建立新形势下的环境保护长效机制

　　随着经济的发展与生活水平的提高，人民群众对环境保护的要求日益提高，环保执法是环保工作中至关重要的环节，是我国各项环保方针、政策得以贯彻与实施的重要保障。就基层环保工作而言，环境行政立法固然是基础，如果没有健全的环境行政法律制度体系，各项环境行政工作就无法可依，环境行政法制化最终就无从谈起。但法律的生命力在于它在社会生活中的具体实施，如果制定了法律但因各种条件或者因素的制约而在社会生活中不能得到切实、有效的执行，法律就成了一纸空文。因此，环境行政执法在基层环保工作的实施过程中具有十分重要的地位和作用，其优劣程度在很大程度上直接关系着区域经济社会可持续发展目标能否得到有效实现。进一步考察研究地区环境行政执法问题，不仅是必要的而且是十分有益的。面临新形势、新特点，如何进一步做好环境行政执法工作，需要我们结合实际认真探讨、研究，以不断适应形势要求。现就如何做好新形势下的环境执法工作谈点浅见。 　　 　　一、正确估价环境保护工作所取得的成绩 　　 　　近几年来，党中央、国务院和各地政府高度重视环境保护，采取一系列重大措施，各地区、各部门不断加大环境保护工作力度，在国民经济快速增长、人民群众消费水平显著提高的情况下，全国环境质量基本稳定，部分城市和地区环境质量有所改善，多数主要污染物排放总量得到控制，工业产品的污染排放强度下降，重点流域、区域环境治理不断推进，生态保护和治理得到加强，核与辐射监管进一步完善，全社会的环境意识和人民群众的参与水平明显提高。 　　张家口市属于老城区，经济发展相对缓慢。长期以来，由于对环境问题的认识不够，只能停留在排放废物――净化废物――利用废物的线性思维模式上，没有从经济运行机制、合理利用资源的角度认识环境问题的产生根源，因而资源和能源没有得到有效的利用，环境问题依然突出，主要表现在： 　　（一）环境形势依然十分严峻。我国环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力、流经城市的河段普遍受到污染、酸雨污染加重、持久性有机污染物的危害开始显现、土壤污染面积扩大、近岸海域污染加剧、核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国进20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大的经济损失，危害群众健康、影响社会稳定和环境安全。未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。 　　（二）环境保护的法规、制度、工作与任务要求不相适应。目前，一些地方重GDP增长、轻环境保护，环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为严重；环境保护机制不完善、投入不足、历史欠账多、污染治理进程缓慢，市场化程度偏底；环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高；监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。 　　 　　二、明确环保指导思想，确立环保基本目标 　　 　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中论述了科学发展观，明确提出了要转变经济发展方式，要走可持续发展之路。这就需要我们把环境保护摆上更加重要的战略位置。 　　加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障。加强环境保护，有利于促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济更好更快发展；有利于带动环保和相关产业发展，培育新的经济增长点和增加就业；有利于提高全社会的环境意识和道德素质，促进社会主义精神文明建设；有利于保障人民群众身体健康，提高生活质量和延长人均寿命；有利于维护中华民族的长远利益，为子孙后代留下良好的生存和发展空间。因此，必须用科学发展观统领环境保护工作，痛下决心解决环境问题。 　　（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十七大会议精神，按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况，依靠科技进步发展循环经济、倡导生态文明、强化环境执法、完善监管体制、建立长效机制、建设资源节约型和环境友好型社会，努力让人民群众喝上干净水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。 　　（二）基本原则。全面贯彻落实五项基本原则，一是协调发展，互惠共赢。正确处理好环境保护与经济发展和社会进步的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展；二是强化法制，综合治理。坚持依法行政，不断完善环境法律法规，严格环境执法。坚持环境保护与综合决策，科学规划，突出预防为主的方针，从源头防治污染和生态破坏，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题；三是不欠新账，多还旧账。