欧债危机背景下欧盟权力的嬗变

作者：赵怀普

当代世界 2013年06期

　　欧债危机是欧盟创建有史以来最大的挑战，其影响广泛而深刻。这场危机不仅严重冲击了欧盟经济，使欧元区的稳定受到威胁，而且引发了一系列地缘政治效应，加大了欧盟的政治不确定性。本文拟对欧债危机背景下的欧盟权力嬗变趋势进行探讨，并分析其对欧洲一体化进程和欧盟前途的影响，是为抛砖引玉。

　　欧元区被倒逼成为“核心欧洲”？

　　欧债危机触发了欧盟内部新一轮权力转移动向，首先是欧盟权力从27国大家庭向欧元区“内核”转移的趋势。法国是这一权力变局背后的推手，法德协调与合作是实现变局的关键。

　　法国积极推动欧元区决策和协调进程的机制化，法德两国共同筹划实施更深的政经一体化来拯救欧元。法国长期将欧盟作为提升其国际影响力的杠杆，但冷战后欧盟东扩和德国的统一稀释了其在欧盟内的影响力。面对欧债危机，法国欲转危为机，谋求通过深化欧元区一体化来应对危机，同时加强法国在欧盟内的地位和影响力。德国作为欧盟无可争议的经济领袖，危机之初一直在是否救助希腊的问题上犹豫不决，不愿意为他国的主权债务危机买单。但是随着危机的逐步扩大，德国经济也受到了一定程度的影响，其救助意愿开始趋强。随着欧债危机进一步深化，法德两国开始共同推动欧元区政经一体化进程，欧盟权力向欧元区转移的趋势愈加明显，主要表现为：1)欧元区首脑会议。继2008年10月在巴黎召开了首次欧元区首脑会议之后，2011年3月11日欧盟召开了史上首次双峰会，这是一个极具象征意义的事件，上午先举行了27国欧盟峰会，午后包括卡梅伦在内的10个非欧元区国家的领导人离会，而17个欧元区国家的领导人则留下来举行第四次欧元区峰会，讨论进一步加强协调以稳定欧元事宜。欧元区首脑会议正式走向机制化，规定每年定期召开两次会议，并将在布鲁塞尔设常设秘书处，为欧元区会议以及欧元区财长会议提供支持。2)财政联盟。2011年12月通过的欧盟“财政契约”获得了12个欧元区成员国议会的批准，已于2013年1月1日正式生效。这是欧元区实施财政一体化的重要步骤，而财政一体化意味着部分财政权力由成员国向欧元区整体的转移。3)银行业联盟。欧元区积极推进银行联盟建设，因为银行业联盟是解决银行业问题以及欧元区债务危机的关键因素之一。在德法两国的推动下，2012年12月的欧盟峰会就银行业监管达成协议，赋予欧洲央行监管欧元区银行的新权力，这标志着欧元区已成功向建立银行业联盟迈出了第一步。

　　目前来看，欧元区渐成一体，首脑峰会几乎成为欧盟应对债务危机过程中与欧洲理事会平行的机制。欧元区努力的方向主要是加深财政联盟和银行业联盟，而其核心之一就是寻求最终为欧元区17个成员国制定共同预算和获得发行共同债券的权力。

　　欧盟内可能形成以欧元区为基础的“核心欧洲”，而这将使得业已存在的“双速欧洲”隐忧更加显性化。为了尽早走出金融危机的阴霾，欧元区不断加深一体化，欧元区首脑峰会和欧元区财长会议的作用不断提升，更加紧密的经济和财政协调，也将不可避免外溢至其他政策领域，从而推动其成为欧盟的“内核”，亦即“核心欧洲”。欧元区国家的紧密协调和一体化进程也影响了整个欧盟的发展步伐，形成了“双速欧洲”——一边是更密切融合的欧元区，另一边是比较接近欧盟的联邦制。萨科齐2011年11月称，“双速欧洲”可能是欧洲未来唯一可行的模式，即欧元区前进的速度要快于拥有27个成员国的欧盟。①另有评论指出：“双速欧洲的幽灵自2011年8月法国和德国建议欧元区领导人定期会晤并拥有其独立的欧元主席时，就已经开始成型了。”②

