社区法律援助的制度研究初稿)(1)

四川省高等教育自学考试法律本科专业

毕业论文

论文题目 社区法律援助的制度研究

指导老师学生姓名准考证号 [1**********]2

2014年8月20日

社区法律援助的制度研究

[摘要]：随着中国法治社会进程的不断发展，基层群众对法律援助服务的迫切需求也越来越高。社区法律援助主要服务对象是基层困难群众和弱势群体，社区法律援助成为法律保障弱势群体权益的重要机制。本文拟从社区法律援助的意义、现状、制度建设等方面进行简要探讨分析。

主题词：社区法律援助；制度研究；机制建设

引言：随着我国经济的快速增长，一些新的社会矛盾也随之急剧增加，如农民工进城、城市就业压力增大、流动人口大量流入社区、居民贫富差距增大等等情况；同时随着国家法治建设进程的加快，群众的法律意识越来越强，加上人民群众财产、人身等权利意识提升，由此产生大量社会问题和矛盾纠纷，基层群众对法律援助服务的迫切需求也越来越高。而社区法律援助是解决矛盾和纠纷的第一道重要关卡，同时也可以较好地发挥法律的教育和指引作用。法律援助是国家针对弱势群体一项有效的法律保障，如何进一步完善社区法律援助，保障弱势群体权益非常值得研究探讨，是建设法制中国、法制四川的一项群众基础制度。

一、社区法律援助的意义、现状、困境

（一）基本定义。 本文所研究的社区法律援助制度，有四个方面的特征。第一无偿服务，因为服务的对象是基层群众、困难及弱势群体。因此社区法律援助的无偿性是最重要的特征。第二是服务基层群众，此项法律援助着重点在基层，主要对象是社区和农村群众。第三是内容形式多样，服务的内容不仅仅是司法上的法律援助（应诉、起诉、代理、公正等），还包括为基层群众解释法律问题、提供法律建议、开展法律调解、举办法律培训等等。第四是参与主体多样，社区法律援助的主体包含党政司法机构的官方组织，公益性的非官方组织，各类志愿者组织，执业律师和法律工作者等专业人士，以及大学生志愿者等非专业人士。 根据以上理解，本文对社区法律援助定义为：依靠当地的党政机关、司法行政机构、志愿者组织、社区居委会等官方和非官方机构组织，由执业律师、基层法律工作者、法律大学生志愿者等人员提供无偿的法律服务。

(二)必要性和重要意义。

1.必要性。社区工作人员在代表政府服务于广大群众时，在处理群众矛盾和纠纷时，可能有的群众只是需要咨询具体法律事件的后果，根据法律后果来引导其采取的措施；有的群众可能需要咨询法律的一些程序，例如公正、财产的赠与；还有的群众需要咨询具体的法律纠纷，如邻里之间的财产、人身权益纠纷、子女和父母的赡养问题；更有的群众需要十分专业的法律援助，例如出现了刑事

案件，部分困难群众因为经济原因无法聘请专业律师，而刑事案件性质又达不到法律规定的由国家提供法律援助的条件，那么他们只能寄希望于这种社区法律援助。只有专业法律人才熟悉以上矛盾和纠纷涉及的法律知识，才能为群众提供法律服务和建议，才能正确处理和排除群众矛盾和纠纷，才能判断是否要为其提供更专业的法律援助服务。因为资金和社区办公条件等诸多限制条件，在基层社区最缺乏通晓法律的专业人才，基层群众对法律援助又是非常地迫切，而社会商业法律服务存在价格高昂、服务力量不足等诸多问题，因此社区法律援助服务显得尤为必要。按照《中国律师行业社会责任报告（2013年）》统计数据，仅以过去3年（2010-2012）中国律师接受政府法律援助中心指派，为超过80万件案件的当事人提供法律援助；律师或律师事务所志愿为51万余件案件提供了免费代理和辩护工作，免费服务涉及的财产标的总额达到56亿元。在此期间，法律援助还提供了58万余次的矛盾化解工作，使一些疑难、复杂矛盾得到妥善处理。法律援助为广大困难群体避免或挽回了数以亿计的损失，更有价值的是保障了公平正义，及时化解了可能激化的矛盾，树立了人们对法治的信心，这一价值是无法用金钱衡量的。

