欧盟_美国和中国的农民直接补贴政策比较研究
区域与国别经济
欧盟、美国和中国的农民直接补贴政策比较研究
李瑞锋
内容提要
2
肖海峰
直接补贴政策是目前许多国家支持和保护农业的主要方式之一，我国也于!""#年
开始大规模实行这一政策。我国实行的直接补贴政策与发达国家相比，有相同之处，但是在补贴模式、补贴环节、补贴依据、补贴标准的确定等方面仍然存在很大差异，需要在借鉴的基础上结合实际不断完善我国的直接补贴政策。
关键词作者单位
直接补贴
补贴标准
补贴模式
文章编号：)""(,-.-#/!""-0"(,"-"#"#,"1"!
民利益（价格补贴），这种间接补贴方式存在许多不足：补贴效率较低，农民很难直接受益；长期补贴使得国有粮食企业的补贴依赖性增强，不利于自身的改革和成长；财政负担沉重；其他一些相关问题也不断出现。这就要求我们必须对其进行改革，转变间接补贴方式为效率更高的直接补贴方式。
第二，粮食市场化改革的内在要求和保障农民利益的客观需要。纵观我国粮食流通体制的改革历程，市场化一直是改革的主要方向，特别是在加入$%&之后，这种趋势更是不可逆转。这就要求必须实现粮食的购销市场化和价格市场化，改变以前由国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮的政策，然而政策的调整也可能给农民带来不利影响，因此直接收入补贴成为顺应粮食政策市场化改革而采取的应对性政策，可以缓解政策调整给农民带来的冲击。
第三，$%&规则的倡导。$%&强调贸易自由化，
我国直接收入补贴政策的最终目的是提高农民收入和确保粮食安全，促使这一新政策出台的主要因素包括以下几个方面：
第一，间接补贴方式的种种弊端促使其进行改革。长期以来，我国主要是通过补贴流通环节保护种粮农
2本文得到国家自然科学基金项目“中国农村贫困地区居民家庭食物安全问题研究”（项目批准号：的资助。("#(1"3-）
中国农业大学经济管理学院
文献标识码：+
中图分类号：’(#)*!
对农业进行保护和支持是世界各国的普遍做法，从各国的实际操作来看，主要包括以下四种方式：一般性的保护和支持、农产品价格支持、直接收入补贴、生产补贴。由此可知，直接收入补贴是农业保护和支持政策的主要方式之一，近几年，这种方式因较高的补贴效率和较小的市场扭曲受到许多国家的青睐，许多发达国家都先后开始引入直接收入补贴政策，我国于!""#年也开始大规模实行直接收入补贴政策（!""!年开始试点），以保护农民利益和确保粮食安全。但是我国实行的直接补贴政策刚刚开始，许多问题认识不一致，还处在探索之中，而欧美等发达国家已经实行多年，本文试图通过具体操作的国际比较，提出我国直接补贴政策的未来选择。
一、我国农民直接补贴政策背景分析
促使各成员国减少使用对贸易产生扭曲作用的政策。在这些规则的倡导下，许多国家都逐渐改革农业政策，
・!""-(期・
引入作为“绿箱政策”的直接收入补贴政策。我国作为成员之一，严格遵守各种承诺，也逐步开始实施农业直接收入补贴。
在一系列因素的共同影响下，我国于!""!年开始在部分地区试点粮食直接补贴政策，随后，粮食直接补贴政策实施范围不断扩大，!""#年包括$%个粮食主产省在内的!&个省区实施了该项政策，发放直接补贴资金$$’亿元，’亿农民从中受益，!""(年实施范围进一步扩大。直接补贴政策成为整个农村地区最大和最有影响力的惠农政策之一，给全国农民，特别是粮食主产区的农民带来了巨大的影响。
补贴率由农业法案规定，一定几年不变。农户获得的补贴只与基期的产量和法定的补贴标准有关，而与当期实际生产什么和生产多少没有关系，也与当期价格无新的农业法案扩大了补贴品种（新增加了关。!""!年，
大豆、花生和其他油料作物），并且其他所有农产品的直接支付率都有不同程度提高。
（!）我国的粮食直接补贴
我国有’个粮食主产省和%个产销平衡区实行了脱钩补贴模式，在具体的执行中与其他国家的做法有所不同，补贴计算依据分为补贴到县依据和补贴到户依据，同一个省区这两种依据并不完全相同。就补贴到县依据而言又分为：按照商品量分配、按照计税面积和其他因素综合分配等；就补贴到户依据又分为：按照计税面积分配、按照计税常年产量分配等。但无论如何不
从各国实行的直接收入补贴政策来看，计算直接补贴的依据复杂多样，按照具体计算依据的不同，可以分为三大类型：脱钩模式、部分脱钩模式和挂钩模式。
同，补贴依据与当期的产量和价格无关。
—乡镇直接补贴资金的分配，吉林省!""#年省——
