城市社区自治是社会主义新型民主的生长点

作者：马仲良

《北京行政学院学报》 2001年04期

　　我国城市社区建设开始于20世纪80年代的中期。最初，城市社区建设主要以社区服务为突破口和龙头，然后逐步扩展到社区文化、社区卫生、社区环境和社区治安等。目前，我国城市社区建设正转向以社区自治为龙头，以社区组织建设为重点，以社区组织建设带动社区事业建设的全方位社区建设的新阶段。

　　一、城市社区自治是社会主义民主的新形式

　　江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。”

　　我认为，社会主义民主基本上有两种形式。一种形式是共产党执政的政府用行政手段代表人民群众行使民主权力的民主形式，即共产党执政的政府为民做主的形式。另一种形式是共产党领导下的群众自治组织依法自治、依法管理自己的事务的民主形式。

　　由于我国背负着几千年封建专制统治的包袱，进入近代以来又长期处于外国帝国主义入侵和国内军阀混战局面之下，再加上我国社会主义制度建立在落后生产力的基础上，所以，中国没有民主传统。为此，中国社会主义民主的第一阶段不得不采取共产党执政的政府用行政手段代表人民群众行使民主权力的民主形式。

　　改革开放和我国经济体制由行政性计划经济向社会主义市场经济的转变，推动了社会主义民主的进一步发展，要求社会主义民主形式与社会主义市场经济体制相适应。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践”。党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，强调要“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”。要“完善村民自治，加强社区民主建设，坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。进一步扩大基层民主，实行政务公开、厂务公开、村务公开”。显然，村民自治和社区自治的发展，必将使我国社会主义民主政治建设推进到一个新的阶段——由单一的行政性机构为民做主的阶段转向两种民主形式并存的阶段，即行政机构为民做主的形式同人民群众民主自治这两种形式并存的阶段。

　　如果说我们认识了社会主义也要搞市场经济并开始建立社会主义市场经济体制是社会主义理论与实践的一个巨大飞跃的话，那么我们认识了社会主义也要搞自治并开始建立村民自治和社区自治组织，则是社会主义理论与实践的又一个巨大飞跃。可以说，提出城市社区自治的思路并在这一思路指导下的城市社区建设实践，其意义不亚于社会主义市场经济理论的提出及其实践的意义。

　　二、城市社区自治要求党的领导方式的创新

　　社会主义的城市社区自治不能离开共产党的领导。美国学者杰里米·里夫金写的《工作的终结》一书讲，苏联、东欧社会主义制度的瓦解，重要原因之一是反共组织在社区中发展了起来。中国处在急剧的社会转型阶段，社会矛盾明显增多，也极为复杂，群众自治如果离开中国共产党的领导，很可能导致中国的政治动乱，这是非常危险的。

　　但是，在我们强调城市社区建设必须坚持共产党领导的同时，也必须强调党的领导方式必须创新。中国共产党领导中国人民的伟大事业经历了两个阶段。第一阶段，在民主革命时期，通过领导、组织群众，建立统一战线，建立人民军队，通过革命战争，夺取政权。第二阶段，党在夺取政权成为执政党以后，通过对政府的领导，实行全方位的行政管理，由此实现党的领导作用。我认为，现在党的领导方式正在经历从第二阶段向第三阶段的转变。在第三个阶段，党将用两种方式发挥领导作用。第一种方式仍然是作为执政党对政府的领导，通过政府在一定领域的行政性管理实现党的领导作用。第二种方式是通过党在群众自治组织中的政治领导作用，运用非行政性手段发挥领导作用。第一种领导方式，我们已经有了一定经验，需要在新时期继承和发展。第二种领导方式，对各级党组织和党员干部来讲，基本上是一个新问题。党组织在社区的领导方式就是第二种领导方式。采用非行政手段在群众自治组织中起政治领导作用，是党的领导方式的创新。这既是社区建设对党的领导方式提出的挑战，也是党在新形势下更好地当好“三个代表”的机遇。中国共产党只有学会如何在社区自治中发挥政治领导作用，才能真正成为人民群众根本利益的代表。

