公共伦理学

1、公共伦理的含义及研究对象（内容）

（1) 含义：用以规范公共管理主体的行为，以保证公益事业的公正性，合理有效地实现公益事业目标的准则体系，就是公共伦理。

(2) 研究对象：是关于社会公共领域处理公共事务的道德规律的科学，包括政府组织与非政府组织、公共管理部门以及国家公务员、各类行政人员在社会公共生活中，特别是公共行政领域中应该遵循的行为规范总和。

（3）主要内容：从逻辑体系结构分析，公共伦理学主要包括：

① 公共伦理观。它是特定的公共价值观，是作为政府组织与非政府组织、公共管理部门以及国家公务员、各类行政人员在公共事务中的价值追求的总体观念。

② 公共伦理基本原则。是公共伦理体系中最高层次的道德准则，即各种准则的最基本的指导原则。

③ 公共伦理的规范和范畴。是公共行为主体所必须遵循的行为规范。

④ 公共行为的伦理选择。是公共伦理道德活动中的一个重要理论和实践问题。

⑤ 公共伦理的修养及养成机制。是公共事务主体道德活动的重要形式。

⑥ 公共伦理的制度建设，涉及政治法律制度等因素。

2、当前我国公共伦理的现状及特点

当前，中国社会正经历由计划经济向社会主义市场经济、由人治国家向法治国家、特别是由等级身份性社会向公民社会的转型。在这一转型期，新旧两种社会运行体制和结构要素的痕迹并存，并直接间接地影响到公共伦理的建设，使中国现实的公共伦理观念与实践呈现十分矛盾的状况，主要表现在以下方面：

（1）“民本位”与“官本位”并存

① 一方面，中国建立了共和制度，标志着“主权在民”的基本权利和公民权利派生国

家行政权力。反映在社会伦理和公共伦理之间，最基本的伦理关系就是公民是国家的主人、国家的主体，政府公务员是全体公民的公仆。在这个关系之上，公共伦理的价值基础是公正、廉洁；价值核心是勤政爱民，全心全意为人们服务， 价值目标是让人民满意。

② 另一方面，中国的人民共和制度建立以来，传统的等级身份性社会关系及其伦理观

念并没有真正被消除，而是换了一种形式存留了下来，并且在一段时间里，借助高度集中和严密的计划经济和行政权力得以巩固和强化，由此形成了“官本位”。

③ 必须承认，作为行政职业规范的现行公共伦理，在社会体制转型的情况下，同时并行着两套规则。一套是为人民服务，让人民满意的价值取向选择行政行为。另一套是以习惯、俗成等非文本形式流行的潜规则，要求下级首先必须服从上级。

④ 在实际行政行为选择中，两个规则伦理冲突是大量存在的，也是必然存在的。当代

中国虽然已经进入了人民当家作主的“人民本位”的社会主义社会，但是仍然没有完全走出“官本位”的等级身份性社会。这就是中国公共伦理问题的两难问题。

（2）行政诚信急待加强

① 行政权力的滥用，决策随意性大。决策往往考虑政绩多，考虑当地实际少，造成所决策的事项执行不了的多，执行了达不到预定目标的多。

② 经济活动中缺乏诚信。如一些基层政府财政赤字，一些经济活动无信可言。

③ 执法活动缺乏诚信。如为谋求经济利益，行政执法人员人为制造事端，陷人于违法境地进行行政处罚。

④ 行政机关上下级之间缺乏诚信。如为显示政绩得到提拔和奖励，下级行政机关搞政绩工程和面子工程。

⑤ 行政机关对工作人员缺乏诚信。如有些基层拖欠工资。

（3）从“等级观念”走向“平等观念”

①“等级观念”：长期以来，在做一个好的“父母官”的口号下，公共管理者以公民的恩人、主人自居，在这种定位的影响下，行为上表现为高高在上，藐视群众、脱离群众。社会本位仍占主导，个人首先要完全服从集体和社会，公民的主权地位受到侵害。

②“平等观念”：现代法治社会的特征就是从身份到契约，强调主体间的平等。公民成为公共管理的主体，参与公共管理活动，需要有程序和制度作保证，否则参与就会成为高话。

（4）从“无限行政”到“责任行政”

传统体制下政府责任的缺位缘由：一是传统以政府为本位的公共行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性；二是政府在形式上把自己塑造成“全能政府”形象，但政府的能力总是有限的。在法治社会下，政府的权力应与责任相符，要提高政府的责任意识，保证权责一致。