是以农村税费改革中核定的$&	$&&7年(年农业税计税常年产量为基数，扣除杂粮杂豆和农民人均%""公斤自留粮后的商品量确定的。乡镇———农户再按照计税面积分配补贴资金。由此可见，当年的补贴金额是按照基期的面积和商品量等因素计算和分配的，与当期的产量和价格无关，属于脱钩补贴模式。
—县直补资金的分配，按河南省!""#年由省——
二、农民直接补贴政策的国际比较
$)脱钩补贴模式
（$）美国的直接补贴（*+,-./0123-4/）
脱钩补贴是指对农民的补贴与当年的产量和价格无关，美国!""!年新农业法案对直接补贴政策在
$&&’年的基础上进行了调整和改革。美国的直接补贴
主要是对于种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民，按照基期的产量进行直接收入补贴。具体计算方法是：支付额5补贴率6基期面积67(86补贴单产，新法案的基期面积是$&&79!""$年#年的平均值，
表$
!""!年农村税费改革核定的应纳农业税额、$&&:至
收购保护价粮食数量!""$年(年间年均粮食总产量、
原则上按照’;!;!比例计算确定。县———户%个因素，
!""#9!""(年脱钩补贴模式的实行省份及具体方式
资料来源：根据各地直接补贴实施办法和各种网站的相关报道整理
注：“大稳定、小调整”。“大稳定”，即保持粮食直补政策!""(年中央$号文件提出，!""(年对种粮农民直接补贴的基本原则是的基本稳定。“小调整”，即对实施粮食直补的具体办法进行适当调整，妥善解决直补工作中遇到的问题。因此，!""(年的直接补贴方式基本与上年一致。
・・7":期
的补贴资金，根据!""!年农村税费改革时核定的计税面积和县级政府确定的补贴标准计算确定。!""#年的补贴政策不变，继续延续。
的商品量等标准将资金分配到县，与当期产量和价格无关，但是由县分配到户的过程中，是按照当期的实际种植面积进行分配。虽然对农户的补贴是按照当期实际种植面积分配，但是由于各省是在总额确定后再对各县分配的，因此各县的补贴总额是受到限制的，和欧盟!"":年以前实行的政策相类似。欧盟的农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴（可享受面积补贴的作物有限制）。每公顷面积的补贴额按照每吨补贴额与平均单产来确定，每吨补贴额和平均单产在不同作物之间和不同地区之间是不同的，甚至不同年份也不同，单产是指一个地区的平均产量。农民享受补贴的土地面积是按实际面积计算，但受到一个地区基础面积的限制。如果现在一个地区（%7879%77%年:年平均值）
的实际面积大于基础面积，则单位面积补贴额相应减少。即每个地区每种产品的补贴总额是按照基础面积确定后不变的，实际面积越大，单位面积所能享受到的补贴额就越少。从政策本身情况来看，欧盟的直接收入补但是由于欧盟在具贴属于;
体实行时对补贴面积（基础面积）进而对产量进行了限制，这一政策被列为蓝箱政策。
例如，湖北省!""#年安排>$:>亿元资金直接补贴农民，省———县按照粮食商品量和适当向粮食主产区倾斜（尤其是向稻谷主产区倾斜）的原则分配资金，—农户按照!""#年农户的粮食（补贴品种）实际县——
种植面积补贴。
!$部分脱钩补贴模式
（%）美国的反周期支付（&’()*+,-./.01.2032/4+)*）美国的反周期支付政策是为了应对市场价格变化给农民带来的影响而实行的政策，主要是按照事先确定的目标价格和实际的有效价格之间的差价作为反周期支付率对农民进行补贴。其中，目标价格是按照规定事先确定的，有效价格是指市场价格和贷款率的较高者再加上直接补贴。当有效价格等于或大于目标价格时，不进行反周期支付，当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就开始起作用。计算公式为：反周期支付总额5反周期支付率6反周期支付单产6基期面积。其中，支付面积与支付单产是根据基期情况确定的，与当前的面积和产量没有关系，而支付率与当期的市场价格有关，因此属于部分脱钩补贴模式。该政策的前身是“市场损失援助”，由于市场价格的变化容易给农民造成（%7789!""%年）
损失，为了弥补农民的损失，美国政府自%778年开始，每年对农民进行额外的补贴，!""!年将这一措施改为反周期支付制度并纳入农业法案中。
（!）我国的直接补贴
从实际的执行情况来看，我国辽宁、湖北、河北、青海和陕西#省区属于该模式。虽然同属于部分脱钩模式，但是与美国的做法存在很大差异。首先是按照基期
表!
