试述档案行政权力清单与档案行政责任清单

　　摘 要：对档案行政权力清单与档案行政责任清单的内涵、区别及关系等一些基本问题进行了探讨。 　　关键词：档案行政；权力清单；责任清单 　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要强化权力运行制约和监督体系，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。为落实中共中央提出的改革要求，档案部门也相继开展起档案行政权力清单制度的建设，并按照权责一致原则，开展起构建与档案行政权力清单相关的档案行政责任清单制度建设。档案行政权力清单制度的建设是一项新工作，许多问题都需要探讨。这里就档案行政权力清单与档案行政责任清单的一些基本问题做一探讨。 　　1 档案行政权力清单与档案行政责任清单的内涵 　　1.1 档案行政权力清单的内涵。有关权力清单的内涵，目前尚无统一的含义。有学者认为：“所谓‘权力清单’，简而言之，就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。”[1]也有学者认为：“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围。”[2]尽管一些专家、学者对权力清单内涵的表述不一，但笔者认为，其所含的基本要素是一致的。由此，可以对档案行政权力清单的基本要素作如下认识：一是清单是档案行政权力的表现形式和载体。即档案行政权力在梳理、科学归类后以清单为载体，列单明细，对外公布。二是档案行政权力清单的内容应包括档案行政职权、行使依据、主体及流程等。简单来说，就是将各级档案行政管理机关的档案行政权力晒在阳光下，规范档案行政管理机关的档案行政权力边界，必须按照清单所列档案行政权力依法行政，不允许越权。档案行政权力清单宣示和明确的是“法无授权不可为”的法治理念。凡是档案行政管理机关依法可行使的档案行政权力均列在清单上，未列的档案行政权力，即法未授予的档案行政权力，档案行政管理机关均不得行使，行使即构成违法。对档案行政管理机关来说，“法无授权不可为”就具体明确化为“权力清单上未列者不可为”。 　　1.2 档案行政责任清单的内涵。有关责任清单的内涵，目前也尚无统一的含义。有学者认为：“责任清单是指政府采用清单的方式，列明政府部门承担的责任事项，公布责任事项的承担主体和追责情形，明确部门间的责任边界。”[3]也有学者认为：“责任清单的含义是‘法定职责必须为’，明确了行政机关职权之下相对应的责任。”[4]依据这些认识，可以这样认为，档案行政责任清单是档案行政管理机关将所有法律、法规赋予档案行政管理机关的职责统一整理、归纳为一张清单，向社会公布，接受社会监督。档案行政责任清单宣示和明确的是“法定职责必须为”的法治理念。因此，各级档案行政管理机关对于档案行政责任清单上列出的法定职责，必须认真履行，不履行即构成不作为，就属于违法并应承担相应的违法责任。对于档案行政管理机关来说，“法定职责必须为”就具体明确化为“责任清单上所列职责必须为”。 　　2 档案行政权力清单与档案行政责任清单的区别 　　2.1 两者的目的不同。建立档案行政权力清单的目的是为了建构符合现代市场经济规律和法治要求的档案行政管理机关的角色；理顺各级档案行政管理机关的职责，推动档案行政管理机关职责的规范化、法制化。具体来说，就是为了控制档案行政权力并使其在法治的范围内行动，按照“权力法定”、“法无授权不可为”的法治原则，梳理档案行政管理机关的档案行政权力，使档案行政管理机关行使的每一项档案行政权力都有明确的法律依据。这样，可以规范档案行政权力运行，减少档案行政权力行使过程中的随意性，避免权力寻租；可以进一步厘清层级之间的职责关系，突出不同层级档案行政管理机关的管理和服务重点，提高档案行政管理机关的行政管理效能。 　　“‘责任清单’的目的在于建立与权力相适应的责任追究体系，减少遏制权力乱象，一旦权力不作为或者乱作为，有关责任主体必须付出相应的代价。”[5]制定档案行政责任清单的目的在于通过档案行政责任清单，明确档案行政责任主体，健全问责机制，促进档案行政主体（档案行政管理机关）积极主动履行职责，避免不作为。档案行政管理机关要勇于负责、敢于担当，切实履行职责。具体来说，按照“法定职责必须为”的法治原则，明确档案行政行为和与之相应的法律后果，确保每一个档案行政行为都有明确的档案行政责任和责任主体，做到权责一致，权责自负。 　　