3、公共伦理的基本原则（论述题）

（1）民主原则---公共伦理的首要原则

① 民主的含义：原属于政治学范畴，有两层含义：

其一，是一种政治思想范式和文化精神，反映了人们的政治思想和文化意识取向

其二，是指国家政权的组织形式，是一种肯定所有社会公民享有同等的权利参与和管理社会政治生活的政治体制。

② 民主制度：是一种分权和制衡的制度，在理论上要求权力运行公开化，使公众有广泛参与的权利。民主是一种手段，是保障公共权力为公共利益服务的政治手段。

③ 民主原则的基础和功能：

民主的客观基础：是市场经济和商品交换关系；商品等价交换原则衍生出民主精神，并不断增强人们的自由平等意识，政治民主总是经济民主的产儿，经济民主是一切民主的基础。 民主的功能：

A. 激励机制，在社会生活中发扬民主，就能够调动起公众的积极性，群策群力，朝着共同的目标奋进；反之压抑民主，搞个人或少数独裁，就会损伤和压抑公众的积极性。

B. 凝聚机制，民主形成的统一认识将整个社会凝聚成一个总体，形成整体的合力，个

人在整体中有着强烈的归属感。反之，民主遭到破坏，势必会在公众中造成离心离德的倾向，并导致整体的分奔离析。

C. 防错和纠错机制。决策的民主化意味着广泛征求意见，集中集体智慧，形成决定。

D. 有效的监督机制。民主赋予了公众对管理者实行监督和提出批评、建议的权利，是防止管理者官僚主义化的重要保障。

E. 宣泄机制。民主可以让公众充分发表意见，解开思想疙瘩。

④ 民主原则的实践要求

第一,民主成为伦理精神的一部分，成为行政人员的自觉操守，民主才能实现内容与形式的统一。第二,行政行为应维护经济民主，为经济民主的充分实现提供权力保障。第三,公共管理行为以国家和社会的公共利益为出发点。

（2）公正原则---公共伦理的价值标准

① 公正的含义：亦为“正义”、“公道”，公正在制度安排中首先是证实和证明社会正义的制度性原则。

② 公正的基础与条件

a.社会公正的根本

其一，社会公正最重要的是制度公正。制度公正：以权利与义务关系为核心的人们相互关系的合理状态。公民间在平等的基本自由权利基础上的权利、义务、责任的统一，是制度公正的基本内容。 制度公正最终要落实到利益分配的公正上。

其二，社会公正就是正义。社会公正或正义就是社会分配的原则及其结果使一个社会中的任何一个人“各得其所应得”。均衡、相称、不任意为之。

b.权力与义务：人们生于社会中，一方面是我为人人---付给他人和社会利益，即所谓的“贡献”；另一方面则是人人为我---我从他人和社会那里得到利益，也就是所谓的“索取”。权利和义务相等是公正的基本原则。