　　“核心欧洲”和“双速欧洲”引发了非欧元区国家的担心，短期内可能会引发某种离心倾向，加大欧元区成员国与非欧元区成员国之间的裂痕。波兰2011年下半年担任欧盟轮值主席国期间公布了一份旨在“加强欧元区治理，不能产生排他性结构，从而加剧欧盟分裂的潜在危险”的文件，要求所有国家都能够参加有关欧元区治理的会议。但更加值得关注的是，欧元区“内核”的不断强化可能会给欧盟的发展提供新的动力和势头，从而将欧洲一体化提升到一个新的水平。同时，“核心欧洲”对非欧元区国家起到的刺激和带动作用也不容忽视。从长期来看，这些国家加入欧元区是一个大趋势。事实上，近一个时期波兰等多个非欧元区国家的政要都表示对欧元有信心，并对未来加入欧元区持积极和开放的态度。拉脱维亚议会不久前投票通过了有关加入欧元区的法案，为该国计划于2014年1月1日加入欧元区扫清了法律障碍。

　　“德国问题”隐忧重现：亦真亦幻？

　　德国应对危机的政策与行为是德国政治和经济双重利益的要求。从经济利益角度出发，德国意识到如果不及时施救，则意味着对市场放出了悲观信号，而市场对欧元前景不看好导致欧元出现危机，也必然使自身利益受到侵害。德国自欧元诞生以来经济发展较好，其全球贸易顺差由1999年的712亿美元上升至2011年的2096亿美元，其中有大约三分之二来自欧元区内部。从外部来看，欧元在国际市场上也较德国马克更加强势，更有能力应对美元的冲击。作为欧元货币体系的最大赢家，德国显然承受不了欧元区解体的后果。从政治利益角度出发，如果任由欧债危机发展下去，还会威胁德国长久以来维系的欧洲体系和欧洲认同，德国已然为此付出大量心血，不能坐视不管。德国前总理施密特称，施救希腊等国“不关乎货币，而是关乎欧洲”。③尽管救助希腊等国具有法律层面、道德层面等问题，但是德国的经济结构、经济发展进程及货币等内生性的经济因素，以及维护欧元区稳定和欧洲一体化既有成果的政治考虑，共同将德国推向了救助的方向。

　　德国在应对危机中的巨额投入加上其为提供援助附加了严厉的紧缩要求，德国崛起俨然成为欧债危机背景下欧盟权力结构调整的一个突出特征，“德国问题”似又浮现。欧债危机是德国利用欧盟的平台发展自身、拓展权力和影响力的一个重要机遇。通过强化财政纪律、各国上交部分财政主权等政策，德国在建立应对危机的各种救助机制和推进欧元区财政体系改革的过程中发挥了重要作用，且资金投入巨大。德国所扮演的危机“拯救者”角色和巨大资金投入提升了德国在欧盟内权力与影响力。正如有评论所指出的，由于经济力量权重的增加，德国作为最大的债权国，控制着解决欧元区主权债务危机的钥匙，使欧洲进入了德国的“单极时刻”。德国的确借助欧盟峰会、欧元区财政会议等机制放大了自身的政治影响力。其推行的应对危机的政策有助于构建一个日益紧密的欧洲联盟，而德国以其经济实力和不断上升的政治影响力，逐步向欧盟的头把交椅靠拢，并借助欧盟放大其政治和经济双重影响力，实现德国在全球范围内经济政治地位的进一步提高。

　　历史经验表明，权力转移通常伴随着不确定性、紧张和不信任程度的上升。由于德国在应对危机中的作用至为关键，以至于其他国家都不得不跟随德国的决定，欧洲一体化史上从未有任何一个国家像德国这样在欧盟内占据如此显赫的地位。美国彼得森国际经济研究所的雅各布·芬克·柯克加德称，德国有意让危机达到一个必要的门槛，从而促使法国等国同意移交某种国家主权，危机是德国用以迫使其他国家就范的一个工具。④一个谋求将解决方案强加于欧洲的“丑陋的德国人”形象似乎又复活了。德国强加的紧缩要求在南欧激起的反德情绪尤其强烈，希腊副总理称“纳粹的后裔无权对希腊发号施令”⑤。“德国问题”的重新浮现确实在一定程度上反映了欧债危机背景下一些成员国对德国谋求控制欧盟的担心。

　　然而，德国是否确有意图和能力控制欧盟？欧债危机给欧洲人心理上造成了恐惧，这种恐惧是双重性的，除了希腊等国民众的恐惧，还有德国人的恐惧。欧元诞生之前，德国人已习惯把马克的稳定和坚挺视作国家昌盛和生活富足的可靠保障；之后，德国放弃马克而采纳欧元是其为实现国家统一而不得不付出的代价。德国人期望新的共同货币能继续维持他们对低通胀、强货币和持续经济成功的诉求。但随着欧债危机的爆发和深化，欧元的稳定受到威胁，战后德国取得的一些基本成就也因此面临丧失的危险。在这种情况下，德国人对经济衰退的担心和恐惧开始浮现出来。为了拯救欧元，德国要求在欧元区实行财政制度改革，实质上是在欧元区推行德国模式。但德国人应反思的是，他们似乎忽略了其邻国源于历史经验对德国在欧债危机背景下再次崛起所产生的恐惧，毕竟德国在20世纪曾两度试图征服和占领整个欧洲。简言之，上述双重恐惧的相互交织与相互作用助推了“德国问题”的重新浮现。

