%84我国公务员权利救济制度的若干思考

完善我国公务员权利救济制度的若干思考

张复霞

摘要我国的公务员权利救济制度，因其受特别权利关系理论的影响，操作性不强，不能有效的保障公务员的合法权利．而公务员权利救济是公务员制度的重要组成部分，完善公务员权利救济制度，切实保障公务员的权利，学习和借鉴西方国家的先进成果，对我国公务员权利体系的完善有着深远的意义。本文从公务员权利救济制度的涵义，现状及其缺陷入手，运用比较分析，逻辑推理，历史研究的方法分析研究了我国公务员权利救济制度需完善之处．关键词公务员权利救济司法救济中图分类号：Ｄ６３０

文献标识码：Ａ

‘公务员渤在颁布实施以后，规定了公务员权利救济的一系列制

度。公务员可以采取复核、申诉、控告等的方式保障合法权利的行使。这对于行政机关人事管理的规范化、法制化有着重要的意义．

但是我国公务员权利救济制度仍存在着方式单一、程序笼统，缺乏公正性、独立性等各种缺陷，极大的降低了救济的有效性．使公务员的合法权利不能及时有效的救济。比如‘公务员法》第九十条规定“国家公务员对涉及本人的人事处理不服的，自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核：对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉：也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：对省级以下机关做出的申诉处理决定不服的．可以向作出处理决定的上一级机关提出在申诉．”‘公务员法》第九十三条规定“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的．可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告．”依此可以看出，目前我国公务员权利救济的途径有申请复核和申诉、控告等方式。‘公务员法》只允许聘任制公务员因履行聘任合同发生争议，向人事争议仲裁委员会申请仲裁，当事人对仲裁不服的，可向人民法院提起诉讼。而绝大多数的公务员只能通过内部行政手段解决自己与所在机关的纠纷，无法接受外部监督。缺乏第三方的参与，行政机关容易滥施权威、滋生腐败，损害公务员的合法权利。并且接受申诉控告的人事机关或者监察机关，本身就是行政机关，集管理、处分于一身，这显然是不合理的。因此，完善公务员权利救济制度势在必行。

一、公务员权利救济制度的涵义

公务员权利救济是指当公务员权利受到不法侵害时，如何给予保障和补偿。公务员权利救济制度是指公务员不服行政机关依职权做出的人事处理决定或认为该决定侵害其权益，依法定程序寻求救济的制度。

根据公务员权利救济是否经过诉讼程序可划分为诉讼救济和非诉讼救济。目前大多数国家都同时建立了这两种诉讼方式，但在我国的救济体制中没有诉讼救济方式。根据公务员权利救济是否需要主动申请，可以划分为依职权救济和依申请救济。依职权救济是指公务员权利受到侵害后，有关部门会主动提出救济。而依申请的救济则需要经过公务员的申请才能得到救济．我国没有依职权救济，所以公务员权利救济受到了很大的限制。如果能够建立依职权救济与依申请救济相结合的方式，当公务员的权利受到不法侵害时，政府机关主动

作者简介：张复霞，河北大学２００７级宪法学与行政法学专业研究生．

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文章编号：１００９－０５９２（２００９）０４一１８２Ｊ０２

的权利救济必将得到有力保障．

我国的公务员权利救济制度起源于建国初期，当时国家颁布了的惩暂行规定》、１９５４年３月政务院ｌ｜氲察委员会有制定了‘关于惩戒工会批准。国务院公布了‘国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》等文件？？？，虽没有明确指出是针对公务员管理、权利救济方面．但对于国家工作人员申诉控告有所规定．党的十三大明确提出要建立和完善国家公务员制度。在后来将近二十年的时间里，公务员制度逐渐走向法制化、规范化、科学化．２∞５年４月十届人大常委制定的‘公务员法》专门具体规定了公务员权利救济的方式，但我国公务员法对公务员权利救济只采用行政救济手段，仍存在不足之处。

