建议设立农地发展权和城市土地开发经营权
当前，征地制度改革中趋于一致的看法是，应当给予农民公正合理的补偿。但是，究竟怎样是公正合理的补偿有不同的观点。即对于农用地转为城市建设用地之后产生的土地增值的分配，一种观点认为应当全部归失地农民所得，另一种观点认为应“涨价归公”，由政府取得，还有一种观点认为应兼顾农民和政府的利益。这个问题的本质其实是，农用地的非农建设开发权应当归谁所有，而这个问题在现行的各种法律法规中并没有予以明确界定。事实上，无论农用地的非农建设开发权归农民集体所有，或者归属于政府，皆有其道理。但是，按照市场经济的原则，征地的合理补偿应根据土地产权的内涵来决定。因此，必须在土地产权界定上有一个明确的安排，而目前土地产权制度安排上存在的缺陷正是造成争议的根本原因。
同时，目前农村集体建设用地流转中同样存在着土地增值收益分配问题。地方政府在经营城市中存在盲目扩张和占地冲动，和中央政府在土地利用规划修编中所产生的矛盾冲突，以及耕地保护和节约集约用地实践中缺乏政策手段等问题，在很大程度上都是土地产权制度缺陷和土地收益分配机制失衡造成的。
为了解决上述问题，笔者提出以下建议：
同时设立农地发展权和城市土地开发经营权(简称城市开发权)
城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，这是宪法规定的。将农地发展权予以明确，并界定在农村集体土地所有权之下，既保证了农村集体土地所有权的完整，又符合宪法和土地管理法规的规定，同时也符合现在的实际情况和未来的发展趋势。同时，设定城市开发权，并由中央政府有偿授予地方政府，既符合宪法和土地管理法规的规定，又符合地方政府经营城市的现实。这样两权并立，既可以破解土地发展权归属的矛盾，明确土地产权制度，又可以在分配农村集体土地转为国家建设用地时产生的土地增值收益时，兼顾政府利益和农民利益。
但是，实践中如何准确评定农地发展权的价值是比较困难的。一般来说，城市越大，城市基础设施建设的单位面积投入水平就越高，农地转为城市土地的单位面积增值收益也越高，一般增值倍数为数倍至数十倍。由于两项权利的价值连在一起，很难将其分开，因此很难直接确定农地发展权和城市开发权的价值。我们认为，可以按照比例分配法来确定农地发展权的价值，即在城市建设规划区内，农地发展权和城市开发权的土地增值收益比例为“三七”开；在城市建设规划区外，两者比例为“七三”开。即在城市建设规划区内，城市开发权收益占主要地位，在城市建设规划区外，农地发展权收益占主要地位。
如此，地方政府在征收征用农村集体土地时，应向农村集体支付包括农地发展权价值在内的土地价格。对于农村集体建设用地流转中的土地收益分配，也可以直接参照上述原则确定，其依据即是农地发展权和城市开发权两权并立。
城市开发权由中央政府向地方政府有偿授予
这意味着地方政府应每年向中央政府缴纳城市开发调节费，由城市建设规划区面积、城市建成区面积、新增建设用地面积、单位产值占用土地面积、人均占地面积等参数组成并按照某种数学模型确定。其原则是，以上各项参数值越大，地方政府付费应越多。同时，现行的由地方政府向中央政府缴纳的耕地开垦费、土地有偿使用收益应做出相应调整。
城市开发调节费由中央统筹安排用于“三农”
中央政府应统筹安排城市开发调节费，将其转移支付用于各地农村土地开发整理、低产田改造、农村基础设施建设，以及直接对种粮农民的补贴等。
以上建议的实施，将有利于土地产权制度体系的完善，有利于兼顾国家利益和农民利益，有利于促进节约集约用地和耕地保护，抑制地方政府盲目的城市扩张和占地冲动，有利于缓解土地规划编制中中央政府和地方政府的矛盾冲突。同时，有利于土地增值收益的依法合理分配：被征地农民可以得到农地发展权的收益，地方政府可以依法开发经营城市，中央政府可以取得城市开发调节费用于转移支付，其他地区的农民也可以分享城市发展的利益。