018-45-城市交通需求管理政策框架设计及重点要素分析

交叉创新与转型重构——2017年中国城市交通规划年会论文集

城市交通需求管理政策框架设计及重点要素分析

祝超 鹿璐 孙明正 周凌

【摘要】近年来，交通需求管理逐步在国内城市得到研究和应用。基于对交通需求管理政策概念的理解，并对国内外城市交通需求管理经验进行简要概述，从狭义、广义等多个层面，提出交通需求管理政策框架体系。重点围绕狭义的需求管理展开研究，对国内城市交通需求管理政策实施情况进行综述。挑选限制机动车使用和限制机动车保有两个方面的重点、热点政策，进行关键要素分析，对政策的适用性、实施时机、实施效果等展开探讨，并提出相关实施建议及措施保障。

【关键字】交通需求管理；TDM框架体系设计；差别化停车收费；“两限”政策；停车位许可证；区域

拥堵收费

0 引言

当前，随着中国城市化、机动化、现代化进程的加快，交通拥堵成为各大城市普遍

面临的问题。与单纯的依靠交通基础设施建设来增加交通供给相比，交通需求管理政策

作为一种改善交通拥堵状况、提高交通系统运行效率、实现交通可持续发展的政策措施

备受关注，并在许多大城市逐步得到研究和应用。面对各城市愈发严重的交通拥堵形势，

如何充分发挥需求管理政策的作用尤为重要。

1 国内外城市交通需求管理政策运用基本情况

1.1 国外城市经验

国外已经有许多城市通过实施有效的交通需求管理政策缓解交通拥堵，取得良好的效果。

东京作为世界上人口最多的城市，交通拥堵一直困扰着城市的发展，经过几十年的探索与实

践，东京开辟了一条以停车管理为主线的交通需求管理之路，通过停车泊位证政策限制机动

车的保有，通过高昂的停车费及严厉的违章停车罚款调控机动车使用[]，取得显著成效。

新加坡国土总面积仅有700km2，但是人口超过500万人，面对有限的土地资源、高密

度人口以及高度城市化，如何管理不断增长的交通需求是一个极大的挑战。在解决交通拥堵

问题上，新加坡在通过扩大交通供给的同时，也利用经济手段进行交通需求管理。尤其是对

车辆拥有权管理的车辆配额系统，以及对道路拥挤管理的公路电子收费系统，二者构成了新

加坡一体化交通策略的关键要素[]。交通需求管理政策的普及不仅是在亚洲城市，在欧美城

市同样得到广泛应用。

中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编

英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩、意大利米兰等城市将拥堵收费作为一项交通需求管理政策，