!""?9!""#年部分脱钩补贴模式执行情况
资料来源：根据各地直接补贴实施办法和各种网站的相关报道整理。
:$挂钩补贴模式
发达国家目前都倾向于脱钩的补贴模式，我国有部分省区实行挂钩的补贴模式，以一定的补贴标准，按农民当期的实际种植面积或者粮食交售量进行补贴，对粮食生产具有直接的刺激作用。
湖南省!""?年按计税面积中的实际种粮面积和—县统一单位面积补贴标准计算粮食直接补贴。省——采取在计税面积基础上，剔除半年内不能恢复粮食生产—的经济作物和养殖面积的方法核定种粮面积，县——农户按照计税面积中的实际种粮面积补贴。在实际操作
中，为了减轻核实农户实际种粮面积的难度，省里按照近几年统计数据，一律按!"":年农业税计税面积扣除—县均按计税面积的7#@层#@确定种粮面积，即省——
—农户确定补贴面积层对下确定直接补贴总额。县——
时，做法不尽相同：多数县对农民的直接补贴执行了省里确定的办法，但有的县种粮面积与计税面积相差不多，或者为了保护前几年农业种植结构调整的结果，采取了由县、乡两级财政补齐省里核减的#@部分，一律按计税面积计算直接补贴；还有的县只按早稻实际种植面积进行补贴。!""#年维持原有方式。
・!"">A期・
欧盟、美国和中国的农民直接补贴政策比较研究表&
"##!)"##*挂钩补贴模式执行省份及具体情况
资料来源：根据各地直接补贴实施办法和各种网站的相关报道整理。
和补如美国就是按照基期的产量（补贴面积(补贴单产）
三、主要结论及政策建议
$%主要结论
（$）我国实行“三种模式”并存的补贴模式符合中国实际。直接补贴政策由于自身的许多优点以及外部环境的推动，成为许多国家支持和保护农业的主要方式。就补贴模式而言，发达国家更倾向于脱钩补贴模式，而我国的“三种模式”（脱钩模式、部分脱钩模式和挂钩模式）直接补贴制度符合具体实际，我国地缘广阔，按照比较优势可分为粮食主产区和主销区，各地差异明显，针对具体情况采取不同的补贴模式是合理的。
我国实行的是两环节的补贴方式。发达国家的（"）
补贴资金分配方式所需环节较少，在一个国家内基本统一，直接到户。而我国需要经过两个环节：省补贴到县；县补贴到户。由于我国农户规模小、数量多，由省财政直接面对众多农户是非常困难的，因此在具体步骤上要继—县；县———农户。有的地续维持两环节的做法：省——方两个环节补贴依据不同，例如，陕西、河北、湖北、青海和辽宁，最初是按照过去的商品量或计税面积分配省级财政资金，属于脱钩模式，但是由县到户时，按照实际种植面积补贴，与当前种植面积挂钩，属于部分脱钩模式。我国也与"##!年开始大规模实行这一政策。
（&）我国的补贴依据纷繁复杂。发达国家都是按照“直接补贴额’直接补贴率(补贴单产(补贴面积”来进行补贴，以此为依据的补贴过程相对简单，全国统一。例
表!