二、我国公务员权利救济制度的缺陷

‘一）公务员权科救济主体缺乏独立性，难以保证裁决的公正性原做出处罚决定的处理机关、原处理机关的上级机关、同级政府的人事主管部门或监察机关，作为救济主体，本身就是行政机关．而且在行政机关内部，各个部门之间、上下级之间均有千丝万缕的联系，很难保证裁决的公正性．而监察机关的监察建议又没有强制执行力，最终决定权还是掌握在原决定机关手中。这种模式流于形式，不能有效保障公务员的权利救济。

（二）公务员权利救济方式单一、程序笼统

目前。公务员权利救济方式只限于行政系统内部救济，行政复议、行政诉讼被排除．而申诉、控告、复核繁琐的程序拖延了救济的及时有效性．比如申诉控告的程序中并没有详细得规定受理机关如果超过审理时限应承担什么责任．即使受理机关无故拖延，可能公务员也找不到法律的武器保护自己．实践中，一般以书面审理的作法，虽然讲求了效率，但公务员不能享有司法诉讼中的听证、举证、质证、请律师辩护、当庭说明理由、排斥事后证据等权利，势必影响申诉控告的效果，不利于公务员权利救济的实现．

三、西方发达国家公务员权ｊｆＩｌ救济制度分析

（一）嘴别权力关系”理论介绍

所谓“特别权力关系”是相对于公民与国家之问存在的一般权力

依职权启动救济程序．如果政府部门没有介入，则公务员可以依申请启动救济程序。并且可采取诉讼与非诉讼两种方式的救济，则公务员一系列法规政策，比如１９５２年８月，中央政府制定了‘国家公务员奖作中应注意的几个问题》、１９５７年８月，监察部制定了‘关于国家监督机关处理公民控诉工作的暂行办法》、１９５７年ｌＯ月，经全国人大常委

关系所产生的公法上的权利与义务的关系．该理论否认国家机关和公务员之问的一般法律关系。国家对公务员的批示，命令等，都不发生对外的法律效力．因此排除司法审查，公务员与行政机关之问是“依附关系”。行政机关可自行设定特殊规则约定公务员，公务员不适用诉讼救济。但在二战后，随着人权保障，法治的发展，德国的特别权力关系理论有了重新改造．比如在公务员的任免权利受到侵害使。可向行政法院提出司法审杏。日本也确立了行政申诉制度，作为行政监督的手段．日本规定对处分不服的公务员可以向人事院请求审查或申诉。日本和德国都完善了公务员的权利救济制度。

（二）西方发达国家的公务员权利救济制度的先进经验

荚美国家在＝战后，随着福利国家观念的深入．原先的特别权力关系理论受到了质疑。英国在１９７２年成立了“文官申诉委员会”受理文官不服撤职处分和提前退休处理的申诉．在１９７８年的《就业保障法》中规定。文官受到错误的撤职处分时，有权获得赔偿。而对文官与公务机关就与其有重大利害关系的决定不服发生争议的。可通过公务机关的协商机制交由专门的委员会进行协商处理。协商不成的交由劳资仲裁法院文官特别庭予以裁决，此外各内阁部和执行机构也规定了相应的程序处理公务员投诉

英国的行政救济与司法救济相结合的模式使得原来的“特权”被逐步纳入到权利的范畴，正当程序的保护代替了特别权力关系理论，使公务员与政府之间建立了准契约关系。结合司法救济与行政救济两种途径，把司法救济作为最后的法律屏障．使得公务员在有关身份和重大权益的事项上，可以寻求司法保护。并且在行政救济中也规定程序严格、透明公正的制度。比如救济机关地位较高且有很强的独立性，使权利救济的专门机关，行政程序严格。使当事人的权利得到有效保护．

四、构建我国完善的公务员权利救济制度

现代法治理念要求我们“有权利必有救济”。我们应依法治国，完善公务员救济制度，以推动公务员制度的法治化进程。

（一）转变公务员权利救济的立法观念

‘世界人权宣言》和‘公民与政治权利国际公约》要求我们保护任何人的基本权利或自由在遭受侵害后能够获得有效救济。获得权利救济才能保障权利的实现。公务员也具有自然人的身份，理应享有普通公民拥有的一切权利，摒弃内外部行政法律关系的划分．这种排斥司法救济的作法已经不能顺应依法治国与人权保障的时代要求。我们也应借鉴国外的先进经验，对“特别权力关系”理论加以修改，改变传统的理念，赋予公民根据法定程序寻求司法救济的权利．

