镇管社区的内涵.模式与发展趋势

　　[摘 要]镇管社区是为了回应快速城市化进程中城郊地区诸多社区管理问题而产生的一种基层社会管理体制和社区治理模式。本文主要就镇管社区体制的基本内涵、实践模式和未来发展三个方面进行分析与思考，以期进一步推动和完善“镇管社区”体制的发展。 　　[关键词]镇管社区；实践模式；未来 　　[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）08-0048-03 　　随着城市化进程的快速推进，越来越多的城市社区在农村出现，而原来的镇村治理模式已经不能很好地适应形势发展的需要。为此，作为中国经济社会改革发展前沿阵地的上海浦东新区率先开始探索镇管社区管理体制和治理模式。 　　自1993年浦东原严桥镇率先提出镇管社区概念以来，这一体制先后在上海浦东三林、川沙和上海其他区县等多个地区进行了探索推行，并取得了不错的成效。但总体上这一体制仍然处于初步探索阶段，在理论上和实践中存在很多问题。笔者欲通过本文阐述对镇管社区体制的一些关键问题的看法予以回应，以共同推进和完善镇管社区体制。 　　一、镇管社区概念的基本内涵 　　镇管社区作为一个“草根”的社会管理体制，学术界并未给予一个明确的定义。概念的含糊为政府官员和学者们带来了严重的困扰，比如，在上级官员呼吁探索镇管社区体制的时候，地方官员们纷纷宣传管辖区域内镇管社区的实践历史，还有部分学者把镇管社区与镇属社区完全不分。 　　从总体上来看，现有对镇管社区概念的理解总共有以下三种：第一种就是广义上理解镇管社区，即把“镇管社区”等同于“镇属社区”，就是说，只要镇域范围内存在所谓的“居委会”，那么，这就是镇管社区。这种概念明显扩大了镇管社区的内涵，完全忽视了这一体制的治理内涵，而仅仅从字面意义去理解镇管社区，目前很多学者和政府官员大都持有此种观点。第二种就是从管理农村社区与城市社区方式的差异入手，认为“镇管社区就是在镇的现有行政架构下，对镇域内的城市化社区，采用与管理农村社区有差别的政策与行政手段，实施符合城市化管理与服务实际的行政管理方式，在行政架构、财政支持、服务手段等方面形成相互配套、协同推进的社区管理新机制”[1]。这一界定清楚地区别了镇管社区与镇属社区的差别，但是在如何操作镇管社区方面仍值得商榷。第三种则单纯从操作层面上理解，即“镇管社区是指建制镇作为一级政府，参照城区街居制社区管理方式，在镇域范围内设置若干个‘社区’，而通过‘社区’以直接或间接管理镇域范围内的社会事务，为属地居民（包括市民、农民、流动人口）有效提供公共服务供给的一种基层社会管理体制”[2]。这种界定很好地把镇管社区的操作流程反映了出来，但与前面两种理解类似，这一概念也只是将镇管社区作为一种基层社会管理体制的创新，而并没有把它作为一种治理模式的创新表达出来。 　　在笔者看来，从本质上讲，镇管社区不仅是一种基层社会管理体制的创新，而且更是社区治理理念的创新，二者之间是“形式”与“内容”的关系，前者的创新需要后者的理念支撑，二者缺一不可。这也使得笔者在前面选择到底用镇管社区体制还是镇管社区治理模式之间犹豫不决。从体制操作性来看，学者童潇已经界定得非常清楚，那么从治理模式上来看，镇管社区与其他体制又有何差异呢？笔者认为，这里的关键是“共商共治”，即协作治理。在原有的党政统合管理体制下，我们在基层社会倡导的是“自治”，即“自我教育、自我管理、自我服务”，不管“自治”在基层社会运行如何，但是随着基层社会主体的变化，比如社区民间组织的增多、驻区单位的出现等，这使得基层社会管理必须做出改变，而在多元治理和善治理论的指导下，“协作治理”是当前基层社会治理的方向，并与“自治”共同主导着基层社会的治理模式。 　　综上来看，镇管社区这一概念既是基层社会管理体制的创新，又是基层社会治理模式的探索。对这一概念的界定必须包含两方面，二者缺一不可，否则，就会出现“有内容无形式”或“有形式无内容”。故此，笔者[3]认为，镇管社区是指在现有的行政架构下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居委之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区治理模式。 　　