③社会公平原则：公正的总原则是权利和义务相等。落实到社会政治经济领域，便具体

化为两个一般原则，一是基本权利的完全平等；二是非基本权利的比例平等。即机会平等、社会救助（科技扶贫）和共同发展。

具体原则：a.政治平等原则，即人们在享有“政治自由权利”上的平等。

b.经济平等原则，即每个人所享有的经济权利的大小与他所贡献的劳动量相等。

c.机会平等原则，即人人应该平等地享有基本权利，无须竞争，也无须机会。

（3）效率原则---公共伦理的时代要求

①公共管理效率，就是在圆满完成行政机关或公共管理机关的使命与任务以及既定目标

的基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。

②影响效率的因素包括：活动能力、活动工具、活动方式和活动努力。在公共管理中，

影响公共管理效率的因素还涉及政策是否合理和管理是否公平等因素。政策、制度属于上层

建筑领域，它制定的公平合理与否直接影响到效率，政策、制度的合理与科学有利于效率的提高，反之，政策制度不公平，不合理则会导致低效率。

③从制度伦理上讲，社会主义制度最重要的特征是公正加效率。公正与效率是公共伦理

要坚持的第一要义，公正加效率的制度安排，才能保证社会主义市场积极朝着“共同富裕”的价值目标前进，使社会主义制度的优越性得到充分发挥。

（4）功利原则---公共伦理的人性选择

一是最大幸福原则，凡是利益攸关的人们的最大幸福，这种幸福是人类行为的正确适当的目标，并且是唯一正确适当并为人们普遍欲求的目标。

二是效果原则，行为的结果是道德价值评价的最终依据。

三是共同幸福原则，主张以个人利益和幸福作为人类行为的基础，同时强调个人与社会、自我与他人的利益协调、共享以及幸福、利益的总量增值。

4、政府组织伦理的构成和功能

（1）政府组织伦理的构成

① 公共伦理意识：是公共组织及其成员在公共活动中必须遵循的价值观念

② 实践伦理：是通过政策或制度表现出来的对社会公众的行为规范或要求

③ 角色伦理：是管理者个人所担任的管理角色应有的行为准则和伦理规范

（2）政府组织伦理的功能

① 导向功能：是指政府组织的伦理规范以及这些规范对政府组织及其成员的行为产生的结果对公众活动起到的鼓励或抑制作用。

② 规范功能：是指通过公共伦理规范限定政府组织活动的范围、行为模式，使政府组织管理的全过程程序化、规范化。

③ 凝聚功能：是指政府组织及其成员通过遵守公共伦理规范使公民对政府组织产生认同和拥护。

④ 选择功能：是指政府组织按照公共伦理的要求对其行为动机、意图、目的和行为方式、过程、结果的取舍及抉择。

5、一个成熟的公民社会应该具有的要素

（1）个体权利：个体权利的假设一直是公民社会理论的基石，它主张个人是社会生活的主体，公民社会和国家都是为了保护和增进个人的权利和利益而存在的。因此，维护与发展人权是公民社会的首要原则

（2）多元主义：它要求个人生活方式的多样化，社团组织的多样性，思想的多元化。维系这种多元主义的是提倡宽容和妥协的文化

（3）公开性和开放性：政务活动的公开化和公共领域的开放性是公众在公共领域进行讨论和进行政治参与的前提条件，因此当代公民社会论者无不坚持公开性和开放性的原则

（4）参与性：强调公民参与社会政治生活和制约国家权力，是公民社会的一项重要内容

（5）法治：公民社会强调要从法律上保障公民社会与国家的分离，反对国家随意干预公民社会的内部事务，从而保证公民社会成为一个真正自主的领域，把国家的作用严格限制在宪法和法制规定的范围之内

（6）社会自治：公民社会最重要的特征就是它相对于国家的独立性和自主权。只有保持这种独立性和自主权，公民社会的上述结构特征和文化特性才能得以维持。因此，公民社会主张在社会领域实行广泛的自治，诸如社区自治、社团自治、学校自治、地方自治等等。

6、伦理冲突主要表现（需列举事例）

（1）道德规范模糊不清时的冲突；

（2）权力带来的道德冲突；

（3）角色带来的道德冲突；

首先，公共管理人员不仅是公仆，还是某一个特定行政组织的成员，公仆的角色要求其承担公共利益，特定组织成员角色要求其效忠，二者存在着不一致；

其次，公共管理人员同时扮演着父母亲、子女、兄弟姐妹、朋友或其他社会团体成员等众多角色，这些角色也会发生冲突

（4）利益带来的道德冲突

首先，公共管理人员的个人利益与作为公职人员的义务之间的冲突；

其次，当公共管理人员致力于追求公共利益时，道德冲突也还是存在的

7、伦理冲突中行为选择的基本原则和方法

（1）坚持比较选择的原则

伦理选择既发生在善与恶及非善非恶的行为之间，也发生在善与善，恶与恶之间，因而在伦理冲突中的公共行为选择时，不仅要注意伦理价值质的差异（即善与恶），而且要比较伦理价值量的大小。

（2）坚持优先选择的原则

伦理冲突使人处于一种两难的处境，两者必居其一，这时就必须优先选择其中最值得选择的哪一种。具体可遵循：① 内在价值优于外在价值、精神价值高于物质价值；

② 永恒的价值优于短暂的价值 ③ 积极思考所选择的价值优于被动接受的价值

（3）坚持分级量化的原则

要解决伦理规则之间的冲突，唯一的办法，就是讲伦理规则排列成一定的等级次序，在权衡伦理行为的价值大小的前提下，采取以次从主、以小顾大、顾全大局的方式去作出选择。 具体可遵循：① 社会义务高于个人义务的原则； ② 生命原则高于诚实守信原则

