我国民航应对恐怖犯罪的不足及对策

我国民航应对恐怖犯罪的不足及对策

引言

在全球恐怖主义犯罪活动泛滥的今天，中国不可能是一方净土。近几年来，伴随着国际民族分离主义浪潮的兴起，境外“东突”恐怖势力等恐怖主义犯罪组织趁机兴风作浪，逐渐加强了以民族分裂为目的的恐怖主义犯罪活动。我国恐怖主义犯罪主要包括两种形式：一是民族分裂型恐怖主义犯罪，是指破坏国家领土完整，包括把国家领土的一部分分裂出去或分解国家而使用暴力，以及策划、准备、共谋、教唆从事上述活动的恐怖行为；二是极端主义型恐怖主义犯罪，指以使用暴力夺取政权、执掌政权改变国家宪法体制或严重侵犯公共安全为目的而实施的恐怖主义犯罪。我国恐怖主义犯罪主要特点有两个：一是恐怖主义犯罪大多发生在新疆、西藏等重点地区；二是以爆炸为主要手段。我国当前恐怖主义犯罪分子主要有：东突恐怖主义组织、西藏恐怖分子、台湾民族分裂分子、“法轮功”邪教分子、个人恐怖活动犯罪分子。我国政府在与恐怖分子的斗争中，逐步完善了对于恐怖袭击活动的预防和打击机制以及法律规范，但是仍然存在着一些不够完善的地方，本文仅代表作者个人观点，提出我国在防范和打击恐怖犯罪方面存在的漏洞，并提出一些改进建议。文中观点略显粗浅，不妥之处，敬请指教。

第一章我国民航反恐怖主义犯罪方面存在的问题

1. 我国刑法与打击航空恐怖主义犯罪的矛盾

我国刑法在分则中第 121 条中正式规定了劫持航空器罪，在分则第 123 条中增加规定了危害航空安全罪，这是我国刑法与国际接轨的重要步骤。但是，也应当看到，这种接轨还不彻底，如对危害航空安全罪的规定, 只将罪状表述为“对飞行中的航空器上的人员使用暴力”。对于航空器飞行安全罪的界定范围，仅将其第一项行为吸纳进来，而没能包括其他四项行为，尽管其他四项行为中的有些行为可按刑法中的另一些犯罪来处理，如破坏或损坏飞机, 危及飞行安全„„”这实际上是缩小了《蒙特利尔公约》对危害使用中的航空器可按破坏交通工具罪来处理的规定，使有些行为找不到适应的条款来“对号入座”，如传达明知是虚假的情报从而危及飞行中的航空器安全的行为。这样，就有可能继续出现下面的情形：一方面我们参加的国际公约要求对某种犯罪行为予以制裁，另一方面又在国内刑法中找不到相应的规定，因为新刑法已明文规定了罪刑法定原则，禁止类推适用。

2. 情报信息工作有待加强

“预防为主”是反恐怖主义犯罪的基本指导思想，全面加强事前安全防范工作，大力加强反恐怖情报工作，努力将每一起恐怖主义犯罪制止在阴谋策划阶段是我们追求的目标，而实现这个目标的唯一途径就是加强情报信息工作。目前，我国反恐怖情报信息主要由解放军总参谋部、国家安全机关、公安国保、刑侦部门等分别按职责收集。航空反恐怖主义犯罪的情报信息工作是反恐怖主义犯罪情报信息体系的重要组成部分。除上述部门外，民航各单位也在实际工作中注意收集各种可能危及航空安全的情报信息。但由于各种客观和人为因素，各部门缺乏共享意识，往往各自为政，互不沟通。其次，我国情报主管部门的花钱买情报意识还不够强，预投入资金少，重视事后奖励，在实际工作中效果并不好。与此成鲜明对比的，如德国做法就值得借鉴：1977 年“红军派”恐怖分子杀害德国总工会主席马丁·施莱耶后，德国国家制定了反恐怖线报（信息）奖励制度，拨出特殊预算由联邦检察局负责提供与发放。该奖励制度规定，根据恐怖案件的情况视情对提供有利于逮捕恐怖分子的情报线索的人，给予物资奖励，一般的可给予