（二）确立公务员权利救济的原则１．公开公正原则

改变过去秘密调查不公开、书面审理不对质的作法，赋予公务员听证。质证的机会．阳光下的公正必定会抹去个别行政领导人独断专裁的阴影，还公务员一个真正申辩的机会．公开、公正才能公平。不偏不倚对待所有当事人，无论是过程还是结果，都应当向当事人、利益相关人及社会公开。这样。才有利于当事人的申辩，社会的监督，权利救济才能得到有力的保障。

２．引入司法救济原则

司法救济是权利救济的最后一道防线。司法审查，可以克服行政

机关内部处理独立性差、中立性差的缺点．司法参与是保障公正性的基础，司法监督是保障依法行政的有力手段。将公务员权利救济制度引入司法审查．符合。自己不做自己法官”的自然公正原则．修改‘彳于政诉讼法》的受案范围，使所有公务员都能够通过司法途径寻求救济．

３．行政中诉与行政诉讼恰当衔接原则

为了防止公务员借此滥用诉权，在行政申诉与行政诉讼双重救济机制的衔接上，应将行政申诉前置，避免司法资源不必要的浪费。可以借鉴美国的作法，即“首先管辖权原则”和“穷尽行政救济原则”我们可以规定公务员必须先申请行政救济，对行政救济不服或者受理的行政机关拖延不予办理，再提起司法救济。

（三）构建合理合法的公务员权利救济体系

首先，应提高公务员申诉控告制度的立法层次，加强屯法保障。同时出台一部统一立法．确认公务员权利救济的程序、法律责任。此外。应对不适当有内容抵触的法律法规予以修改。如＜行政诉讼法》的受案范围、《国家赔偿法》的完善，修改现行法律。通过立法，形成一个完善的法律体系，有法可依。使公务员合法权益受到侵害可以及时得到司法救济，也可以获得国家赔偿，建立完备的保障公务员权利的体系．

其次，应完善行政救济制度。在人事部门设立地位相对较高的独立的公正委员会。让其裁决公务员的申诉案件，通过详细规定受案范围、审理期限、公开审理、昕证等程序，使公务员钉真正申辩的机会，并且要规定审理期限拖延应承担的法律责任．这样，可在一定程度上实现行政救济的公正性和独立性．规定行政救济的前置性．以此避免公务员的滥诉，节约司法资源．

再次，引入司法救济制度，规定公务员启动司法救济的条件。比如涉及公务员职务的任免、辞退、开除以及对其有重大影响的工资福利的确定、给付、职务变更等等，可以作为受案范围．当然，宪法所规定的基本权利也在受案范围之内。其他则可以交给行政救济来解决．这样，司法救济作为最后的一道屏障，一定会有力保护公务员的合法权利．

２００６年‘公务员法》的实施，在保障公务员合法权益、提高行政效率等方面发挥了积极的作用，但在保护公务员权益方面还需要健全和完善。法治建设是实现依法治国，建设和谐社会的重要保障．我国公务员权利救济制度是我国当前法治建设的一项重要任务．

上文对我国公务员权利救济的现状进行了分析，对西方发达国家先进制度进行借鉴，加强我国公务员立法保障，完善我国公务员权利救济制度的法律法规建设。通过完善申诉控告程序使我国公务员权利的行政救济制度发挥更好的作用．希望我国尽快将司法审查引入公务员权利救济制度．

党的十七大报告强调要全面落实依法治国的基本方略，加快建设社会主义法治国家。健全和完善我国公务员权利救济制度是一个渐进的过程，随着我国法治进程的不断推进。我们相信，我国公务员权利救济制度必将不断发展和完善．

◆考文献：

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