贴率进行确定，一经确定，几年内不再发生变化，操作成本较低。而我国的补贴依据确定相对复杂，有的按照基期的商品量作为补贴依据，有的按照计税面积或计税常产等作为补贴依据，种类过于繁多，操作成本较高。
补贴力度相对较低。发达国家对农户的补贴力（!）
度较大，例如，按照德国的平均单产水平，"###年每公顷谷物和休耕地的补贴额经折算约为&##)&*#美元。而我国对农户的直接补贴政策刚刚开始，国家财力有限，再加上中国需要补贴的农民较多，因此目前我国直表*）。从各地的执行情况来接补贴力度仍然有限（表!、看，除了沿海地区等发达地区补贴力度在&##元+,-"以上，一般的补贴力度在$*#元+,-"左右。
（*）补贴率存在明显地区差异。按照公式“直接补贴额’直接补贴率(补贴单产(补贴面积”进行补贴时，补贴率也即补贴标准的确定是非常重要的。发达国家一般都是事先确定了补贴率，然后根据公式计算农户享受的补贴额，即先确定补贴标准再确定补贴总额。而我国大部分地区采取相反的程序，先根据财力确定各省的补贴总额，再确定对农户的补贴率（补贴标准），直接的结果就是补贴力度与各地的财力直接相关，地区差异非常明表*）。例如，山西等产销平衡区对稻谷补贴.*显（表!、
元+,-"，而上海市对种植水稻的农户按照种植规模给予两省之间差异巨大。同/##)$"##元+,-"不等的补贴，
为主产区的江西和江苏两省的补贴标准差距也较大，江西按照水稻种植面积对农民给予$*#元+,-"的补
"##!年各省直接补贴力度
资料来源：根据各地直接补贴实施办法和各种网站的相关报道整理。
・・0".期
欧盟、美国和中国的农民直接补贴政策比较研究
表,
&""0年各省直接补贴力度
资料来源：根据各地直接补贴实施办法和各种网站的相关报道整理。
贴，而江苏按照水稻种植面积给予农民!""元#$%&的补贴，从中可见各省补贴标准与财力的相关程度。
障农民利益。!
（责任编辑：朱
主要参考文献：
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&’政策建议
（(）发达国家主要是按照公式“补贴金额)补贴面积*单产*补贴率”进行补贴，不同作物的单产和补贴率是不同的，同一作物在不同地区之间的单产也是不同的。这些做法对我国就有很大的借鉴意义，但是在具体执行时需要加以创新。我们要以此为基础，简化补贴依据的确定程序，每种模式固定一种补贴依据确定方式，供地方选择，避免过高的操作成本。
（&）我国粮食直接补贴政策力度与发达国家存在差距，而且在地区间也存在巨大差异，直接补贴力度和地方财力有着很高的相关度，应该加大主产区粮食直接补贴成本分担制度的改革，加大补贴力度，并缩小直接补贴的地区差异。
（!）直接补贴仅仅是支持和保护农业的一种方式而已，欧盟和美国都有其他的农业支持政策一起配套，例如美国的无追索贷款政策、欧盟的价格支持政策等。我国也应该继续进行配套改革和完善现有制度安排，全面地支持和保护我国农业，确保粮食安全，保
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（上接第1页）
“利用外资的技术引进与中国的技术创新”，2’于丽英：
《科技管理研究》&""0年第(期。
夏民、武晓明：“中国最大,""家外商投资企业("’刘云、
在华专利及影响的计量研究”，《预测》&""!年第/期。吉昱华、马松：“跨国公司技术转移与中国技((’杨克泉、
术进步的战略选择”，《国际经济评论》&"",年-.1期。包群：“外商直接投资技术外溢效应的实证(&’赖明勇、
研究”，《湖南大学学报（自然科学版）》&""!年第!"卷第0期。
“外商投资对中国工业部门的外溢效应：基(!’潘文卿：
于面板数据的分析”，《世界经济》&""!年第/期。李有：“ATE与我国技术进步关系的实证分(0’金祥荣、
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“外商直接投资促进了国内工业企业技术进步(,’王飞：
吗”，《世界经济研究》&""!年第0期。
李子奈：“外商直接投资、外溢效应与内生经(/’王志鹏、
济增长”，《世界经济文汇》&""0年第!期。
付建：“ATE与广东技术进步关系的实证分(-’黄静波、
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“外商直接投资与国家自主创新”，《财经科(1’王子君：学》&""0年第/期。
“大型企业技术创新能力评价及战略选择”，(2’王钦：
《改革》&""0年第/期。
“ATE与内生技术能力培育”，《国际经济评&"’王春法：论》&""0年!.0期。
・&""/-期・