5000－10000 马克的奖金，重要的可给予高达 5 万马克的奖励。

3. 民航反恐处置力量专业性不足

反恐处置力量包含机场地面、空中专业力量两块。整体上说，我国民航反恐处置力量较为薄弱。如我国的航空安全员，又叫机上安全员或保卫员，作为空中处置包括反劫持、反炸机在内的各种航空恐怖主义犯罪事件的主要处置力量，他们的作用受到质疑：

(1) 劳动生产率不高。保卫员上飞机后，除了检查一遍客舱外，常常无所事事。

(2) 与乘务员职责分工不清。

至今保卫员们津津乐道的工作是：监督遣返人员、机门清点旅客及劝阻打手机、吸烟等旅客的非法干扰。可了解情况的人知道，这些事情都是乘务员具体负责，保卫员只是偶尔帮忙而已。这促使民航总局发文要求各航空公司都要逐步推行以兼职保卫员为主的保卫员用人制度，在大量的普通航线上, 取消专职安全员，由男乘务员在参加服务的同时兼顾保卫工作。这种状况直至空中警察队伍筹建开始有所好转。其次，机场的反恐处置力量也较为薄弱，如大部分内地民航机场的警察都不是带枪巡逻，威慑力明显不足，而在香港机场，威武的巡警手持冲锋枪与警觉的警犬在候机楼巡逻。我国民航部门几乎就没有自己的反恐专家和反恐武器，而在美国，联邦航空总署与中央情报局、联邦调查局以及军队一样，有专门的反恐怖部门，有自己的反恐怖专家（如反爆炸专家），能够不断推出新的反恐怖武器。

4. 安全防范标准过低，经费投入不足

坚固、经得起考验的安全防范设施是防范恐怖袭击的重要屏障。但我国各民航系统在安全防范方面的情况不容乐观，一些小机场、小航空公司实行低成本战略，在安全防范设施建设方面投入的资金严重不足，直接导致了安全检查设备严重老化，机场隔离设施高度和坚固度不够，重要部位视频监控系统建设滞后等情况出现，更别提建设无线监控、指纹识别系统、视网膜识别系统等最新高科技安全防范系统。

如 2004 年 11 月 11 日，重庆江北机场的 2 名十多岁男孩就能轻易地翻越围界后接近飞机，藏进四川航空公司由昆明飞往重庆的 8670 航班的飞机起落

架内，其中一名男孩直至飞机落

地后才被救出。如果说旅客登机

前的安全检查除机器外还能够以

原始的手工检查进行弥补的话，

那么，安检设备如果出现故障或

分辨率过低的话，那些夹杂于堆

积如山的打包装箱空运货物之中

的危险品和违禁品就能毫无风险的过关，进而危及航空安全。与我国成鲜明对比的是，美国不但拥有世界上最先进的安检技术，而且也非常重视安检技术的研制和开发。它已研制出“中子活化探测器”、“温度中子激化侦测器”、“炸药快速感应器”、“ 炸弹嗅闻仪” 等先进反爆炸仪器设备，并在很多国际机场运用。2001 年美国联邦政府立法机构制定法令，要求对所有行李进行 100％安检。安全法要求，到 2003 年年底以前，必须保证每一件将运上美国航班的行李都接受爆炸物 X 光检查。

5. 安全保卫工作制度落实不够

我国民航系统虽然已经初步形成了比较系统的安全保卫工作法律法规和规章制度，遗憾的是这些并没有得以全面彻底地执行。如 1982 年 1 月 14 日夜间，一架载有旅客 117 人的民航三叉戟飞机，在南方某机场降落时，同横穿跑道的一条水牛相撞，飞机前起落架折断，机头接地摩擦滑行了一千多米。由于飞行员迅速关闭发动机，切断了供电、供油系统，才避免了一次机毁人亡的严重事故。又如国家民航总局有关文件中对航空器的监护作出了详细的规定：

对进、出港航空器在客机坪工作期间必须实行安全监护和警卫。

对出港航空器的监护，从机务人员移交监护人员时开始，至旅客登机后滑行时止；

对进港航空器的监护，从航空器到达客机坪时开始，到航空器滑离（或拖离）客机坪时止；

客、停混合机坪的进港航空器，从到达时开始到航空器卸载完毕机务开始航后工作时止。

监护人员要对航空器进行严密警卫，严禁无关人员、

车辆进入监护区或登机。

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而实践中却不乏有无证人员、精神病人混入隔离区甚至混上飞机的情况。再如，根据规定，旅客在通过安全检查门报警后，在查明报警原因后必须复检，但这一规定没有受到严格执行，使恐怖分子有机可乘。如 1993 年 4 月 6 日劫持南方航空公司客机的黄某和刘某就是利用复检落实不严的漏洞带枪上机，最后劫机成功。