　　三、城市社区自治要处理好社区领域四大组织的关系

　　西方社会学理论把整个社会分成三大板块：政府、市场和社区。在中国，除了三大板块以外，还多了一个党组织，成为四大板块。处理好四大板块的关系对于搞好城市社区自治至关重要。

　　政府和公共部门的原则是社会效益最大化。政府官员不能追求自身利益最大化，否则必然导致腐败。政府的资源主要来自税收，它用这个资源满足社会可持续发展的要求。

　　市场领域的主体是企业，企业以追求自身利益最大化为原则。它的社会功能是促进经济发展。企业之间进行激烈的市场竞争，在无情的优胜劣汰中不断发展前进。市场不同情眼泪。政府不能直接干预企业的自主经营，但是要通过经济和法律的杠杆对企业进行宏观调控，以克服市场自身发育的种种弊端和缺陷。

　　社区是生活在一定地域里的居民的共同体。社区的原则既不是社会效益最大化，也不是自身利益最大化，而是以人为本、互相互利、奉献爱心、民主自治。生活在社区里的人希望安居乐业，因此社区强调以人为本，要使环境质量不断提高，人的素质不断提高。社区里可能既有富翁又有贫困人口和老弱病残，他们之间要充满爱心。这里不是一个充满残酷竞争的领域。如果把市场经济的激烈竞争、优胜劣汰的原则带入社区，那老弱病残就没法活了。社区同情眼泪。这里通行的不是等价交换的原则，而是奉献爱心的原则。人与人之间互相关心、互相爱护、互相帮助、互相友爱。社区的管理是民主自治，不是政府的行政式的管理。社区的主要功能不是直接促进经济发展，而是保持社会稳定，实现社会的可持续发展。虽然社区原则与市场的原则有所不同，但是社区与市场是交叉在一起的。有些社区服务组织是企业，有些社区服务已经产业化，这属于市场经济的范畴。有些社区服务事业虽然不以营利为目的，但是也要收取一定的成本费，这也要在一定程度上遵循市场经济原则。但是总体上，社区服务事业不以营利为主要目的，这与在市场经济中激烈竞争的营利性企业有很大的不同。发展社区事业的资源主要不是通过市场经济的方式，而是通过政府扶持、社会赞助和义务劳动的方式。政府对社区的关系不是上下级领导关系，而是主导、引导、监督和扶助的关系。政府要拿出一定的资金支持社区建设。政府对社区的主导、引导、监督和扶助，主要通过社区的中介组织进行，而不是直接地通过行政手段进行。

　　中国共产党是中国人民各项事业的领导核心。作为执政党，党对政府实行政治领导，政府的各项工作、各项政策都是在党的理论、路线、方针、政策的指导下进行的。中国共产党也通过政府的宏观调控对市场经济的发展实行引导和控制并且通过党组织在企业发挥政治核心和监督保证作用。党在社区的政治领导作用是不容忽视的。但是，党在社区的领导方式同党对政府的领导方式有所不同。党在社区的领导作用是通过党组织对社区自治组织的政治领导实现的。党组织在社区虽然是领导核心，但这并不是说党组织对社区的任何事务都进行直接的领导。党在社区是政治核心，主要是政治领导，要保证党的理论、路线、方针、政策的落实，做好群众的思想政治工作，发挥党员的先锋模范作用，密切党和群众的联系。如果社区党组织对社区的事务不分巨细都进行直接的管理，那么，就可能使社区党组织变成一级政府，这是与社区自治的原则相违背的，也是与发展社会主义民主政治建设的方向相违背的。

作者介绍：马仲良(1946--)，男，北京市社会科学院副院长，国际大中城市社区比较研究中心主任，研究员。　北京市社会科学院，北京　100101