我国现行户籍制度_形成_演变及特征

《理论探索》2006年第4期(总第160期) 政治与公共管理　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

我国现行户籍制度:

形成、演变及特征

张　伟

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(太原师范学院, 太原　030012)

　　〔摘要〕　我国现行户籍制度是新中国成立后, 于上世纪50年代至70年代逐步形成和演变的。它是我国在探索社会主义建设过程中实行计划经济体制的产物, 使我国公民的户籍具有了等级世袭身份和高低贵贱的内涵, 具有城乡二元结构特征。因此, 变革我国现行的户籍制度势在必行。

〔关键词〕　户籍制度, 形成, 演变, 特征

〔中图分类号〕D01　〔文献标识码〕A 　〔文章编号〕1004-4175(2006) 04-0122-03

　　我国现行户籍制度是新中国成立后, 于上世纪

50年代至70年代逐步形成、演变的。它是我国在物, 低贵贱的内涵, , 现行的户籍制度越来越显得不合时宜, 甚至在某些方面成为社会发展的障碍。那么, 我国现行户籍制度的由来及发展怎样? 它在哪些方面与我国的社会制度、经济社会发展不相适应? 这些问题已经引起了党和国家的高度重视, 引起了学术界及整个社会的关注和思考。

一、我国现行户籍制度的建立新中国成立后, 我国的户籍管理工作开始起步。随着1953年第一次人口普查的展开, 1955年6月9日, 政务院通过了《关于建立经常户口登记制度的指示》, 规定在全国范围内建立经常的户口统计制度, 指示的着重点是解决农村户口登记管理问题。公民的居住、迁徙自由得到认可, 并写进了1954年颁布的《中华人民共和国宪法》。由于宪法赋予中国公民自由迁徙与自由选择居住地的权利, 到1957年之前我国公民处于完全能够自由迁徙的时期。

然而, 到1956年秋天, 情况发生了突然变化。

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, 使。。1956年12月30日, 国务院发出, 《关于防止农村人口盲目外流的指示》。随后又两次发出了类似的补充指示或通知, 但未能阻止住进城要饭吃的农民。于是, 1957年12月18日, 中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。此时, 联合指示还只是为缓解当时大量农村人口盲目流向城市以致使城市不堪重负这一紧急事态而采取的暂时措施。

1958年1月9日, 全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》, 第一次以法律形式将新中国成立以来日渐形成的城乡有别的户口登记制度与限制迁移制度固定下来。这一条例与以前及以后颁布的相关法律、法规、规章、政策结合起来, 共同构建起中国独特的二元户籍制度体系。它标志着城乡有别的二元户籍制度正式确立。

1958年户籍制度的确定, 既是中国城乡居民利益矛盾和利益冲突的结果, 也是城乡利益格局固定化的表现。例如条例规定:公民由农村迁往城市, 必须持有劳动部门的录用证明, 学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明, 向常住地

〔收稿日期〕2006-05-11

〔作者简介〕张　伟(1958-) , 女, 山西大同人, 太原师范学院社科部教授

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户口登记机关申请办理迁出手续。由此, 在一定意义上说, 取消了迁徙自由。实行迁移控制是1958年《户口登记条例》的另一主要宗旨, 沿用至今的这一制度也就成了限制公民迁徙自由的制度。

在制定《户口登记条例》的同时及前后, 政府及有关部门又采取了一系列与之相关的措施, 确立起一系列与之相应的具体制度, 作为户口登记与迁移制度的补充。如:凭户口发粮油票证的粮油供应制度, 凭户口申请就业的就业制度, 凭户口取得社会福利保障制度等等。这些制度结合在一起, 从而实际上地终止了农村人口向城市的自然迁徙过程。但是由于上述三个相关的具体制度与户籍制度的结合, 也使后者派生出确定公民的等级身份、实施劳动力就业与福利分配计划、奖励或惩罚各类公民、限制人口流动和控制城市化进程等等社会功能。也就是说, 这些相关的具体制度是户籍制度不可分离的组成部分, 它们与户口登记、迁移制度一起共同构成了中国二元户籍制度体系的全部内容。