二、镇管社区的实践模式：行政型模式、自治型模式和混合型模式 　　如何在实践过程中运行镇管社区？这是很多政府官员非常关心的问题。随着近年来政府官员理念的改变，他们不再把镇管社区作为管理体制上的考虑，更多地考虑到了政府职能的转变和居民自主权的实现。 　　作为最早探索实践地区，上海镇管社区大致出现了三种实践模式：行政型模式、自治型模式和混合型模式[4]。“行政型模式”就是通过在镇党委、政府与居委会之间设立社区办事处或社区管理工作办公室，或者直接在镇政府设立镇社会建设领导小组，而并没有把“共商共治”作为其发展内核，这种模式大多出现在镇管社区后发展地区。“自治型模式”是指不仅在形式上建立社区党工委、社区管理委员会和社区居委会，而且在实践中充分运用“政府购买服务”的方式和“共商共治”的决策监督机制，有效地为辖区居民服务，最典型的是在浦东三林世博家园地区。“混合型模式”主要是指无论在管理体制还是运行机制中都朝着“共商共治”方向努力，但是由于地区社会组织、居民素质等外在因素阻碍了镇管社区运行，而目前仍停留在行政占主导的时期，包括川沙、花木、三林等地都停留在这一阶段，它们在镇管社区方面建立了较好的体制机制，但是从实际操作层面，镇管社区的内核并未有效发挥作用。这三种模式可以说主导着目前镇管社区的所有操作过程，并且都有存在的必要性和可行性。 　　在具体操作层面上，镇管社区最流行的一种做法是：“三委一中心”，即社区党工委、社区管理委员会、社区委员会和社区综合服务中心（“市民中心”）。其中包含了两条线布局：一是党组织系统，即“镇党委—社区党工委—社区党支部”；二是行政系统，即“镇政府—社区管理委员会—社工站”。社区综合服务中心是政府各职能部门在社区管理和服务职能的操作平台，承接实务与政务。社区委员会是组织发动社区居民、驻区单位、社团组织、群众团队等各方力量，对社会性、公益性、群众性的社区实务，定期进行听证、协商、监督、评议。 　　综合各种实践模式和操作内容，笔者认为，镇管社区主要应该设置三个系统：第一是党政系统，就是在镇党委的领导下开展工作，对社区党的建设和管理全局性工作负总责，这是党作为领导核心所必不可少的；第二是执行系统，主要承担镇政府交办的各项工作，并接受镇政府的职能指导，而社区综合中心是社区具体事务的工作平台，是执行系统必不可少的；第三是决策监督系统，定期召开会议，主要就社区事务特别是关系到社区居民利益的公共事务进行决策监督，并监督社区管理委员会的管理与服务职能的开展情况，类似于“基层人大”。党政系统、执行系统、决策监督系统三者之间相互协作，互相配合，共同为社区居民服务。 　　在人员配置上，笔者认为，除了党政系统可以配备公务员外，执行系统可以实行聘任制的形式，聘请社会人员进行社区的服务工作，镇政府负责培训和指导聘任人员的工作操作程序，并由决策监督系统监督聘任人员的工作情况。这一方面可以减少公务员编制数，降低行政负担；另一方面，可以运用市场淘汰原则，把适合服务的工作人员（特别是“社会工作者”）安置在服务岗位上，同时，还可以提升服务的专业化和职业化。 　　在编制操作方面，镇政府实行“老人老办法、新人新办法”的原则，不再增加相应编制，实行科学考核下固定编制数。在政府编制空缺后，可以适当把市场上聘用的在岗位上较为出色的员工纳入体制内，从而避免现在公务员考试中“只懂考试不懂服务”的弊端，加速公务员制度的市场化和专业化。 　　三、镇管社区的未来走向 　　在调研过程中，包括很多镇政府官员在内都对镇管社区的未来有些忧虑，因为从制度层面来看，镇管社区并未得到正式法律的认可，而仅仅是一种“草根性创新”，这给镇管社区的未来带来诸多不确定性，即镇管社区到底是一种制度的过渡，还是一种未来的选择。正因为如此，很多基层官员对镇管社区都持观望态度，或者仅仅从形式上给予改变，而并未深入的探讨这一制度的运行体制与机制。所以，对这一问题的讨论或者预测对目前镇管社区的探索具有十分重要的意义。 　　学者童潇[5]认为，镇管社区的未来存在两种倾向：第一，镇管社区是一种过渡性制度，最终会实现由镇管社区向“街居制”转变（简称“改镇为街”）。