第二章我国反航空恐怖主义犯罪对策

当前正值我国民航系统改革时期，社会不安定因素增多，贫富差距进一步扩大，各种社会不公平现象加剧等，这些导致社会矛盾激化等各种因素都成为引发民航恐怖主义犯罪的诱因，严重威胁我国民航安全。美国学者哈克认为：“恐怖主义从来不是在真空中产生的，而是一种对社会现实(或主观印象) 的激进反应,恐怖主义的泛滥正是对社会不公正的强烈反感和不满”。未雨绸缪，笔者认为，反恐怖主义犯罪对策应包括防范对策和处置对策两大方面。本着预防为主的理念，通常将有效防范置于首位。但随着近年来恐怖袭击的增多，更快速、有效地处置恐怖主义犯罪事件，最大程度上减少造成的损失和降低危害后果，以防止更大的损失和更严重的危害后果发生也是预防为主理念的延伸。笔者试着从如下三个方面对我国反航空恐怖主义犯罪提出建议性对策。

1. 加强民航反恐硬件建设

反恐怖不如防恐怖，这是一个常识。无论是反恐怖还是防恐怖，经费的投入 是前提。我国民航系统既要在防恐怖的安全防范硬件方面，也要在软件建设方面大做文章，使两者之间实行强势互补，堵塞漏洞，进一步提高防范恐怖袭击的能力。主要是要加固和及时更新目前的安防设施，增加科技含量，大量引入高科技设备，提高抵御恐怖袭击的能力。如美国国会于 2002 年拨款 5 亿美元用以加固民用航空运输飞行器驾驶舱门。2002—2006 年每年增拨 5000 万美元用于航空安全先进技术的研究、开发、测试和评估。亚特兰大机场用 4000 万美元用于安装爆炸物探测仪。英国航空航天系统公司、欧洲空中客车公司正在合作研制一套“反劫机”驾驶系统——一旦客机安装了该系统，暗藏在机舱各个角落的窃听器和录像头将时刻监视着机上每一位乘客，最大限度地将恐怖事件扼杀在萌芽状态。这种“反劫机”飞机即使落入劫机分子手中，也会自动避开前方高山或建筑物，最终安全降落。

值得庆幸的是，国内机场也已经加大这一方面的投入，购置了一些爆炸物探测仪器，超大型安检设备等。如上海浦东机场货运站有限公司就花费数千万元购置了数套特大型 X 光安检仪器，在提高了航空货运物资安检的效率的同时，也极大地降低了危险品夹带进航空器的概率，更好地保障航空安全。笔者认为，我

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国中央政府应该增加这一方面的财政拨款，重点对一些经济效益差的机场、航空公司以经济支持，以改变当前机场和航空公司硬件防范水平不平衡和总体防范水平不高的现状。此外，也可以视情推广建立一些新的安全防范工作制度，如随机安检制度，即对已经经过普通安全检查程序、准备登机前往敏感国家、敏感航线的旅客，由一些具有丰富经验的安全检查人员再运用特殊安全检查设施进行随机抽检，确保飞机的绝对安全。

2. 加强民航反恐怖主义犯罪软件建设

在软件建设方面，主要是应加强机场安全系统的管理和各项科技信息系统工程的建设和应用，构筑无形之网。如“9·11”恐怖袭击发生后，美国加强了对机场安全的管理，要求入境旅客留下指纹和照片。2004 年 1 月 5 日开始在全美 l1 5 个国际机场与 14 个港口使用外籍旅客出入境登记系统。即在旅客进入检测设施后，设备就会自动读取信息，检验指纹并拍摄数码照片，然后提供一张凭据以证明游客通过检查。 这一措施使黑名单上的恐怖分子无处遁形。美国运输安全局(TSA) 为加强机场安全防范措施，开始使用第二代计算机辅助的旅客预安检系统， 即 CAPPSII 项目，主要是收集旅客的所有相关信息，例如信用卡使用记录、银行账户情况，旅客姓名与政府黑名单的比较等，并建立一个庞大的资料库。用这些数据确定旅客是否需要作进一步安检，或者说是否是国家认定的禁飞名单上的人。新系统还将对旅客的“危险性”进行甄别分级，并用绿、黄、红 3 种颜色．标识。绿色表明旅客“可信度高”，只需进行例行检查；黄色表明“危险系数较高”，需要进行特殊检查：红色表明“危险系数高”，旅客将被终身禁止航空旅行。