政策实施后，拥堵区域内车辆速度明显提高，拥堵水平显著下降，更为重要的是交通出行方

总体来讲，不同城市根据自身社会、经济、城市发展现状，式向公共交通的转变较为明显[]。

因地制宜的制定并实施交通需求管理政策，下表总结了不同城市采取的不同的措施。

表1 国外城市交通需求管理政策实施情况[] 新加坡

弹性工作制度

牌照配额拍卖 人工拥堵收费 拥堵收费ERP 通勤补贴 高停车费燃油税东京 停车泊位证 快速路通行费伦敦 违章停车处罚 中心区拥堵费

低排放区域 纽约 提高燃油税 过路过桥费 停车管理制度车辆进口税、附加注册费、燃油税 中心区排放控制、鼓励低排放车

1.2 国内城市经验

我国的交通需求管理政策起步较晚，目前并未形成系统的交通需求管理政策体系，但并

未影响其在国内的广泛应用，许多城市根据自身社会、经济、机动化发展水平，借鉴国外交

通需求管理经验，纷纷制定出适合自身的交通需求管理政策，其代表性措施主要表现为限购、

限行的“两限”措施。

1）限制机动车保有方面

限制机动车保有方式主要有两种，即车牌照有偿拍卖和车牌照无偿摇号。

目前，全国已经有7个城市进行限购，北上广深四个城市汽车限购悉数集齐，贵阳、天

津、杭州也相继实行限购政策，如表2所示。此外，成都、重庆、青岛、武汉等城市是除已

限购城市之外拥堵较为严重的城市，均存在实施汽车限购的可能性。

表2 国内实施限购政策城市基本情况 城市

上海 控制保有手段 有偿拍卖 时间 1994年 数量 10万/年 配套措施 外地车进入收费、沪C 牌照中心城

区限行

五环内工作日高峰限行

（2号/天）、外地车限行

车牌分两类，一类是专段号，可以

贵阳 无偿摇号 2011年7月 2万/年（专

段号） 在贵阳任何地区使用；一类是普通号，不限制购买数量，但不允许进

一环

广州

天津 无偿摇号：有偿拍卖=6:4 无偿摇号：有偿拍卖=6:4 2012年8月 2013年12月 1万/月 9000/月 外地货车限行 外环内工作日白天尾号限行

（2号/天）

外地车在福田区、罗湖区、南山区、

深圳 无偿摇号：有偿拍卖=6:4 2014年1月 10万/年 盐田区内的道路及部分中心城区道

路限行 北京 无偿摇号 2011年1月 15万/年

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杭州 无偿摇号：有偿拍卖=8:2 2014年3月 8万/年 主城区工作日尾号限行