2.重要意义。法律援助是公民法律平等权的重要保障。在2010年至2012年的三年内，接受政府法律援助中心指派，中国律师为超过80余万件案件提供了免费代理或辩护。从这些统计数据可以看出法律援助工作的重要性，但这仅仅是通过政府法律援助中心指派1

212 据《中国律师行业社会责任报告（2013）》 参见司法部2010、2011及2012全年律师统计报表。

完成的援助任务，更多的社区居民还没有得到法律援助。社区法律援助引导群众用法律手段解除矛盾和纠纷，而且代表政府给公民,特别是处于弱势群体的公民，通过诉讼，维护和保障弱势群体得到平等诉讼权利的程序法，继尔求得公正和正义权益，实现宪法“公民在法律面前一律平等”基本原则的重要保障，体现政府对弱势群体的关怀。社区法律援助还是建设法治社会的重要保障。社区法律援助可以有效地帮助基层群众解决法律事务，普及法律知识，社区法律援助的意义不仅仅在于解决个别法律事务，更重要的是通过法律的引导教育作用，让群众在实施行为时预见法律后果，遵循法律要求，有效地推进法制社会建设，对我国法制社会建设有基础性作用。

（三）社区法律援助提供主体。

1.法人主体。目前从事社区法律援助的法人主体主要有当地司法行政机关、县级及以上法律援助真心、社区居委会、各类律师事务所。以上几类从事社区法律援助的法人主体，除了法律援助中心属于专职从事法律援助，其他法人单位都为兼职工作，且法律援助中心承担了行政部门重要的法律工作。

2.个人主体。各类律师事务所的专业人才、党政机关及社区法律工作者、大学生及法律志愿者等。个人社区法律援助的主体主要以志愿者的身份从事法律援助工作。

（四）社区法律援助发展现状。

1.党政主导的社区法律援助。目前建立了以政府成立法律援助

中心指导开展基层社区法律援助的机制，在县一级实现了法律援助中心全覆盖，在城市人口集中的社区也建立社区法律援助工作站。但社区法律援助工作站不仅仅从事法律援助方面的工作，还承担了司法矫正等政府司法部门委托的事务，在专业性和针对性还有较大提升空间。在制度保障、作用发挥、资金来源等方面主要以政府主导为主。

2.社区法律援助条件要求较高。法律援助往往与户籍、社保、低保等条件挂钩，存在诸多限制。目前基层社区法律援助多因为案件进入司法程序而采取的法律援助，而且在条件方面有诸多限制。社区法律援助不能很好地覆盖基层大多数群众，门槛较高，不能较好地发挥教育引导作用，往往是法律事件之后的补救。

（五）社区法律援助制度困境。

1.基本制度困境。一是缺乏国家法律政策的制度保障。社区法律援助组织的地位、职能、作用等缺少法律和政策的保障，基层法律援助覆盖面、保障面极大受限制。社区法律援助应作为民间、非官方、非盈利性组织，如无国家法律和政策的保障，难以建立强大有效的社区法律援助机制。二是缺乏社区法律援助的宣传机制。法律援助是实现司法公正、扶贫扶弱的法律措施，社区居民尤其是弱势群体对法律援助的不了解、不熟悉，认识不到位，群众出了问题不是想法律解决而是政府上访、爬铁塔、跳高楼，甚至出现故意危害公共安全的情况，主要原因就是群众了解不够，自觉使用法律援助解决问题的意识不到位，给社会治理也带来很大的麻烦。三是法

