以集镇为中心，则仍回到“乡集镇”的概念。由展。在这个过程中，撤并是主流，新设乡、镇的此可见，“乡”和“镇”的空间意义可以很不一样，情况是少数，总的趋势是建制镇的数量增加，乡其概念的内函较为宽泛，导致了“建制镇”、“小城的数量减少，乡、镇总数呈下降趋势（罗宏翔、哈镇”、“镇”、“集镇”、“乡镇”等多种称谓，在立法颖，２００５）。据民政部统计，截至２００４年底，我中也不统一，比如在《物权法》中使用了“乡镇”国通过“撤乡并镇”共精简机构１７２８０个，裁减这一用语；在国家统计数据当中也多有含糊②，可财政供养人员８．６４万人，减轻财政负担８．６４亿谓“乡镇不分、概念含糊”。现行规范和标准中偏元。但在实施过程中，部分地区简单按人口、面重于“镇”、“镇域”及“集镇”，忽视“乡域”的积和经济总量搞统一模式，成为一种“运动”及存在，这与《城乡规划法》确定的“镇、乡、村”出政绩的手段④。有调查认为，８０％以上的镇不规划体系很不对应。因此，在配套《城乡规划法》满足设镇标准，由此不可避免地出现了“行政管的实施性法规建设中，必须厘清概念，以国家新理效率无明显提高、国有资产流失严重、乡民服的立法为准，落实好“乡规划”的各项工作。

务减少”，以及“因撤乡并镇，变卖、私分公有资产，乡镇政府元气大伤”（张晓山，２００５）。与乡２．２　　在农村发展政策导向中，“乡”的地镇撤并相伴随的还有村庄合并，两者都对中国农位与作用需要明晰

村空间结构的变化产生了重大影响，成为乡村发我国对于广大农村地区发展的现行政策导向展中一个不确定因素。

主要有两种类型：其一是由来已久的小城镇发展从历年乡镇数量统计来看（表１、图１），乡战略，其二是近年来兴起的社会主义新农村建设的数量在持续减少，这意味着：当前编制的“乡计划。早在１９８０年，我国就确定了“控制大城市规划”，有可能经短时间的实施后，又将因新的撤规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的并而演变为“镇规划”。笔者认为，在经历过较大

方针，并载入了《城市规划法》。此外还发布了一系列对小城镇发展有重大影响的文件，小城镇在经济社会发展的重要地位多次被重申。进入新世表１　我国主要年份乡镇数量统计

纪以后，中央进一步提升了小城镇发展的“大战Tab.1 Statistics of town and township numbers

略”地位，政策影响力波及全国广大农村地区。有项目年份县级单位镇（政府乡（政府

分析认为，小城镇战略的基本主体是建制镇，也１９８５２０４６７９５６８３１８２可视需要适当上下延伸（上至２０万人口以下的城１９９０１９０３１１３９２４４４４６市，下至集镇）（汤铭潭，宋劲松，等，２００４）。而１９９５１７１６１７２８２２９８５４新农村建设则更多的是针对“村庄”，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民１９９８１６８９１９０６０２６４０２主”等５个要点，通过村庄建设规划编制、新型２００２１６４９１９８１１１９２４３农村住宅设计等手段，提高农村人居环境水平；２００７

１６３５

１９２４９

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而在“乡”层面的工作主要是进行村庄布点规划。

资料来源：参考文献２，历年城市、县城和村镇建设等统计公报。

我国城乡发展中起指导作用的两大政策导向各有侧重，但对“乡”这个层次均没有明确的说法，乡镇、村镇的界定模糊；如同将“镇区”混同于建制镇的“镇”，只知“村镇”而不知“乡”。由于现行政策的提法与《城乡规划法》所确立的规划体系不吻合，所以新法中的“乡规划”概念及其与有关政策的衔接等还有待业界进一步讨论，并在高层的政策制定中加以明晰。

２．３　　经历了大规模“撤乡并镇”后，“乡”的治理结构需要有一个相对长久的稳定期

始于１９９８年的全国范围内的大规模“撤乡并

图１　我国主要年份乡镇数量变化图示

Fig.1 Change of town and township numbers镇”③，其目的是通过基层行政区划和管理机构调

资料来源：同表１。

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幅度调整变化后，我国农村的行政区划及治理结构需要有一个相对长久的稳定期，以便有序推进各项建设。

执行（《村镇规划编制办法》第二条）”、“本标准适用于全国的村庄和集镇的规划，县城以外的建制镇的规划亦按本标准执行（《村镇规划标准》１．０．２条）”等。根据我国多年的村镇规划实践，可以概括为“建制镇—集镇—村庄”的体系，“乡”的规划基本上由集镇规划所代替。