（4）坚持“最大的善的目的”和“最小的恶的手段”的原则

任何伦理冲突的真正解决，也就是行为主体对伦理目的与达到伦理目的的手段的正确选

择。具体可遵循：一是如何选择有效的手段；二是如何使手段具有伦理上“善”的价值。

8、制度伦理的价值诉求

（1）制度公正——公正是制度的首要德性

① 制度公正的必要性来源于制度的公共性;制度的效率等其他德性的实现依赖于制度的公正。制度的制定应符合公正原则，在利益配置上符合“最少受惠者的最大利益”原则。 ② 制度公正表现为内容和形式的公正

a.制度内容公正

第一政治上，公正的基本权利得到平等的、切实的保障

第二发展机会的平等，平等的发展权和受教育权得到实现；

第三经济上，实现按贡献分配基础上的共同富裕；

第四公民的基本生活资料得到保障，在遇到特殊困难时能够得到恰当的救助

b.制度形式公正：主要是指程序上的公正性，就是制度的公开性与参与性。

（2）制度自由

制度伦理视角所讲的自由是指一种权利，是以制度通过各种客观化的实体来赋予和保障

公民的自主性、独立性的权利。

在现实社会中制度自由的内容主要体现在政治自由、经济自由与法律自由之中。政治自

由是指人们追求政治上的自由权利。经济自由是一种客观的自由。法律自由是内在的统一。

（3）制度平等

制度平等是指社会基本制度要维护人们在社会经济、政治、法律等方面享有基本权利与义务的平等与程序意义上的机会的平等。

制度平等首先体现为享有基本权利与基本义务的平等。其次体现为机会平等。制度平等追求的是机会、过程的平等，而不是结果的平均

（4）制度民主

制度民主是制度伦理发展和完善的有效形式。在现代社会中，制度民主是指由公民参与管理和决策的国家行政管理体制及制度的设计与实施。

制度民主首先要在制度上保障广大人民最广泛地参与行政管理与决策。制度民主的价值

诉求在于实现真正的民主。

9、权力滥用的三种制约模式

（1）权力滥用的政治制度化模式

以权力制约权力为核心的制约权力模式，从根本上讲是一个政治制度或政治体制问题，

它是国家从政治制度设计上着手来遏制权力通用的模式。制度制约权力模式的缺陷与不足：

① 权力滥用政治制约模式的性质缺陷； ② 权力滥用的政治制约模式的缺陷；

③ 滥用的政治制约模式效果的缺陷

（2）权力滥用的社会制约模式

在对权力的监督和制约中，社会的潜能是巨大的，社会团体、新闻舆论及政治党派乃至

民众都可以发挥监督和制约作用。多元主义、法团主义学派都是权力主张社会团体对权力制

约的重要性。

（3）权力制约的法律制约模式

法治的要义和精髓就在于以法治权，即公民依据法律的精神和制度来制约政府权力，以

实现政治民主化。以制约政治权力的现代法治是与民主政治相伴随前进的。

10、权力腐败的表现形式和社会后果

（1）权力腐败的表现形式

① 政治腐败

通常简称腐败、贪腐、贪污等，指贪官利用公权力或职务之便，牟取特定族群、团体、

或个人的经济、政治、或宗教利益。

② 经济腐败

权力寻租理论中的租金不是一般经济学理论中所指的土地、劳动、设备等自然生产要素

所致的差价，而是由于现代经济活动中的生产许可、物价管理、土地批租等政府管制和干预市场所导致的差价收入，包括价格差、汇差、利差等

权力寻租通过具体的政府权力影响社会资源配置和收入分配，改变普遍法律公平分配的

目的和意志，以浪费社会资源为代价来实现非生产性利益的腐败行为。

③ 司法腐败

司法腐败，是指司法工作人员，主要是法官、警察、检察官利用手中所掌握的司法职权

违反法律规范和职业道德规范，以非正当手段谋取个人或小集团利益的行为

④ 生活腐败

生活腐败是公共权力掌握者个体的堕落，它不是以权换权和以权换钱，而是以公权换取

个人欲望的满足。

一般生活上的腐化堕落有两种类型：一是属于个人道德品质方面的问题，与公共权力无

关；二是与公共权力有关，用职权获取欲望的满足行为

（2）权力腐败的社会后果：祸国殃民

具体腐败的社会危害性：①直接危及政治稳定 ②直接损害民主政治

③直接阻碍经济发展 ④直接败坏社会风气

11、腐败的制约模式

（1）制度与德性的融合：反腐败的基本模式

① 法治的权威性和控制的多层面性：

首先，它以其特殊的规范形式，严密的体系和合理的秩序比较清晰地划分合法与非法的

界限，为惩治腐败行为提供了有力的依据。

其次，法律法规往往包含具体的惩罚措施，并借助国家强制力保证实施，因而对腐败分

子和潜在腐败人员具有较大的约束力和威慑力。