律援助的门槛过高，援助面过窄。社区法律援助就是要尽最大努力，挖掘一切社会资源，尽最大可能去帮助弱势群众，目前法律援助的条件是参考城市低保来设定的，而且大部分群众可能是低保线上，但是经济任然属于困难阶层，面对法律纠纷带来的财产损失却无法运用法律手段维护自身权益；加之城市社区的外来人员特别多，这个阶层更是法律纠纷高发和经济困难的结合群体，很多本来简单的法律事务问题最终演变成了人间悲剧。四是社区法律援助的措施较为复杂。申请社区法律援助的手续比较繁琐，需要法律援助对象要一系列的证明材料，但有时候居民群众只是需要简单咨询几句话，就可以大概知道应该采取什么样的法律措施或办法，如果这样还需要复杂的手续材料，那么他们自能采取自己认为更简便有效的方法了。

2.人才队伍困境。中国有13亿多人口，但专业法律人才相对缺乏，专职、兼职从事基层社区法律援助的专业人才更是缺乏。美国一位法律援助学者的研究表明，满足法律援助需求量的最低标准是每一万名贫困人口中配备2名专职法律援助律师，按这个数字，我国仅贫困人口2009年(中国2009施行新的贫困标准)已约达4300多万(农村贫困人口约为3597 万人)，仅满足这一项就需要专职法律援助律师8600人，但事实上全国法律援助机构专职人员中 拥有法律职业资格或律师资格的人数仅为5866名(截止2009年底)；截止2010年底，其中从事专职法律援助的法律专业人才10337人（并3 法律援助的人力资源即法律援助的实施主体（百度文库，子维张我 上传）

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非全部取得律师资格）；截至2012年底，中国（不含港澳台地区）律师数量为232384名，我国每1万人口平均拥有仅为1.6名律师。从目前统计数据来看，我国的法律人才还非常紧缺，特别是社区法律援助的专业人才更是非常的奇缺。官方法律援助中心的人员编制完全不能满足群众对社区法律援助的需求。部分兼职社区法律援助律师对法律援助工作认识不到位，在提供咨询服务、办理案件过程中存在积极性不高、服务态度不好等问题；社会商业律师也不可能拿出太多时间和精力投入到社区法律援助工作上来。基层党政、社区法律志愿者存在专业知识不足、时间受限等困难。

3.资金来源困境。社区法律援助缺乏资金来源保障，既不能从财政渠道获得大量资金，也没有建立社会资金地投入机制。经费保障是社区法律援助工作正常开展的最基本条件之一，没有可靠的经费保障，社区法律援助工作也就无从谈起。2008年，全国财政拨款达到6.7亿元，摊到我国13亿人头身上，人均法律援助经费仅五毛多钱。英国在2001年法律援助的政府财政拨款就达17亿英镑，2002年我国香港的法律援助拨款也有7多亿港元。按照国务院颁布的《法律援助条例》规定，我法律援助经费是以县级以上人民政府财政拨款为主，社会捐助为辅。但由于我国目前还没有建立法律援助资金的保障制度，没有从比例金额上去严格控制，在很多地方法4 全国历年法律援助数据图（中国法律援助网 2010发布）

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6456789 据《中国律师行业社会责任报告（2013）》 据《中国律师行业社会责任报告（2013）》 7 吴爱英在第五次全国法律援助工作会议上的讲话

8 谁来进行法律援助？（网易财经报道 李磊）

9 谁来进行法律援助？（网易财经报道 李磊）

律援助自己也没纳入财政预算，截止2008年，我国仅有19个省（区、市）建立了省级财政法律援助专项资金，受地区经济条件发展影响，经费差异巨大，特别是西部地区及中小城市经费更是严重短缺，影响社区法律援助工作的开展和办案、服务质量。