严格控制污染物排放总量，所有新建、改建和扩建项目必须符合环保要求，做到增产不增污，努力实现增产减排，积极解决历史遗留的环境问题；四是依靠科技，创新机制。大力发展环境科学技术，以技术创新促进环境问题的解决，建立政府、企业、社会多元化投入机制和部分污染治理设施市场化运营机制，完善环保制度，健全统一、协调、高效的环境监管体制；五是分类指导，突出重点。因地制宜、分区规划、统筹城乡发展，分阶段解决制约经济发展和群众反映强烈的环境问题，改善重点流域、区域、海域、城市的环境质量。 　　（三）基本目标。到2010年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物的排放总量得到有效控制，重点行业污染物排放强度明显下降，城市空气质量、城市集中饮用水水源和农村饮用水水质和地表水水质有所好转，草原退化趋势有所控制，水土流失治理和生态修复面积有所增加，矿山环境明显改善，地下水超采及污染趋势减缓，重点生态功能保护区、自然保护区等的生态功能基本稳定，村镇环境质量有所改善，确保核与辐射环境安全。到2020年环境质量和生态状况明显改善。 　　 　　三、加大环境保护宣传力度，促进经济社会与环境保护协调发展 　　 　　保持经济可持续发展，在环境容量有限、自然资源供给不足、经济发展比较缓慢的张家口，必须坚持环境优先，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡的原则。 　　在自然保护区和具有特殊保护价值的区域实行禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发活动。认真做好生态功能区划工作，确定不同区域的主导功能，形成各具特色的发展格局。依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价。对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证。 　　进一步加大宣传力度，不断提高社会公众对发展循环经济的参与意识和能力。循环经济不仅仅是经济范畴和环境范畴，而且还是一个社会范畴，社会公众在发展循环经济中承担着直接的责任。针对一些部门、一些领导对发展循环经济认识程度不高的实际，采取多种形式加强循环经济的宣传。一是从学校教育抓起，在学校免费开展环境保护和循环经济发展知识讲座，这样既能普及到每个家庭，又能惠及子孙后代；二是充分发挥新闻媒体的作用。可在电视台《生态张家口》栏目中设置循环经济专题；在张家口环保门户网站上添加循环经济内容，利用媒体宣传的作用，介绍推广我市循环经济试点企业的先进经验和先进做法。不断提高公众对发展循环经济重要性的认识，激发公众自觉参加环境保护、倡导绿色消费的热情，从而减轻、制止浪费资源和破坏环境的行为，推动张家口循环经济的发展。

　　 　　四、着力解决环保工作中存在的突出问题 　　 　　（一）以饮用水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防止。科学划定和调整饮用水水源保护区，切实加强饮用水水源保护，建设好城市备用水源，解决好农村饮用水安全问题。坚决取缔水源保护区内的直接排污口，严防养殖业污染源，禁止有毒有害物质进入饮用水水源保护区，强化水污染事故的预防和应急处理，确保群众饮用水安全。 　　（二）以防止土壤污染为重点，加强农村环境保护。结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划。开展张家口土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，污染严重且难以修复的耕地应依法调整；合理使用农药、化肥，防止农用薄膜对耕地的污染；积极发展节水农业与生态农业，加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作，搞好作物秸秆等资源化利用，积极发展农村沼气，妥善处理生活垃圾和污水，解决农村环境“脏、乱、差”问题，创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县区经济要选择本地区资源优势和环境容量的特色产业，防止污染向农村转移。 　　（三）以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护。坚持生态保护与治理并重，重点控制不合理的资源开发活动。优先保护天然植被，坚持因地制宜，重视自然恢复；继续实施天然林保护、天然草原植被恢复、退耕还林、退牧还草、退田还湖、防沙治沙、水土保持和防治沙漠化等生态治理工程；严格控制土地退化和草原沙化。经济社会发展要与水资源条件相适应，统筹生活、生产和生态用水，建设节约型社会；发展适应抗灾要求的避灾经济；水资源开发利用活动，要充分考虑生态用水。加强矿产资源和旅游开发的环境监管。 　　 　　五、建立和完善环境保护的长效机制 　　 　　（一）致力于改善环保执法环境。执法环境包括的内容很多，但关键点是认识问题，是各级党委、政府和有关部门支持问题。把统一思想认识，争取党委、政府和有关部门支持与加强环境执法一起抓，是行政执法搞得好的地方的一个重要经验。因此，各级环保部门应经常向党委和政府汇报、请示环保执法工作，取得党政领导的支持；加强与工商、国土资源、林业、农业、建设、水务、公安等有关部门的协调与沟通，取得他们的配合和支持，真正贯彻落实环境统一监督管理和分工负责制度，营造良好的执法环境。 　　