国内机场也已经在加紧进行这一方面的探索，如上海机场整合民航各部门的各种空防信息系统资源，组建空防管理综合信息系统，大力开展筑牢维护机场空防安全防范网络的的基础工作。通过完善以航空订座信息系统，实现对购买机票旅客基础信息的实时查控；通过离港信息系统，对订座信息系统功能进行补充，扩大进出港旅客信息收集范围，实现对进出港航班旅客查、控、堵工作的全覆盖；通过客货运安检信息系统对安检信息资料进行分析，实时掌握进出港货物的基础信息，严密货运查、堵、控；通过隔离区门禁系统、围界报警系统、通行证管理系统等控制区信息系统，对两场控制区实行全方位监控，掌握工作人员、外来人

员、旅客的流动方向和实时信息；通过掌握停场航空器基础信息，落实全方位、全时段监控，提高航空器防范外来入侵和非法干扰的能力。笔者认为，航空安全信息系统的建设是未来航空反恐怖的方向，政府应该组织专人，以吸收发达国家先进技术，加大此类技术开发的系统性研究，把最新的科技成果尽早运用到航空安全防范上来，为反航空恐怖主义犯罪服务。

3. 加紧进行反恐怖主义犯罪的专门力量建设

I. 建立反恐特别部队

从国际反恐怖斗争的经验看，成立反

恐怖部队是反恐怖斗争的最基本的措施

和手段。目前，国外已经有超过６０％

的国家成立了反恐怖部队。这些部队担

负的主要任务是对付诸如劫持人质、飞

机等恐怖暴力事件。国外精锐反恐怖部

队主要有：美国反恐怖部队——“三角

洲”部队，组建于 20 世纪 70 年代，其主要任务是对付全球范围内一切威胁美国利益的恐怖活动。该部队编有两个中队，中队下辖小队，每小队通常有 16 名特战队员。他们训练严格，组织严密，装备精良。俄罗斯阿尔法反恐怖部队——“黑兵”，成立于 1974 年 7 月，俄罗斯独立后，特别是车臣战争爆发以来，该部队的“阿尔法”行动小组逐步走到反恐怖斗争的前台，成为其特种部队的中坚力量。2002 年 10 月，该部队参与成功处置了莫斯科轴承厂剧院劫持人质事件。法国反恐怖部队——“黑小子”，成立于 1974 年，作为法国国家宪兵干预队，直接隶属于法国国防部管辖。其编制只有 80 人，4 个突击队，却已经执行 600 多次任务，解救了 450 多名人质，抓获了 550 多名恐怖分子。该部队最辉煌的战绩是 1976年营救“布提”人质事件和 1994 年的“空中客车营救行动”。

根据我国反恐工作实际，建立专门的反恐怖特别部队，是提高在各种条件下完成反恐执勤任务，提高快速反应能力的重要条件和保障。9·11 事件后，根据中央决定，我国已建立了反恐工作协调机制。2002 年初，公安部成立了反恐怖局，专门负责研究、规划、指导、协调、推动全国的反恐工作，各地特别是各大城市，也都相应地加强了反恐专业机构和专业力量的建设，

一定程度上提高了处

置恐怖袭击事件的实战能

力。2002 年初，继上海首次

成立中国武警反恐特种部队

之后，东北、重庆、广东、

新疆等城市先后建立了反恐

部队。笔者认为，我国反恐

专门力量建设可以充分地利

用现有编制体制，通过组建、

调整、转型等方式，尽快建立反恐拳头部队，归入武警现役编制，也可以在各级公安机关内建立专门的反恐特别行动队，归地方公安建制。反恐拳头部队可以同防暴特警一体化建设，加强特殊技能和反恐怖实战演练，提高反恐作战水平。 II. 优先配备反恐高新技术装备。