（2号/天）、外地车限行

2）限制机动车使用方面

限制机动车使用的方式多种多样，包括小汽车限行、限制货车白天城内行驶、限制摩托

车、限制电动自行车等行政类措施，也包括停车收费等经济类措施。

目前，国内有超过10个城市正在实施机动车区域限行政策，限行对象通常为本市车辆

及外地车辆，限行时间通常为工作日早晚高峰，限行区域通常为中心城区或常发拥堵区域，

限行方式通常为“每周少开一天车”，即工作日每天限行两个尾号，目前已经成为国内众多

城市常态化的交通需求管理措施。

除“两限”政策以外，差别化停车收费、错时上下班等政策在国内城市也得到广泛应用，

且取得一定的成果，国家层面也越来越重视交通需求管理政策的研究和推广。2016年7月，

交通部印发的《城市公共交通“十三五”发展纲要》提出，依据城市交通状况适时研究推进

城市交通拥堵收费政策；谨慎采取机动车限购、限行的“两限”政策；避免“两限”政策常

态化，已经实行的城市要适时研究建立必须的配套政策或替代措施[]。我国交通需求管理政

策将朝着更加差异化、精细化、市场化的方向发展。

2 交通需求管理基本概念及框架体系设计

目前，国内尚未有任何国家层面和地区层面政策文件使用“交通需求管理政策”一词，

未将交通需求管理提升至发展战略层面，政府缺乏清晰的考虑和系统性规划，相关制度、管

理及保障机制尚未建立，城市交通需求管理政策实施亟需顶层设计。

我国交通发展正处在关键时期，虽然各城市纷纷意识到交通需求管理政策的重要性，但

对其理解并不一致也不够充分。通常情况下，狭义的交通需求管理政策是指在不增加交通设

施供给的前提下，为减少机动车的出行量而采取的综合交通政策。根据以上定义，狭义的交

通需求管理政策可分为“调节机动车保有”、“调节机动车使用”和“调节出行需求”三类，

其中调节保有的政策包括机动车总量控制政策、停车泊位证政策、购车首次登记税政策等，

调节使用的政策则包括差别化停车收费、区域拥堵收费、区域限行等，调节需求的政策则包

括错时上下班、电话会议、鼓励其他交通方式等。

中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编

图1 狭义的交通需求管理政策框架体系

近些年，交通需求管理的内涵在不断的发展和丰富，其含义更加强调全面的调控。广义

的交通需求管理是指通过交通政策的导向作用，促进交通参与者的交通选择行为的变更，从

而减少或重新分配出行对时间和空间的需求，最终达到提高城市交通系统运行效率、缓解交

通拥堵和改善交通污染状况的目的。根据以上定义，广义的交通需求管理政策可分为“规划

引领源头控制、优先发展公共交通、加强机动车保有及使用的管理”三类，其中规划引领源

头控制的政策包括综合土地利用规划、公交导向发展模式等，优先发展公共交通的政策包括

快速公交系统、公交专用道等，加强机动车保有及使用调控则对应狭义的交通需求管理政策。

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图2 广义的交通需求管理政策框架体系

结合狭义与广义的交通需求管理政策框架，总结归纳各类措施，提出一种易于城市管理

者以及专业人员理解和使用的分类方法，即分为三大类：通用型措施、诱导型措施、限制型

措施。

通用型措施：对于各类城市不论其现有机动化发展水平如何，都可以选用的交通需

求管理措施，主要是采用交通规划、交通管理等技术手段实现。

诱导型措施：主要是由政府主导倡议，企业、机构或个人自发组织参与的一些措施，

旨在引导大众改变现有的一些出行习惯或者工作习惯，尽量减少高峰期的出行量，倡导

大众更多的使用公共交通和慢行交通，或者提高小汽车出行的效率等。

限制型措施：主要是通过经济手段、行政手段等措施，对小汽车出行需求进行抑制，

使出行者被迫选择公共交通等出行方式。

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图3 交通需求管理政策措施分类

3 交通需求管理政策制定及要素分析

借鉴国内外城市交通需求管理发展应用经验，综合考虑我国城市规划、交通发展要求，

交通需求管理政策将得到更加广泛的应用，但目前国内的交通需求管理政策的设计及管理具

有随意性，具体政策的实施时机、实施效果、保障条件等缺乏清晰的认识。因此，本节提出

交通需求管理政策的制定方法，首先需要兼顾经济与环境可持续发展、道路时空资源均衡使

用、各种交通方式协同发展等原则，参考城市社会经济、空间布局、区域交通等发展规划，

制定多类型、多层次的初选方案，并对方案的交通效益、环境效益、成本效益及综合效益等

进行评估，通过对方案合法性、合理性、可行性及可控性等方面进行分析，识别风险点，全

面优化方案、设计保障措施。

本节立足于狭义的交通需求管理政策框架，挑选差别化停车收费、机动车总量调控等热

点、重点政策进行深入分析，阐述这些政策实施的关键点、适用性及实施时机等关键要素，

为城市交通管理提供新的视角和思路。

3.1 差别化停车收费

停车作为静态交通的主要表现形式，停车设施是交通设施的组成部分，具有公共产品的

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属性，需要在一定程度上满足；同时，停车行为与购车行为一样，是一种私人行为，停车设

施又具有私人物品的属性，具有与房地产类似的特征[]。停车设施兼具两种属性，同时占用

了城市土地资源与空间资源，因此，应建立反映土地资源稀缺程度和市场供需关系的价格体

系，使用者应当付费。

差别化停车收费的重点在于差别化，主要体现在不同区域、不同车型、不同时段实施不

同的停车费率，尤其是对交通拥堵或者停车资源紧张的城市区域，运用价格杠杆，适当调整

收费标准，调节停车需求的分布，提高公共停车场利用效率，缓解停车难问题。

3.1.1 区域选择

根据对停车行为的理解以及停车设施的定位，停车收费应当采取“应收尽收”的原则，

在收费区域的选择上不应有太多限制。同时，宜结合城市自身的特点进行收费区域选择，由

于各个城市机动化发展阶段不同，停车供需特征也不一致，因此可以优先选择交通拥堵、停

车资源紧张以及公共交通相对发达的城市地区作为收费区域，同时较好封闭性和相对简单明

显的边界线区域则更加有助于区域划分。

3.1.2 定价原则

1）收费标准可以根据人均GDP 、人均可支配收入等指标，综合考虑城市经济发展

水平和居民可接受程度进行测算。

2）收费标准应当遵循“中心高于外围、地上高于地下、路内高于路外、白天高于

夜间、长时高于短时”等差别化原则制定。

3）路侧占道停车位通过设立最优使用率（比如85%）来确定停车价格；公共停车

位价格放开，由市场来决定，充分发挥价格杠杆的作用，通过有偿使用停车位，合理、

有效、均衡地使用稀缺的停车资源、土地资源。 []