② 法律的不完善性 首先是立法的不完善性，主要表现为：

A. 不和目的性或不妥当性：普遍的规则适用于个别情况时可能违背自身的目的导致非

正义的情况。

B. 不周延性：因立法者认识能力非至上性造成的法律不能涵盖一切社会关系的情况

C. 模糊性：语言本身是灰色的、贫乏的，有时是只可意会不可言传

D. 滞后性：法律与其所调整的社会关系存在或多或少的脱节现象 其次是司法的局限

（2）建立制度、规范、德性三维一体的治理模式

首先，改革国家公职人员的选任办法，严格实行“凡进必考”制度，把严“进口关”，

疏通“出口关”。

其次，调整现行经济利益结构，改善领导干部的生活待遇。

再次，实行司法人员与社区适度隔离制，预防司法腐败。

最后，完善财产申报制度，加强对公职人员的监督和制约。

从主体德性来制约腐败

首先，权力行使主体的道德能力保障。正义感作为巨大的精神力量，一方面引导权利主

体尊重客观事实，另一方面，它唤起了权力主体的良知，

其次，权力行使过程的道德心理制约。道德心理的存在形式：道德认知、道德情感、道

德思维、道德习惯等因素。主要表现阶段为：

畏惧感阶段。随着法律的产生，必然产生以维护法律为职责的机关---公共权力，即国家”。

义务感阶段、在法治、德治建设时，提高义务感，使法律规范的外在约束性变为主权主

体的内在自觉，自觉正确地行使权力赋予自己的社会责任和义务，并把这种责任和义务内化为道德感情，使法治观念成为人们内在的生活信念

羞耻心阶段。由违法的羞耻心所引发的自责心态是权力实现的最终精神保障，知耻是权

力行使的最后一道也是最重要的一道防线。

12、政治权力与道德的关系（论述题）

（1）政治权力与道德的同源性

① 道德是政治权力存在的合法性、合理性的基础，是政治权力顺利运作必不可少的条件。

政治权力的产生与存在，归根结底在于服从，而人们对政治权力的服从主要在于两方面：

一是政治权力产生与存在的合法性，即符合特定的法律法规；

二是政治权力必须符合特定的社会价值体系或者说与特定的社会伦理道德相一致，即政

治权力产生与存在的合理性。

② 两者共同作用和规范着人们的行为

一方面，随着社会分工和私有制的产生，由图腾崇拜转化而来的宗教及其祭祀仪式逐渐

为经济上占统治地位者所垄断

另一方面，人们在长期的社会生活中，对禁忌所规定的某些内容也逐渐习惯化和内在化，

人们对图腾禁忌的态度也由原先的畏惧与崇敬逐渐转变为习以为常或者是一种本应履行的义务。

由此可见，政治权力与道德均源于图腾禁忌，具有同源性，政治权力与道德分别以外

在强制力和内在的约束性共同作用于人类社会，规范和调解着人们的社会生活和政治生活，其实质在于人们的利益性，正是人们的需要尤其是利益的需要构成了政治权力和道德产生的源泉。因此，政治权力与道德在很大程度上成了人们用以调节和协调相互间利益冲突，实现自身利益要求的手段。

（2）政治权力与道德的差异性

① 首先，在存在方式上，政治权力的存在是以武力和强制为背景或为基础的，道德的

存在其原则上不应依靠武力和强制

② 其次，在运作方式上，政治权力更多的是依靠武力和强制，并通过法律、法规以及

特定的规章制度等方式来形成权力等级序列，使各种权力等级之间形成服从与被服从的关系，最终使政治权力得以顺利运作，道德主要是通过社会或道德主体自我的道德评价来实现的。

③ 最后，在作用效果上，政治权力的作用效果具有明显的权威性和不可逆性，道德作为一种内在的作用机制，从作用效果上看有别于政治权力。

政治权力的作用效果是一种自愿性与强制性的统一，而且强制性在相当程度上是处于主

导性地位；而道德的作用效果有别于政治权力，体现在首先道德具有他律性；其次道德的自律性，自律是道德的本质属性。

（3）政治权力与道德的共生性

两者是相互依存的，道德是政治权力得以顺利运行的必要条件，政治权力又是道德得以

实现的主要手段。

政治权力与道德在价值取向和最终目标上具有一致性，都是调节人们社会生活秩序和满

足人们社会生活需要的产物。

道德原则是社会政治生活的根本法则，道德上的善恶是评价政治权力好坏的标准，道德

上的至善是政治权力所追求的目标。

政治权力与道德之间的同源性、差异性和共生性表明，作为一种外在强制性力量的“硬

权力”，其必须与具有内在约束性的“软权力”---道德相结合。只有这样，才能使政治权力得以合理与合法地存在；也只有这样，才能确保政治权力的顺利运作，才能使政治权力充满生机与活力，才能更好地发挥政治权力应有的作用。