二、社区法律援助制度建议

（一）社区法律援助制度建设。

1.建立政府主导社会参与的社区法律援助机制。 一是建立社区法律援助便民服务站。现代城市居民以社区为单位，通过社区的纽带作用联系起来，社区也是处理群众矛盾纠纷的首要关口，因此建立社区法律援助便民服务站是发挥社区法律援助的重要机制保障。现在的城市社区都建有社区便民服务中心，可以在便民服务中心直接服务群众，具有受众面广，群众容易接受等特点。通过建立社区法律援助站，可以把解决纠纷的关口前移，在最贴近群众生活的社区就把问题纠纷解决，可以减少矛盾，避免产生更大的问题。建立健全社区法律援助便民服务站非常有利于社会基层治理，让基层群众在法律框架下公平、公正解决矛盾纠纷。政府作为法律援助的发起人和管理者，应当制定完善的社区法律援助的管理制度，应加强政府主办的法律援助中心与社区法律援助组织的协调，及时解决发现的问题，解决社区法律援助组织的后顾之忧。社区法律援助便民服务站可以由社区居委会承担部分职能，由国家财政统一为社区居委会补贴部分资金，社区法律援助也是村（居）10 我国有19个省区市建立了省级财政法律援助专项资金（新华网）

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民自治的一种自主救济手段。社区法律援助便民服务站应侧重于基层矛盾纠纷调解、法律条文咨询等基础性法律服务。 二是推动民间公益社区法律援助组织建设。民间公益社区法律援助组织具有中立性，在处理一些群众涉及政府的法律事务时具有更权威、更容易取得群众信任的特征。民间公益社区法律援助组织可以由律师协会进行管理，组织离退休的法律工作者、各类法律志愿者参与组建社区法律援助组织，提供法律援助服务，同时可以允许企业、个人、慈善机构等投资组建民间公益法律援助组织，多元化提供社区法律援助服务。政府可以允许民间公益社区法律援助进行适当盈利性行为（收费应低于一般律师事务所或只收取成本费用，注重公益性），也可以通过购买社会法律援助组织的服务来满足社区对法律援助的需求。通过培育民间公益法律援助组织作为社区法律援助便民服务站的补充，政府可以在设立、补助方面予以财政方面的支持。 三是建立社区法律援助工作激励机制。建立社区法律援助补贴机制，根据援助案件的不同标准，针对案件办理情况，发放法援补贴；通过组织开展表彰活动、积极推荐社区法律援助先进集体和个人等方式表彰、推荐法律援助工作中涌现的优秀律师和组织；把参与法律援助作为执业律师职业道德考核审查的必修科目，通过社区法律援助开展执业律师道德教育；同时开展司法从业人员轮岗参与社区法律援助工作，并作为升职、评优的重要参考；对于参加社区法律援助的执业律师、志愿者、司法工作人员要在考学、升职、评

优等各方面给予优惠待遇。 四是加大社区法律援助宣传力度。现在无论是社区群众还是农村群众，一旦发生矛盾纠纷都是采取到政府上访，或者自行采取不科学的手段进行自我救济维权，通过社区法律援助或者其他法律手段解决问题的意识没有形成。一个很重要的方面就是人民法制意识还很淡薄，社区法律援助在宣传方面还做得不够。加强社区法律援助宣传力度，通过街道、社区居委会开展经常性法律宣传活动，普及法律知识，提升群众法制意识，提供矛盾纠纷解决渠道，使更多的群众了解并实际运用法律援助维护自己的合法权益，社区法律援助才能更好地发挥作用。这样社区法律援助会得到更多的群众认可，动员更多的社会力量参与到法律援助中来，从而筑牢依法治国的基础，实现更好的社会治理。 五是拓宽社区法律援助渠道和范围。本文前面已经讲到，因为法律资源的原因，目前国家开展的法律援助存在门槛高、条件苛刻、限制条件复杂等情况。为了更好地做好社区法律援助工作，我们应该拓宽社区法律援助的渠道和范围。当前主要是通过政府指派法律工作人员对困难群众进行援助，毕竟受人员规模限制，能够得到政府指派的困难群众是少数，而且在案情方面都是比较特殊或重大，没有法律援助当时人权益得不到有效保障，这就限制了只有少部分困难群众能够得到法律援助；在援助范围上面，设定条件有户籍、收入情况等，对于一些收入较低，但是达不到要求的困难群众是无法申请法律援助的。因此拓宽社区法律援助的渠道和范围非常的有