新版《镇规划标准》（ＧＢ５０１８８－２００７）对其适用范围的表述为“全国县级人民政府驻地以外的镇规划，”其内涵为镇区和镇域的村庄；该标准还阐明“乡规划可按本标准执行”。该标准没有提及“集镇规划”；而将乡与镇的规划标准等同，似有悖于《城乡规划法》的基本规定。

可以看出，现有与乡村规划相关的法规标准中，对于“乡”的规划表述并不够清晰，而且法规的针对性和可操作性都不是很强，难以适应《城乡规划法》所设定的“乡规划”概念及其内函要求。

由于种种原因，我国“村镇”建设长期缺乏科学规划，大多处于自发随意状态（汤铭潭，宋劲松，等，２００４），由此滋生了许多问题。乡村建设发展问题的解决有赖于城乡规划体系的完善。随着《城乡规划法》的颁布施行，应尽快做好行政法规、技术规范与基本法律的衔接工作；要重视“乡规划”和乡的发展问题；要明确区别“镇规划”与“乡规划”内涵与标准，结合乡村发展的现实，更具针对性地开展对操作性问题的研究。

２．４　　农业税费制度改革后，乡村治理结构的内在转变需引起高度关注

自从“人民公社”体制废除后，国家对乡村的治理结构一直沿用“乡政村治”，即在县以下的乡镇一级建立乡或镇政府，以此为最基层的国家行政管理主体；乡和镇以下设立村民委员会，实行“村民自治”。随着乡村社会的转型和以税费改革为中心的农村配套改革的推进，以及取消农业税及附加税后，“乡政村治”治理模式正在发生巨大转变，这也使得乡政府和村民自治组织的职能发生了转变。一方面，乡级政府的主要职能应转到提供乡村公共服务上来，但由于财政能力的弱化及较依赖上级财政的“转移支付”，许多乡级主体只剩下支出功能，沦为“吃饭财政”；而公共服

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务产品的提供能力“积弱”，乡政府的权威趋于不断弱化。另一方面，乡村社会自主治理主体也在发生变化：一是村民自治组织（村委会），逐步失去了筹集公共资源的职能，其原有的“行政色彩”和硬性约束趋于淡化，村民“自主”作用加强；二是乡村民间组织⑤伴随着村民及宗族自我意识的复苏，在一些地区已经发展成为一股不可低估的力量，对乡村的发展有举足轻重的影响。

由此，乡、村两级主体面临自身财力匮乏和提供公共产品能力不足的问题，在缺乏硬性约束的条件下，以自身利益为中心的个人或村集体违规事件就会时常发生，这是导致目前一些乡村违规建设的重要原因。《城乡规划法》中提出“尊重村民意愿、发挥村民自治组织的作用”等无疑是正确的，但在乡村规划的运作中如何与未来乡村治理结构发展相适应，乡政府、村民各自的角色如何定位等，还有待不断实践和总结。

３　　“乡规划”的体系构建与运作要点３．１　　明晰“乡规划”与“镇规划”的各自

内涵，修订和完善乡、村规划法规与标准

从上文对乡、镇概念的诸多分析可知，目前仍需进一步区分“镇”、“乡”、“村庄”各层次规划的定位。笔者认为，由于镇、乡承担的服务职能不同，决定了与其相对应的法规标准、乃至编制办法等也应当有所区别。

在规划编制要点上，建制镇规划要按照地区未来城镇化发展的趋势，更多地承担引导农村剩余人口转化的职能，其规划标准应当参照小城市标准，偏向于城市规划的范畴；乡规划对应于“乡村规划”的范畴，主要以服务农村生活、生产为目的。乡域集镇的“集镇规划”可归于乡规划的范畴；视需要开展集镇规划工作，在层次上相当于村庄规划；镇区、乡集镇，以及镇域、乡域规划应各有侧重。

在规划编制体系上，需要从原来的“小城镇规划＋村镇规划”，强调“建制镇—集镇—村庄”的规划编制体系，转变为“城镇规划＋乡村规划”，

２．５　　乡村规划编制与实施方面的法规标

准杂乱，需以《城乡规划法》为皈依

我国乡村规划的编制和管理，长期以来依据的是《村庄和集镇规划建设管理条例》（１９９３），这是针对广大农村地区进行规划建设的主要法律依据，配套的相关法规及标准还有《村镇规划编制办法（试行）（》２０００）《、村镇规划标准》（ＧＢ５０１８８－