2.2 作用不同。档案行政权力清单按照“法无授权不可为”的要求，主要解决档案行政管理部门乱作为的问题。具体作用有四个方面：一是划定档案行政权力边界。以清单形式对各项档案行政权力的边界进行明确规定，可以使档案行政权力在法治的轨道上运行，有效减少档案行政权力越界行为，维护法律法规的权威性；二是规范档案行政权力运行。档案行政权力清单有助于构建权责统一、清晰具体、密切协同且无交叉的权责体系和程序化、法制化的档案行政权力运行流程，规范档案行政权力运行，杜绝乱作为；三是确立制度性授权。档案行政权力清单对档案事务的办理流程、相关的法律依据、岗位的权责范围做出非常具体的规定，确立了一种制度性授权机制；四是强化社会监督。档案行政权力清单的监督功能贯穿于档案行政权力运行的始终，具有监督主体广泛、监督内容明确、监督途径多样、监督力度增强的监督功能优势，对权力运行构成刚性监督的高压态势。 　　档案行政责任清单按照“法定职责必须为”的要求，重点是解决部门“不作为”问题。具体作用有三个方面：一是推行档案行政履职规范化。通过清单列表方式明确档案行政管理机关所承担的档案行政责任，划清档案行政责任的行使范围使档案法定职责具体化，操作规范化。二是推动档案行政追责程序标准化。按照有权必有责、用权受监督、违法必追究的原则，档案行政责任清单依据相关法律、法规和规章，全面梳理追责情形和追责依据，形成档案行政责任追究机制，明确实施主体、追责方式和追责程序，使追责程序标准化，便于问责追责。三是警戒预防潜在档案违法冲动。通过梳理档案行政责任清单目录并予以公开，使得档案行政管理机关及其工作人员清楚自己的职责所在，以此划定档案行政行为的“警戒线”，使在档案行政管理机关及其工作人员在履行职责时，就事先知道那些档案行政行为可以作为，那些不可以作为，以及其行政行为导致的各种后果。同时，也使档案行政管理机关及其工作人员增强责任意识，预防其潜在档案违法冲动。 　　3 档案行政权力清单与档案行政责任清单的关系 　　档案行政权力清单与档案行政责任清单是相互配套、监管制约的关系，两者密不可分，都是转变档案行政管理职能、依法治档的重要举措。 　　3.1 相互配套。档案行政权力清单与档案行政责任清单是共生的，有权必有责，权力和责任是统一的，拥有多大的权力就应当承担多大的责任，负有多大的责任才赋予多大的权力。档案行政管理机关要行使档案行政权力，就要承担对等的档案行政责任。档案行政权力清单厘清了档案行政管理机关的档案行政权力界限，清理了一些没有法律法规规章依据、不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的档案行政权力，明确规定了哪些行政职权事项档案行政管理机关必须为、哪些事项不能为，主要解决档案行政管理机关乱作为的问题。档案行政权力清单规范了档案行政权力运行，有效挤压了权力寻租的空间。档案行政责任清单则是明确档案行政管理机关的职责边界，一旦不作为、乱作为，就必须承担相应的责任。档案行政责任清单按照“法定责任必须为”的要求把“该管的事管住”，主要针对档案行政管理机关不作为的问题。两张清单，相互配套、相辅相成。 　　3.2 监管制约。权力的运行离不开责任的约束，权力清单的实施亦是如此。没有刚性的责任约束机制作保障，权力清单的实施亦可能迷失方向。档案行政权力清单尽管为档案行政管理机关行使职权提供了具体的直接依据，但是，如果不对档案行政管理机关消极履职、越权、不作为等行为制定刚性的责任约束，则很难确保档案行政权力清单的实施效果。因此，必须建立与档案行政权力清单相关的档案行政责任清单予以制约，档案行政责任清单比档案行政权力清单更具有执行意义和约束效力，它对档案行政管理机关及其工作人员行使行档案政权力的行为形成了直接的、具体的责任约束和追责考量。档案行政责任清单的目的是实现“法定职责必须为”。档案行政权力清单与档案行政责任清单是相辅相成的监管制约关系。档案行政权力清单是档案行政责任清单的前提，档案行政责任清单是档案行政权力清单的实现方式。档案行政责任清单是档案行政权力清单实施的监视器，其监管制约的功能可以提高档案行政权力清单的实施效能。只有建立与档案行政权力清单相匹配制约的档案行政责任清单，将档案行政权力和档案行政责任有机结合起来，对档案行政权力形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，才能做到依法行政、依法治档，推进档案法治建设。