3.1.3 收费时间

结合各城市经验，收费时间可以确定为白天、夜间分时段收费模式。收费费率通常可按

照白天高于夜间的原则执行。

3.1.4 收费方式

停车设施可分为占道停车场及非占道停车场。针对不同类型的停车场制定不同的收费方

式，非占道停车场可采取停车位包租和按次支付停车费的方式，其中，停车位包租可按照月、

季度、年等方式，按次支付包括按小时计费、按次计费两种方式。占道停车应尽量避免人工

收费，宜采用电子化收费手段，包括POS 机收费、咪表收费、“手机+地感”收费等，减少

寻租空间。

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3.1.5 收费监管及使用

停车收费所获收入的使用至关重要，若缺乏专款专用和透明化的管理，可能引发公众对

收入使用的质疑，降低政策支持度。应明确收费责任主体和后期监管机制，按期将停车收费

的收入和支出进行公示，实现资金透明化管理；同时，可建立区域停车收益返还机制，明确

收益的一定比例用于收费区域停车设施、公共交通、绿化、垃圾处理等设施的完善。

3.1.6 政策实施相关保障

1）立法保障：通过制定停车法规，明确收费性质、费率、方式、范围等关键要素，

明确政府、企业、公众的责任、权利和义务，推动建立政府主导、社会共担、公众参与、

法制保障的停车公共治理制度。

2）执法保障：严格停车管理，加大对违章停车处罚力度，对乱停车进行有效控制，

尤其是收费区域外围的停车管理，严防停车需求转移；同时，可成立专门的执法协助队

伍，协助警察进行违章执法。

3）体制保障：建立健全的停车管理体制机制，形成监督、考核、流转、投诉、执

法查处闭环的管理模式，实现停车管理全覆盖、无盲区。

4）网约车管理：网约车基本不涉及停车，因此，通过停车收费来调控网约车的使

用意义不大，应通过完善网约车相关管理规定来引导网约车等新业态的合理发展。

3.2 机动车总量调控

机动车总量调控通常是通过行政手段对机动车配额进行调控或者通过牌照拍卖的

形式限量分配机动车号牌，以达到限制机动车增长的作用。机动车总量调控需要重点考

虑以下关键因素：

1）调控目的：缓解交通压力、促进空气质量改善、实现社会经济可持续发展，更多强

调政策对于环境的改善。

2）调控区域：在道路资源和环境容量较为有限的地区实施，同一城市可在中心城区实

施总量调控，而外围郊区可适当放宽。

3）调控方式：根据国内城市经验，目前主要包括有偿拍卖和无偿摇号两种方式。

4）竞价收费用途：制定合理的竞价收益使用体系，可将收入用于公共交通建设、公交

补贴等交通方面的支出。

5）存量盘活：目前的调控政策只针对增量，不涉及存量。应建立小客车退出机制，削

减存量，在不增加总量的情况下满足购车需求，同时可以考虑二手车车牌交易等政策措施。

6）外地车、网约车管理：限购政策出台，周边外地车会大量涌入，因此总量控制和尾

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号限行措施应捆绑使用；对于网约车出行，应通过完善网约车相关管理规定来引导网约车的