⑥、１９９３）《建制镇规划建设管理办法》（１９９５）等。

这些法规就其适用性而言涵盖了除县城所在镇（城关镇）以外的所有建制镇和集镇，重点强调的是“村庄和集镇”的规划，例如“本办法适用于村庄、集镇，县城以外的建制镇可以按照本办法

镇规划与乡规划适当区分，村庄规划为“基点”的笔者认为应在类型区分的基础上，根据各个编制体系（图２）。作为承接建制镇规划和乡规划地区的发展特征和差异性，建立根植于本地特色的村庄规划，应在区分行政村和自然村的基础的规划指引体系。可将我国的乡、村大致划分为上，制定村庄建设规划。

以下４种类型，适用相应的规划对策：

对于作为乡规划依据的法规和技术标准，则（１）被城市建成区包围、半包围的“城中村”：要建立分别适合于镇、乡、村庄多个类型的法规应当统一纳入城市规划及其旧城改造规划；

体系。对原有的《村庄和集镇规划建设管理条例》（２）处于城市规划区内的近郊型乡村，靠近（１９９３）修订，建议重点针对乡和村庄，改为《乡城市增长边界，属于城市化的郊区，应当在城市村规划建设管理条例》；依据《城乡规划法》修订总体规划中予以明确划界，编制控制性详细规划《建制镇规划建设管理办法》（１９９５）、将《村镇规进行土地管理和空间控制；

划编制办法（试行）》（２０００），改为《乡村规划编（３）受工业化、城镇化发展影响较大的城郊制办法》。依据《城乡规划法》修订《镇规划标准》型乡村，处于城市发展的影响范围内或处于城镇（ＧＢ５０１８８－２００７），编制《乡村规划标准》，或分密集地区，有转化为小城镇的可能，该类型的乡列编制《乡规划标准》和《村庄规划标准》。

村应按建制镇规划的要求进行规划；

（４）农业为主导的内陆和远郊型乡村，属于３．２　　设定“指定编制区域”的标准，保非城镇化地区，基本处于稳定的农业生产状态，证法定城乡规划体系的完整性

此外还有处于生态保护区、风景名胜区的乡村，对“指定编制区域”的操作，应当建立一定应当贯彻新农村建设的方针，以乡驻地集镇和中的标准，明晰乡村规划的编制范围，使乡村建设心村辐射广大农村，合理布局村庄体系和相应的做到有规划可依。该标准应结合各省市的地方性公共服务设施，并维系乡、村的地域特色。

乡村建设管理办法予以明确，并鼓励乡村规划的全覆盖。具体结合乡村城镇化发育度，分为乡和３．４　　乡、村规划的制定和管理必须与当

村庄２个层面来分别界定。

前我国乡村治理结构改革相适应

（１）对乡规划编制区域的指定标准，建议从我国乡村地区的改革方向主要是“建立乡村与中心城市的关系、城镇化的发展程度、自然资公共财政体制，改革与完善乡村治理结构”。《城源条件等方面来考虑，具体可依据乡集镇的规乡规划法》中的“村民自治”、“村民意愿”等的模、城乡人口聚集度、产业发育状况、公共服务实现，有赖于我国乡村治理结构的改革进程。笔设施供给需求和水平、城镇居民增长势态、交通者归纳为“县统—乡协—村治”的参与模式，其状况等指标来判断。

要点如下：

（２）在村庄规划方面，应当结合社会主义新（１）县（市）级政府统筹规划各乡镇的经济农村建设，在考察其现状资源条件、聚居条件（聚与社会发展，负责统筹指定乡、村规划的编制区居度）、交通可达性３个要素基础上，合理确定需域，审核规划成果是否满足县（市）整体发展要编制规划的区域。对具有原生聚落特色、聚居户求，提供乡规划编制指导及经费资助等实质性支数较少的则不需规划，以便保留原生态风貌；对持；

具有良好聚居条件的可指定编制村庄规划。同时（２）乡级政府负责组织编制乡村规划，

协调

遵循乡、村同步编制，以及尊重村民意愿、刚性规定和柔性标准相结合的原则。

３．３　　建立根植于不同地域差异化的乡、村

规划指引体系

我国面向农村地区的规划体系目前还不完善，针对性较强的技术方法也相对不足。在社会主义新农村建设全面推进的新背景下，必须进一步开展规划理论研究和技术探索，要“以改善农民生产生活环境为目标研究乡、村庄规划编制”（汪光焘，２００８），以满足不同类型农村地区的差小城镇规划＋村镇规划　　　　　　　　　　　　城镇规划＋乡村规划