必要。一是可以依托现有的律师事务所，按照社区人口分布合理布点，让社会律师事务所承担一些社区法律援助工作，通过政府集体购买服务的方式进行，但要按照只收取成本价的方式进行。二是可以放宽受援助援助条件，对于低保群体或者其他较困难群体可以实现全部免费的法律援助，对于有一定困难或者因为法律费用致贫的群体，可以采取按照比例直接补贴具体承办律师事务所或相关单位组织的方式，为中间层、夹心层提供社区法律援助服务，在户籍等方面建议完全放开，而是实行居住时间要求，比如在当地工作生活时间达到半年以上，且经济困难符合要求的群众，在申请社区法律援助时都予以支持。 六是建立分层筛选的社区法律援助机制。社区群众对法律援助的需求差异化比较明显，有的群众可能只是需要普及法律知识，有的群众可能只是需要咨询某个法律点，以便自己预见法律后果，采取相应措施；有的群众只是需要进行调解，讲清法律厉害关系，即可解决矛盾纠纷；有的群众可能需要得到专业的建议；还有的群众可能需要提供代理起诉、应诉或更复杂的法律行为。这样纷繁复杂的社区法律援助诉求，在社区法律援助工作站来说，如果都要圆满的解决，看似不大可能，因此本文建议，建立分层筛选的社区法律援助机制。在社区法律援助工作站接到群众相关诉求后，对条件进行审查，并就事实进行初判，如果属于简单咨询、矛盾调解、一般法律建议的，可以由社区法律援助工作站进行解答或处理，并做好备案记录工作；如果属于较为复杂的矛盾纠纷、比较专业的法律建

议，可以把相关情况材料报送上一级的法律援助中心进行解决答复；如果需要专业代理或更为复杂的法律援助案件，可以由县一级法律援助中心进行制定服务。建立分层筛选的社区法律援助制度，可以充分有效地解决社区法律援助的专业性不足的问题，合理分配资源，有效处理群众的矛盾纠纷，提升社会治理水平。

2.建立社区法律援助人才队伍培养机制。社区法律援助作为政府的民生工作的重要组成部分，需要建立社区法律援助人才队伍的培养机制。 一是建立专业的社区法律援助律师队伍。要进一步增加法律援助中心编制，提高专职社区法律援助律师的待遇，可以通过社会选任、考评等方式，选聘一批优秀法律工作者从事社区法律援助。这支队伍要作为社区法律援助的中流砥柱，承担起最主要的社区法律援助工作。 二是建立律师志愿参与社区法律援助机制。社会律师具有数量大、办案经验丰富、立场中立等特点，可以通过志愿服务的方式，邀请社会律师到社区进行坐班咨询、接访，给予社区群众更多选择。同时加强社区法律援助专职人员与对外交流，提升人才能力水平，更好地服务于社区法律援助。 三是加强社区工作者法律知识培训。社区专职工作人员具有熟悉社区情况、处理矛盾纠纷经验丰富的特点，但是存在法律知识不够丰富的问题，因此可以加强社区工作人员法律知识培训，提升法律知识水平，帮助他们在解决社区纠纷矛盾时熟练运用法律知识，

也有助于社区法律援助分层筛选工作的开展，把社区工作人员培养成为专职社区法律援助律师的重要帮手。 四是建立大学生参与社区法律援助的常态机制。法律作为大学生必修课之一，基本上都会学习一些法律常识，而且大学生居住分布在各个社区，非常广泛，可以尝试安排一些假期社会实践，在社区法律援助律师带领指导下，到社区开展法律咨询一类援助工作，既可以帮助基层群众解决一些法律问题，也可以积累法律知识，提升法律水平。

3.建立政府主导投入和社会资金保障机制。 一是建立政府财政投入逐年增长制度。《法律援助条例》在第三条规定“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”同时在第七条规定，“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。”《法律援助条例》的这些规定，为解决法律援助事业发展的经费保障问题，提供了法律依据。但是目前财政投入的增长比例、投入数量并没有明确规定，在政府财政投入的操作性方面比较欠缺。建议中央财政建立一定的法律援助经费稳定增长机制，要求各级政府把法律援助经费纳入财政预算，建立起政府对法律援助的最低经费保障机制。地方政府还可以根据法治进程、人口规模、社会矛盾、经济发展差异等诸多因素，建立人均法律援助资金的机制。同时在依法治国进程中，通过社区法律援助减少信访数量，逐步把用于信访的部分结余经费转投入到法律援