做出这一种判断的理由之一是镇管社区是“一种面向半城市化状态的体制选择，一种对人口流动和布局变化的妥协”。既然这一制度是“半城市化”过程中的“妥协”，那么随着城市化进程的推进，镇管社区在完成了“过渡”的使命后必将退出历史舞台，让位于“街居制”。理由之二是镇管社区只是“一种政策性的探索”，而缺少法律上的支持。法律是社会制度存在合法性的重要维度。缺少法律支持的镇管社区必然会被合法性的“街居制”所取代。 　　第二，镇管社区不仅应当维持其现状，而且应该进一步推动镇管社区向“强镇扩权”的方向发展（简称“强镇扩权”）。这一判断的基础有两个：一是镇改为街道后，街道就没有镇所拥有的财权、事权和决定权，而仅仅作为服务居民的一种街道机构，这把原先镇管社区中镇的优势消失殆尽；二是诸如浙江、广东等地都开始实施“强镇扩权”的实践，并取得了积极的效果。而在选择哪一种方式更为合适方面，童潇认为，应该“因地制宜、区分对待”，具体来说，应该“近郊镇、财力较弱镇，应选择前者；远郊镇、财力较强镇应选择后者”。 　　笔者非常赞同童潇的前两种观点，但又认为，童潇还忽视了镇管社区的第三种可能，就是把镇管社区中的社区实行区政府直接管理，进一步撤销街道办事处，实行“区直管社区”模式，实现“大社区”管理体制（简称“改街为社”）。在这种体制下，原来的“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制变为“两级政府、两级管理、三级网络”，即从“市—区—街道”三级管理向“市—区”两级管理转变，而服务网络仍然未变，只是把“街道”变成“大社区”。这种管理层级从“三”变为“二”，减去了行政层级与管理成本，提升了政府效能与公共服务水平；减少了原先的街道办，整合成“大社区”的人财物等资源，弱化了“替民做主”的惯性思维，强化了居民“自己做主”的民主自治和共治。 　　这种变革已经在安徽省铜陵市试点实施，2010年7月，铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销街道办事处，社区事务实行居民自我管理。2011年1月，铜陵市开始推广铜官山区经验，在全市大规模撤销街道办，至2012年8月底，改革工作已基本完成，铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。2012年7月底，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”，其改革模式也被总结为“铜陵模式”，这也是全国范围内唯一的社区管理和服务创新实验区。随着铜陵改革的被认可，“铜陵模式”也即将在安徽省全省范围内推广开来。民政部基层政权司副司长王金华称，街道办取消是一个趋势，铜陵改革最终评估效果好的话将会在全国推广。 　　在笔者看来，尽管在我国存在50多年的街道办事处为基层社会管理发挥着至关重要的作用，但是无论是从国际社区治理经验，还是基层社会的变迁，传统的街道办事处最终都会退出历史舞台，取而代之的则是镇管社区中的共治与自治，即“三委一中心”的“大社区”体制，从而真正实现“小政府、大社会”的政府改革思维。 　　参考文献： 　　[1]杨发祥，施丹.镇管社区：社会管理模式的一种新探索[J].福建论坛（人文社会科学版），2012（7）. 　　[2][5] 童潇.新型城镇化背景下的“镇管社区”模式实践及其优化[J].兰州学刊，2012（12）. 　　[3]张波.镇管社区：基层社会管理体制的改革探索[J].上海党史与党建，2013（3）. 　　[4]周建.镇管社区建设的模式、问题及其对策[J].中南大学学报（社会科学版），2012（2）. 　　[6]张波.城郊结合部社区治理模式：浦东的实践与反思[J].四川行政学院学报，2012（5）. 　　[7]俞晓波.快速城市化进程中的“镇管社区”模式研究[J].中国行政管理，2012（8）. 　　本文基金项目：民政部2013-2014社会工作实务课题（13SW2327）和上海市党校系统课题（12&DX051）。 　　作者系上海市浦东新区行政学院哲学教研室助理研究员 　　■ 特约编辑：胡中良