异化发展。因此，要结合新农村建设，制定差异化的乡村规划指导政策。

图２　基层规划编制体系的转变

Fig.2 Transformation of primary-level planning system

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各村庄之间的发展，保证规划实施，发挥组织协调作用；

（３）村民自治组织主要通过村委会和乡村民间组织形式参与规划，依据“乡规民约”和地方习俗，以村民大会或村民代表大会方式进行公示和审议，将规划报送的决定权保留在村一级。通过运作村民的实质性参与而推进农村的民主建设。

在这个过程中，要规范乡、村规划的编制、审查和审批程序；上级政府的审批方式、乡镇政府的组织管理方式、村民自治组织的参与方式等应当简化，并讲究实效；要正确理解公众参与机制和行政机制的关系，既要使村民的意愿能真正得到表达，又要使规划事务具严肃性。

审批方、参与方等多方主体的行为，使之与目前的乡村治理结构改革相呼应，使村民自治的参与机制与规划管理的行政机制相得益彰，并确保农村建设安全。

注释（Ｎｏｔｅｓ）

①最早官方文件见于１９５５年国务院《关于城乡

划分标准的规定》中，规定了城镇划分标准，并将城镇区分为城市和集镇，其余为农村。该划分方式影响极广，并沿用至今。

②在２００５年之前的多次《村镇建设统计公报》

中只统计了“建制镇、集镇和村庄”，而在２００６－２００７年《城市、县城和村镇建设统计公报》中统计了“建制镇、乡和村庄”，统计口径前后不一致。

③从１９９８年，我国开始了乡镇撤并、精简机构

工作，到２００２年全国有２５个省市基本完成了第一轮撤并工作，５年撤并乡镇７４００多个；２００３年，第二轮全国范围内的乡镇撤并工作开始，２００３年共撤并９５０个，２００４年撤并９５６个。目前各地乡镇撤并工作仍在进行当中。④２００５年财政部出台了《中央财政对地方缓解

县乡财政困难奖励和补助办法》，明确规定对各地县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励，撤并１个乡镇奖５０万，精简１人奖４０００元。这无疑刺激和加速了乡镇撤并。⑤据估计，全国已登记和未登记的乡村两级民

间组织至少有３００多万个，占全国民间组织总数的２／３以上。参见周水仙，《多元治理：完善乡村治理机制的必然选择》，江苏省社会主义学院学报，２００７年第１期。

⑥最初标准为《村镇规划标准》（ＧＢ５０１８８－

１９９３），后经两次修改。新制定的《镇规划标准》（ＧＢ５０１８８－２００７）于２００７年５月１日实施，同时《村镇规划标准》（ＧＢ５０１８８－２００６）废止。

３．５　　细化“乡村建设规划许可证制度”的施行措施，确保乡村建设安全

《城乡规划法》中关于乡村的规划管理规定

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是立足于全国的情况，设定的建设规划许可极为简化。对处于不同经济社会发展水平的农村地区以及不同的建设项目，出于确保“安全”等考虑，有必要施行分类管理。

对于乡、村庄规划区内大于一定面积（如５００ｍ２）、高于一定层数（如２层）的乡镇企业、公共设施及公益事业建设，在取得“乡村建设规划许可证”前，先要审定施工图；或是在取得“乡村建设规划许可证”后，参照城区的建设管理办法，需要申领开工执照后方能施工。

而对于村民建房，如果是楼房，为了确保农民的生命财产安全，在依法核发“乡村建设规划许可证”前，先要取得“施工图合规”认定，并承诺“按图施工”。相应的，需要建立或指定“农村建房施工图”认定机构。

４　　结论

我国《城乡规划法》的出台确立了“乡规划”的法定地位；从实践角度看，这只是规范农村地区建设规划的开始。在“乡规划”的推进过程中，必须充分理解我国广大农村发展的背景，区分“乡规划”和“镇规划”的不同宗旨和编制要点；要以《城乡规划法》为核心，尽快修订和完善与之相配套的行政法规和技术规范，形成完整的乡、村规划法规体系，提高乡村规划的法制化程度。同时，应当结合地方发展的具体状况，建立根植于不同乡村地域的差异化规划指引体系，使“乡规划”的贯彻实施落到实处。要进一步改革城乡规划管理体制，加强乡村规划管理；需要协调

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参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）１

汤铭潭，宋劲松，刘仁根，等．小城镇发展与规划概论［Ｍ］．北京：中国建筑工业出版社，２００４：３６－４２．

罗宏翔，哈颖．乡镇撤并与农村空间结构优化［Ｊ］．财贸经济，２００５　（４）：９１－９４．张晓山．简析中国乡村治理结构的改革［Ｊ］．管理世界，２００５　（５）：３２－３６．

汪光焘．贯彻《城乡规划法》依法编制城乡规划［Ｊ］．城市规划，２００８　（１）：９－１６．