助方面，推动社会治理法治化。 二是建立社区法律援助公益金制度。我们可以借鉴国外筹集法律援助资金的方式，建议建立诉讼公益金制度。建议建立诉讼公益金制度，就是在诉讼过程中根据律师收费金额达到一定的额度后（非法律援助案件），由原被告双方按照收费金额一定的比例缴纳法律援助公益金，因为上层社会享有更多的法律保障权益，享有更多的法律资源，在收取诉讼公益金制度，也是一种节约司法资源的制度。建议建立律师缴纳社区法律援助公益金制度，比如在加拿大的安大略省，每名律师每年要缴纳267加元用于法律援助服务。可以建立没收违法所得提取法律援助公益金的制度，比如在把保释金、没收的贩毒款、刑事和行政的罚款收入国库之前，可以按照一定比例提取作为社区法律援助资金来源。以上几项公益金制度都建议按照属地原则 三是建立社会募捐制度。争取社会资金的大力支持，主要是广泛发动社会力量，为法律援助事业提供捐助。建议出台纳税人向法律援助捐赠资金在税前扣除问题的政策，规定纳税人捐赠并用于法律援助事业的，可按税收法律、法规规定的比例在所得税前扣除。鼓励社会公众和社会组织对法律援助援助事业的捐赠。推动社区法律援助基金会建设，增强筹资能力，广泛募集资金，为基层社区提供法律援助事业服务，特别是要扶持贫困地区的法律援助工作。开展大规模的慈善募捐活动。引导全社会居民树立支持法律援助的意1111 《法律援助资金筹集方式及可行性研究 》 郑自文（司法部法律援助中心调研处处长、法学博士） ，左秀美（司法部法律援助中心）

识，形成全社会参与、共同关注社区法律援助的氛围。 四是保障法律援助资金专项用途。法律援助资金应该侧重向基层一线、边少老穷地区倾斜，特别是群众矛盾比较复杂，涉及困难群众比较多的基层街道社区。法律援助资金使用情况应及时公示，资金使用及流向明晰，只有取得社会的充分信任，切实发挥法律援助资金的作用，才能形成社区法律援助制度的良性循环。

三、结论 鉴于目前我国经济社会发展水平和国家法治进程，我国的法律援助工作还在起步阶段，社区法律援助这一块更是非常初级的阶段，党的十八届四中全会将于今年底召开，此次四中全会的主题将是“依法治国”，此前虽然也有类似说法，但以中央全会的规格提出依法治国、依法治党还是第一次。相信国家在基层治理方面应该会探索和创新很多机制，在制度设计层面上会出台一些政策措施，深入实施社区法律援助工作，是有效减少非正常信访数量、解决基层矛盾纠纷、规范社会治理的一项重要法制举措，建立和完善社区法律援助制度将会是助推全面建成小康社会的法治保障。

参考文献及资料来源

1.《加强城市社区法律援助的必要性和路径选择》首都经济贸易大学 人文学院 周宇宏

2.《试论中国的社区法律援助》辽宁弘扬律师事务所 任彦成

3.《大学生社区法律援助体系的构建》广西民族大学相思湖学院 刘秋芷

4.《浅析我国法律援助制度中存在的问题与对策研究》商丘师范学院 韩娟

5.《法律援助条例》

6.石棉县近三年法律援助中心工作总结。

7.《法律援助资金筹集方式及可行性研究 》 郑自文（司法部法律援助中心调研处处长、法学博士） ，左秀美（司法部法律援助中心）

8.《中国律师行业社会责任报告（2013）

9.中国法律援助网

10.百度文库

11.其他有关法律援助、社区法律援助等法律著作及文章。