　　“德国问题”重新浮现是否蕴藏着德国控制欧盟的实际风险？理性地分析，此风险着实不大。且不说经过战后改造，民主已在德国政治与社会中扎根(加上还有来自欧洲的外部制衡力量)，欧洲一体化的经验与制度安排也不允许霸权存在。战后德国的经济成功及其他成就基本都是同欧洲一体化紧密联系在一起的。德国深谙欧洲一体化给自己带来的利益和好处，更清楚要获得利益就必须遵守一体化的制度与规则。欧洲一体化实质上是一个谈判进程，欧盟的历史就是妥协的历史。德国从一体化历史中获得的一个基本经验就是，若想在欧盟内有效地推进自己的思想和主张，就必须同其他欧盟伙伴进行协商和谈判(包括同德国人眼中最难对付的法国人和英国人谈判)，而不能发号施令、独断专行。在欧债危机背景下，德国若想在欧元区和欧盟内推进其应对危机的政策主张，同样需要坚持协商与妥协之道。如今欧元区没有强有力的政治领袖，欧洲合众国也不存在，作为欧元区和欧盟最大最强的经济体，德国处于应对当前危机和推进欧洲一体化进程的带头地位。德国推行的欧元区改革计划中无疑有本国利益与权利的算计，但对于德国而言，维护欧元货币体系和欧盟的稳定、支持欧洲一体化进程始终是其国家利益的根本保障。从这种意义上讲，“德国问题”的重新浮现可谓亦真亦幻。尽管德国不大可能借欧债危机谋求欧洲霸权，但只要“德国问题”的争论存在，就必然会对欧洲一体化进程和欧盟的发展产生一定的影响。

　　“英国问题”的是与非

　　与“德国问题”的争论再起相映成趣的是，欧债危机引发的另一个地缘政治问题，这就是“英国问题”，其实质是英国与欧盟的关系问题。虽同处在欧债危机的背景下，但英德两国的走势却冰火两重天，一方是德国快速走向欧盟政治舞台的中央，另一方则是英国日益滑向退盟边缘。

　　欧债危机在一定程度上诱发了欧盟的离心倾向，在本国经济受到危机拖累的背景下，英国保守党内反欧、疑欧派力量不断壮大。1973年入盟并未完全解决英国与欧洲的关系问题，英国很不情愿将制定规则的权力全部交给欧盟，并一直对欧盟若即若离。英国签署了“马约”，但是选择不加入货币联盟。特别是过去一年多来，为消除危机的根源，欧盟强力推进欧元区整合，从缔结“财政契约”到“银行业联盟”，为欧元区迈向财政一体化、统一监管银行业打下基础。这些旨在加强欧元的措施，让欧元区之外的英国看不到实际利益，反而削弱了其自主权。故此英国屡屡与欧盟主流意见相左，动辄以反对和否决来威胁后者，彼此渐行渐远。

　　卡梅伦2013年1月23日就英国与欧盟关系发表演说，承诺如果他赢得预定于2015年举行的大选，将在2017年底前举行公民投票，让人民有机会选择继续留在或退出欧盟。卡梅伦在演说中提出，希望与欧盟重新谈判英国成为欧盟成员国的条件，因为“大众对于欧盟失望的程度达到历史新高”，之后将让人民决定是否接受新条件。其实，英国并不愿彻底断绝与欧盟联系，因为英国经济对欧盟的依赖程度之高已使其没有退路(英国57％的出口进入欧盟，56％的进口来自欧盟)，更多英国人心中的理想状态是：保持与欧洲大陆的自由贸易关系，而不要有其他瓜葛，他们希望英国即使退盟，也能继续参与欧盟的单一市场。作为首相，卡梅伦也深知英国经济离不开欧盟，但又不满英国在欧盟逐渐失去主导权的现状，他的演讲也是对德法主导的欧盟隔空喊话，为双方进行谈判吹响号角。