合理发展。

7）目前，全国有7个城市实施了机动车限购政策，除上海外，其他六个城市限购时千

人机动车保有量区间为147-291辆/千人，平均值为224辆/千人，该数据可作为此政策启动

的参考值。

图4 国内主要城市限购政策实施年机动车保有量情况

此外，常见的调控机动车保有的方法还包括停车泊位证政策，该政策在日本东京应用广

泛，且效果明显；常见的调控使用的政策还包括机动车尾号限行政策、区域拥堵收费政等，

各项政策分析总结的实施关键要素如表3所示。

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表3 各类政策关键要素总结

政策类型 政策名称

机动车总量

调控

调控保有 政策效果 立竿见影，但易造成车辆过度使用，效果衰减 效果持久，可以实现以位控

停车泊位证 车，调节机动车分布，缓解

中心城拥堵

机动车尾号

限行

调控使用 差别化停车

收费

区域拥堵收

费 立竿见影，但易造成第二辆车的购买，效果衰减 效果持久，可实现车位合理使用 效果持久，但易造成收费区域外围拥堵加剧 区域交通拥堵明显的时期，不轻易实施 任何时期 区域交通拥堵明显的时期 实施时机 机动车增速超过道路等交通设施增速，交通拥堵明显 机动化初期，车位比较为均衡的时期 []实施区域 中心城区或人口、机动车密度高的区域 任何区域 关键建议 慎重采取，若采取则需中心城区低配额，外围城区高配额或开放购买，并与限行政策配套使用 新老车辆实施差别化管理；通过立法赋予政策合法性；加强办证管理，严防一位多证 中心城区或交通拥堵明显的区域 任何区域 慎重采取，若长期大面积采取，建议与限购措施配套使用 执法跟进，防止政策效果衰减；价格放开，由市场自行调节 拥堵严重的区域或路段，通过立法赋予收费合法性；价格放开，由市场自行调不适合大面积实施 节

10

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目前，国内许多城市正处在城市化、机动化的飞速增长期，大多数城市倾向于以行政手段为主来进行交通需求管理，而很少采用经济手段来调控交通需求。短期内，行政手段（如北京的机动车限购政策）可以减少车辆增长进而缓解交通拥堵，但长期看来，行政手段并不是最有效且可持续发展的解决方案。许多发达国家城市的案例证明，经济手段是更具可持续性的手段。此外，研究表明，停车收费、拥堵收费这样的收费方式，是最优的收费方式，是最能反映小汽车边际成本的方式，也将逐步成为交通需求管理的重要手段。

表4 不同收费方式对小汽车边际成本的反映程度 效果排序

最优

次优

中间

差

最差 总体分类 随时间、地点变化的道路和停车收费 行驶里程收费 燃油收费 固定车辆费 外部成本（不对小汽车使用者收费） 举例 停车收费、拥堵收费等 基于里程的车辆险、按比例分摊的机动车消费税等 燃油税、碳排放税等 机动车消费税、机动车购置税等 用于支付道路和交通服务的一般性税收、停车补助等4 结语

交通需求管理政策在缓解城市交通拥堵、提高城市机动性、减少尾气排放的同时，也向交通参与者传递了一种理念——交通资源（道路、停车空间、燃油、时间、公共投资等）是稀缺资源，社会公平性是其分配过程中必须考虑的关键要素，无论是行政类政策，还是经济类政策，其最终目的都是引导公众对于交通资源的合理使用，将交通压力科学合理分散到各种交通工具上[]。本文从交通需求管理政策的概念出发，在构建狭义和广义两个层次的交通需求管理政策框架体系的基础上，提出一种易于城市管理者以及专业人员理解和使用的分类方法，并重点围绕狭义的交通需求管理政策，选取差别化停车收费、机动车尾号限行、机动车总量调控、停车泊位证政策及区域拥堵收费政策进行关键要素分析，有针对性提出的实施策略。总体来看，交通需求政策从设想、制定到实施具有较大的不确定和不可控性，政策的制定方法和实施保障，是今后需进一步研究的问题。

参考文献

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作者简介

祝超，男，硕士，北京交通发展研究院，中级工程师。电子信箱：[email protected] 鹿璐，女，硕士研究生，工程师。电子信箱：[email protected]

孙明正，男，硕士研究生，教授级高级工程师。电子信箱：[email protected]

周凌，女，硕士研究生，工程师。电子信箱：[email protected]