在各类反恐力量的武器配备中，要始终坚持以先进、适用、好用为原则，确保高新技术武器装备的优先地位。加强反恐装备建设技术装备是反恐战斗人员进行战斗的物质基础，没有现代化的反恐装备器材，就会严重影响一线战斗人员主观能动性以及战斗技能的有效发挥。反恐作战，首要的问题恰恰是保护无辜。要最大限度地保护无辜，打击罪犯，必须有精良的技术装备，至少有在主要技术性能上先于、高于、优于恐怖组织的装备。因此，反恐战斗队员配备先进的技术装备是赢得反恐战斗胜利的重要保证。在反恐怖专门力量建设中，不仅要重视反恐队员的素质训练，提高反恐作战的组织指挥和快速反应能力，而且要注重搞好技术装备建设，加速实现反恐装备现代化，向先进的科学技术要战斗力。反恐不仅要注重加强武器装备建设，对通信装备、交通工具等也必须同样加以重视。装备来源主要以国产为基础，并积极努力引进国外先进装备。

全国各地公安部门已经开始重视优化反恐装备，如警用直升机、遥控航模侦察机、机器人排爆器、便携式 X 光射线仪、警用移动指挥车、防弹装甲阻截车、应急通讯车等各种尖端警用反恐装备陆续在各城市亮相。这些特种武器装备的步伐还太慢，应当尽快推广。在这一方面我国可以与国外同行交流，如 1986 年，中国轻型武器研究所设计了一种微型反劫机专用手枪，并已投入批量生产，这种枪是我国各种制式手枪中最小的，重量不到一般手枪的三分之一，

而且具有防水、

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耐高温和低温等性能。在高空飞行的飞机机身遭子弹击穿后易被冲裂，严重时可导致机毁人亡。而反劫机专用手枪的特制子弹只有铅笔的橡皮头那样大，不会击穿飞机表面蒙皮，只在机身上留下浅浅的小坑。子弹也不会穿透机舱的玻璃。这种微型反劫机专用手枪，是机上保安人员制服劫机恐怖分子的理想装备。 05III. 开展多样化实战训练

反恐实战中，重要的不是单兵作战，而是反恐战斗队员高度地协作配合。反恐战斗队员应当具有各自不同的专长，通过各种有特长反恐队员的密切协作，从而提高反恐部队整体战斗能力。如目前上海武警部队分布在各区的专门用于处置各种突发暴力恐怖事件的应急小分队就是把具备射击、排爆、攀爬、技击特长的各种队员有机结合在一起，形成强大的整体战斗力。遇有人质谈判的问题则由经过训练的专职人员来承担，做到使用武装力量与谈判相配合。同时，对于反恐专门力量必须要进行专门的特殊训练才能达到完成特殊任务的目标，反恐专门力量的重点要体现一个“特”字，包括特殊的人员、特殊的装备、特殊的训练、特殊的战术等。此外，还要注重对特勤队员的实战心理训练，通过强化对反恐战斗人员的快速反应训练和实战性战术演练，增强实战心理素质。如香港机场在停机坪内专门放置了一架报废的飞机，供警察、消防部门日常训练使用，以提高民航反恐怖实战水平。因此，只有不断提高反恐怖人员的能力，才能更有效地预防和打击恐怖主义犯罪。对反恐怖人员的培训内容要有超前性、综合性，注重对相关人员的技术、技能、心理等综合能力的训练。对我国而言，在反恐人员中要重点培养一批反恐怖的爆炸专家、谈判专家与案件侦破专家，以应对各种类型的恐怖主义犯罪处置需要。

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我国民航应对恐怖犯罪的不足及对策

参考文献

01胡联合《当代世界恐怖主义与对策》457 页，2001 年 10 月第 1 版东

方出版社

02《浅谈“9.11”事件后美国机场的安全构建 》2005-07-29 辛文锋 访问http://dx3.cvip.com/hotpoint/htp2/fkc1003.htm36

03《新闻午报》2006 年 9 月 11 日 B06 版

04李慧智著：《反恐学》 人民出版社 2003 年 9 月第 1 版

05张大伟 《对恐怖主义根源及反恐对策与措施的探索》，中国政法大学硕

士学位论文，2003 年

06 唐燕文 《我国航空恐怖主义犯罪研究》，华东政法学院硕士学位论文，

2006年

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