　　但有迹象表明，卡梅伦的如意算盘恐难实现。法德等国领导人对其演讲迅即表态，反对英国在欧盟要求“点菜”式服务。奥朗德表示，不能因英国的全民公决而对欧盟的基本条约进行重新谈判。默克尔称，不会接受英国威胁退出的敲诈或对其给予特殊待遇，她告诫英国应在有关欧盟前途的讨论中做好妥协准备。另外，卡梅伦在国内还面临来自执政联盟伙伴、“亲欧”的自民党的压力。2010年保守党和自民党组成联合政府时，两党曾在欧洲一体化问题上达成既不推进、也不后退的停滞协议。如今保守党内的疑欧派鼓噪“退盟”招致自民党不满，使得两党的分歧加大，这将在一定程度上影响下一步英国对欧政策的走向。

　　对英国而言，“退盟”犹如一场似是而非的赌博。一方面，以全民公决决定去留意在赌其他欧盟成员国对英国做出更大让步，以防止英国选民拒绝协议；而若是赌不赢，理论上不排除英国退盟的可能性。须知，以全民公决这种极端的方式来促使英国与欧盟关系发生转变，显示出英国已有相当大比例的民众对英国在欧盟中的现有地位不满。有分析指出，如果欧元区一体化持续深化，以致影响到英国在欧盟单一市场中的利益，那今后几年中英国退盟的几率确实比以往都要高。

　　另一方面，英国退盟变成现实的可能性着实不大，其根本原因在于英国与欧盟利益捆绑太深。除了从欧盟获取巨大经济利益，英国还从欧盟获得相当丰厚的政治和外交财富。没有了欧盟这个世界上最成熟的一体化组织的庇护和担保，没有欧盟整体实力的帮衬，一个游离于欧盟之外的英国将不过是一个“有着安理会常任理事国头衔的瑞士”。布莱尔曾说过，如果英国不是欧洲的一部分，就不会再具有今天的分量与影响力。退盟意味着英国将蒙受巨大损失，其国际影响力、经济实力和政治实力都会受到削弱，可谓成本极高乃至难以承受。诚然，英国退盟将对欧洲一体化进程造成冲击，但只要德、法及其他成员国还在，特别是对一体化的憧憬和信心还在，即便没有了英国，欧盟仍然是欧盟。无论英国喜欢与否，欧洲一体化的列车只能前行，而不会停止。

　　今后几年对英欧关系而言是一个关键期。作为欧元区和欧盟的领头羊，德国并未向英国关闭大门，默克尔希望英国留在欧盟，表示愿就英国的想法与其磋商。在为建立新的欧元区机构而修改条约时，德国可能会同意做出一些让步以助卡梅伦获得议会支持。但如果英国逼得太紧，那么欧元区一体化就会在欧盟框架以外实现，而英国将在欧洲被进一步边缘化。英国在与德国互动和处理与欧盟关系时必须认识到这一点。

　　结语

　　欧债危机引发的地缘政治效应对欧盟的权力结构形成了强烈冲击。欧元区迈向“核心欧洲”、德国崛起和英国滑向退盟边缘，突显了当前欧盟内权力转移的新动向。这些新动向及衍生出来的新问题对欧盟构成了新挑战。虽然眼下欧债危机有所缓解，但危机还远未结束，危机引发的地缘政治效应仍会持续。毫无疑问，“双速欧洲”的争议以及“德国问题”和“英国问题”的争论给欧元区、欧盟下一步的发展增加了一定的不确定性。但是对这一影响不应夸大，更不必对欧盟前景悲观。欧盟史上遭遇过许多危机，而它表现出了足够的弹性和调适能力以克服危机。虽然当前危机仍十分严重，但欧盟注定会继续生存下去。内部的危机管控可能会主导未来数年欧盟的事务，在外交政策和防务领域不大可能取得宏大成就。但未来终会有一天，欧盟的生存模式将重新启动。

　　注释：

　　①“双速欧洲”[EB/OL].http://www.baike.com/wiki/％E5％8F％8C％E9％80％9F％E6％AC％A7％E6％B4％B2

　　②Honor Mahony,"Non-euro countries fight for a place at the decision-making table",http://euobserver.com/economic/113585

　　③王剑南．救不救希腊：德国精英们的纠结[J].世界知识，2011,9.

　　④John Ross Schroeder and Tom Robinson,"Current Events & Trends:The growing preeminence of Germany",http://www.churchofgodtwincities.org/lit/gn/gn098/current-events-trends-growing-preeminence-germany.htm

　　⑤徐弃郁．忧郁的领导者——透析欧债危机中的德国[J].世界知识，2011,17:32－35.

作者介绍：赵怀普，外交学院国际关系研究所教授。