（二）致力于构建地方环境保护法规体系。自1979年国家制定《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，经过20多年的努力，国家已经颁布了9部环境保护法，近40部环境行政规章和90多部部门规章。河北省以国家的环境立法为指针，从实际出发，按照“急需先立、原则性与灵活性相结合、突出地方特色、解决实际问题”的原则，近年来加快了地方环境立法步伐，省人大常委会已先后制定环保地方法规7部，省政府制定环保规章6部特别是2005年新修订通过的《河北省环境保护条理》，进一步完善了河北省的法律法规体系。《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《噪声污染防治法》等地方性环保法规，张家口的《矿产资源总体规划》、《矿山神态环境保护管理办法》、《神态环境监察管理办法》等规章，初步构建了适应社会主义市场经济要求的地方环保法规体系框架，为张家口的环保执法提供了有力的法律依据和保障。 　　但是，随着环保工作的快速发展，环境管理对法规体系的完善提出了新的挑战，这就需要在法制建设中抓住健全和完善法规体系这个重点，突出地方特色，加快立法步伐，构建衔接紧密、相对完善的地方环境法规体系，为环保执法提供更加有力的法律保障。 　　（三）致力于理顺执法主体之间的关系。环境保护是一项社会系统工程，涉及众多领域和方面，只凭一个环保部门解决不了根本问题，需要各方力量齐抓共管。但是，这也会带来多头执法的弊端。环境保护执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套，影响了法律效用的发挥。应根据环保法律、法规和有关部门分工负责制度的相关规定，明确相关部门所负的环保职责，重点理顺与国土资源、农业、建设、林业、工商、卫生、公安等部门的关系。环保部门要切实履行好环境统一监管职责，实行“五统一”制度，即统一环境保护法规、统一环境标准、统一环境规划、统一环境监测规范、统一环境保护信息发布；其他有关有关部门要密切配合、协调联动，尽可能多地开展联合执法。 　　（四）致力于规范执法行为和程序。执法人员首先要从观念上实现两个转变，即由权力至上向法律至上转变，由人治向法治转变；其次要根据法律规范执法，按照程序履行职责，在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。环保系统应继续深化和完善行政执法责任制，进一步明确每个执法岗位和执法人员的执法任务、权限、标准、程序及违法执法、不作为应承担的责任。完善行政处罚报告和备案制度，深入开展环境行政处罚、行政复议案件和法律文书的分析、检查活动。在行政处罚、行政复议、排污费的征管用、建设项目审批、污染控制、污染防治设施运行等方面，制定和完善工作程序和廉政规范。应强化执法人员执法资格管理，合格的才能办理和年检执法证件，不合格的允许补考一次，再不合格的调离执法岗位。应进一步规范委托执法行为，明确委托的执法权限范围、执法要求、执法标准、备案监督等内容，使受委托单位在规范和制度的约束下进行环保执法活动。同时，应加强法制培训工作。 　　（五）致力于建立健全执法监督机制。随着环保执法的不断深入，监督机制越发显得重要，它是保证环保执法沿着正确方向发展必不可少的条件。在实际工作中，应加强执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设；主动向人大常委会汇报环保执法工作，接受人大常委会的法律监督；建立执法过错责任追究制，对执法过错行为给予责任追究；积极推行政务公开，把行政执法的法律依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、文明办公规范、便民措施、举报办法和电话等，一律向社会公布，把执法活动置于全社会的监督之下，加强社会和舆论的监督。同时，要建立和完善上级对下级环保部门的层级监督，加强行政复议、备案等工作，使层级监督规范化和经常化；实行执法考核评议制度，对经考核评议不合格的，要限期调离执法岗位。 　　（六）致力于严格执法，依法行政。环保执法工作要始终紧紧围绕“一个宗旨”，就是认真保护环境，切实改善环境质量，保障人民群众的生命财产安全。 　　环保执法人员要切实增强四个意识：一是环保基本国策意识。要从环保基本国策的角度，从实施可持续发展战略的高度看问题，真正树立生态平衡观、环境与经济协调发展观，而不能站在污染者的立场上，替污染者说话。二是严格执法、依法行政意识。环境保护法是经济效益、社会效益和环境效益相统一的最佳结合点；只有严格执法，才能促进经济与环境相协调，实现可持续发展。三是执法责任意识。执法部门及其执法人员要对自己的执法行为负责，发生了执法过错要承担相应的法律责任。法律代表了最广大人民群众的最根本利益，严格执法就是实现和维护最广大人民群众的最大利益，对法律负责就是对党负责、对人民负责。因此，执法人员既要增强责任意识，又要大胆执法、严格执法。四是服务意识。执法的过程就是依法保护环境，实现广大人民群众根本利益的过程；只有严格执法，依法行政，才能最大限度地保护人民的利益。严格环保执法是促进企业调整产业结构，实现节能、降耗、减污和科技进步的强制驱动器，这是最大的服务。同时，要提高服务意识、转变服务态度、改变服务方式、讲求服务方法，让工作在和谐中开展，促进经济、社会可持续发展。