二、我国现行户籍制度的演变

由于1958年, 年1月9到实施。

于是, 1962417, :在处理户口迁移问题时, 不要把必要的正常迁移同压缩人口混同起来, 应当本着既要严格控制农村人口迁往城市, 又要保障必要的正常迁移的原则, 实事求是地进行处理。以后, 又作了具体规定, 要求全国对农村迁往城市的, 必须严格控制; 城市之间的必要迁移应当准许, 但中小城市迁往大城市的, 要适当控制。对农村不合理吃商品粮的人口进行压缩, 动员这些人参加农业生产。

为了减少城市吃饭与就业人口, 自1962年起, 国家就开始了有组织有计划地动员城镇青年上山下乡。“文化大革命”爆发后, 上山下乡运动演化成一种“接受贫下中农再教育”的政治运动, 另外还有数百万机关干部和职工下放农村劳动。整个60年代、70年代全国累计下乡的城镇知青约有1776万人, 极大地缓解了城市人口压力。

直到80年代, 我国户籍管理的基本方针仍然是控制大城市规模, 合理发展中小城市, 严格控制“农转非”。二元户籍制度的内容并未发生变化。

20世纪80年代以后, 随着我国改革开放的发展, 社会上要求放宽户口控制的呼声日益强烈。我

国政府先后对户口政策进行了一些必要的调整和改革, 集中出台了多项户口迁移政策。例如:允许农民自理口粮进入城镇落户; 实行居民身份制度; 积极推进小城镇户籍管理制度改革; 完善农村户籍管理制度; 调整城市户口迁移政策等。可以说, 这些政策的出台和实施, 在一定程度上促进了城乡劳动力资源的合理流动, 但对户籍制度本身并没有实质性的触动。

直至2001年3月, 国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。《意见》规定, 对小城镇常住户口的管理, 根据本人意愿均可办理, 不再实行计划指标管理。这标志着我国户籍管理制度改革向前迈出了实质性的一步。一些省市还根据《意见》的有关内容, 调整了大中城市户口迁移政策, 放宽了在城市投资、兴办实业、购买商品房人员的落户限制。甚至有些省份, 如广东、福建等省还打破了“管理模式。

, 来。我国户籍制度从根, 还附着了其他多项重要的社会功能。如:社会保障、就业、就学、住房分配等, 如果这些功能不彻底取消, 我国城乡二元结构的户籍制度就无法根本改变。

三、我国现行户籍制度的特征与弊端户籍制度理论上的基本职能只有两项, 一是证明公民身份, 以便利于公民参与各类社会活动; 二是为政府制定国民经济和社会发展规划, 配置劳动力资源等行政管理提供人口数据及相关的基础性资料。由于我国现行的户籍制度产生于特殊历史时期, 户籍制度应有的功能逐步被异化, 使户籍制度带有明显的等级身份印记。

首先, 户口成了终身身份和世袭身份。我国实行的二元户籍管理使户口不仅成了一种身份, 而且是一种终身的和世袭的身份, 农民这一本来只表示职业的全球通用的称呼, 在中国却只代表了绝大多数国民的一种身份。而且与中国现行体制中的其他终身性身份不同, 户口身份是一种先天的世袭身份, 而干部、职工身份却是后天的终身身份。同时, 决定一个人户口身份性质, 并不在于他的努力程度以及他的机遇

, 而是出生时他父母户口的性质, 孩子户口随其父母更确切地说随其母亲, 这成为长期以来我国户口取得的核心原则, 从而也使我国证明公民身份的户口具有了终身制和世袭制的色

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彩。

其次, 户口使我国公民具有了高低贵贱之别。我国户口政策使户口身份的世袭性, 并非成为一种无意义的世袭身份。户口身份具有了高低贵贱之别, 户口身份可以作为奖罚的尺码。例如:作为一种奖励政策, 国家规定户口的“农转非”。对工作在农村一定期限的民办教师、基层工作人员可以实行农转非; 在城市工作的副高级专业技术职称和副处级行政干部并做出过较大贡献者的配偶和未成年子女可以实行农转非。而这也就体现了户口身份的不平等。户口身份的惩罚力度, 在中国50年代、60年代也形成一种巨大的威慑。例如:50年代的右派, 60年代的地、富、反、坏、右, “文化大革命”中的“走资派”、“坏分子”, 很多被遣返农村原籍。这无异使户籍功能带有更多政治、等级色彩。

再次, 户口具有了交换价值。户口本是一种身份证明, 不是劳动的产品, 不能作为交换。但改革开放以后, 随着我国社会主义市场经济的发展, 户籍管理体制还停留在计划经济时期, , (上接第112页) 而人们对城市户口的要求更加迫切, 随之出现了买卖户口的怪现象。一些办理户口的官员与户口取得者暗地交换, 所得利益完全落入户口办理者手中。更有甚者, 一些城市政府以建设城镇集资为名竟对户口指标公开买卖, 明码标价, 多数地区一个“农转非”, 户口标价为4000-8000元, 有的省份甚至达10000-15000元。买卖合法化, 也使户口买卖之风从80年代到90年代愈演愈烈。据有关部门统计, 到1993年年底为止, 全国大约有300多万农民购买了城镇非农业户口, 城市政府收款约为250亿元。

总之, 我国现行户籍制度使户口更多地限制了公民的终身身份和世袭身份, 更多地附着了社会功能, 这显然是不合理不公正的。因此, 对我国现行户籍制度的形成、演变以及负面作用进行分析研究, 有助于我们加深对户籍制度的身份特征的不公正性的了解, 。

责任编辑　罗自刚

的生产、销售、、使用等诸环节

, 其它部门配合执行。多主体即无主体, 分散管理就是分散责任。国防科工委作为民用爆炸物品行业的行政主管部门, 其行政职能应主要体现在对民用爆炸物品生产项目的许可上, 对生产、销售企业实行行业管理, 包括市场准入、质量、技术等管理上。

(二) 民用爆炸物品销售专卖化。为了税收和经济利益, 国家对盐和烟草等尚且实行专卖。与经济利益相比, 公共安全和人民生命财产安全重于泰山。为严管民用爆炸物品, 建议国家对民用爆炸物品实行专卖制度, 做到:严禁自由买卖, 严禁自产自销, 严禁以物易物。民用爆炸物品应由现行的物资部门集中供货, 控制流通的枢纽环节, 经销民爆器材的供应点由国防科工委、公安部门和物资部门协商统一规划、合理布局、严格控制。销售企业统购统销, 统一配送, 并做好延伸服务。

(三

) 民用爆炸物品流通区域化。民用爆炸物品的特性决定了其不宜大范围跨区域长距离流通, 其生产、销售、购买、使用应坚持就地、就近原则。

(四) 加强对行政权的制约监督, 行政许可规・124・

范化、制度化。对民用爆炸物品的安全管理实行许可证制度, 对许可设立的主体、许可的环节、许可的条件、许可的期限应进一步明确规范。在许可制度上应强化对审批权的制约、监督, 建议《条例》的修改本着“分级审批、属地管理”的原则, 根据管理对象、许可项目、区域范围等情况, 规定相应的许可权限, 以强化监督、制约功能。同时, 为强化监督制约, 要限定不同公安机关所签证件的有效范围, 以及必要的许可备案制度, 即由下级机关许可的报上级备案, 由上级许可的下级机关签署意见, 从而形成上级对下级的监督、下级对上级制约的格局, 以有效避免违法行政行为的发生。

(五) 充分发挥行业组织的作用。行政监管是主导, 行业自律是基础, 把行政管理机制和行业自律机制相结合, 形成良性互动。市场经济条件下, 民用爆炸物品的生产、销售企业应彻底转变观念, 改变经营方式, 搞好战略定位。行业内部应就安全生产、产品质量、技术创新、延伸服务等进行自我管理, 以保证民用爆炸物品行业安全、有序、稳定地发展, 为安全生产和公共安全做出贡献。

责任编辑　顾小云