公共政策执行的风险与对策_钱再见
2001年第5期(总第102期)理 论 探 讨
THEORETICALINVESTIGATIONNo.5,2001General.No.102
公共政策执行的风险与对策
钱 再 见
(南京师范大学政治与行政学院,江苏南京210097)
摘 要:公共政策执行过程中存在着多种风险因素,如政策合法化程度、政治目标的弹性限度、政策执行信息的非完备性、政策执行者的利益倾向性和目标团体的影响力,等等。针对公共政策执行过程中所存在的种种风险因素,必须采取相应的对策措施,提升政策合法化程度、加强对公共政策执行的监督、强化政治社会化功能,从而增强政策执行的风险意识,降低政策执行风险,提高政策执行效率。
关键词:公共政策执行;风险;对策
中图分类号:D693·091 文献标识码:A 文章编号:1000-8594(2001)05-0072-02
公共政策执行从根本上说就是指社会组织及其成员为了实现一定的公共政策目标而将公共政策付诸实施的过程。公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策,更有赖于政策的有效执行。威尔逊曾经说,执行一项政策要比制定一项政策困难得多。美国政策学者艾利森则指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”[1]然而,公共政策执行的过程不可能是一帆风顺的,它常常会遇到种种不确定性、风险和危机,政策执行过程中的风险对政策的有效执行有着重要的影响。
政策制定和执行的全部过程,包括政策规则、政策认定、政策议程、政策制定和政策执行等,至少在形式上都必须是符合法律规范的。公共政策的制定必须在法律和公众的有效监督之下,才能避免公共政策的盲目性和不规范性,从而保证政策本身的合法性。同时,也只有合法的公共政策才会产生约束力。
2.政策目标的弹性程度。公共政策具有原则性与灵活性相统一的特点,它决定了任何公共政策目标的执行都具有一定的弹性。詹姆斯·安德森指出,“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的,这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”[3]但是同时,公共政策作为社会行动的规范,又具有强制性和刚性,也就是说,公共政策的弹性是有一定限度的。如果政策目标缺乏一定的弹性,则政策执行就会失去灵活性和变通性,政策执行者就不能在不偏离政策目标的大范围内,结合具体情况来执行政策,因而也就增加公共政策执行的风险。但是,如果政策目标的弹性空间过大,或者政策多变,缺乏明确性和稳定性,或者政出多门,多头决策,缺乏统一性,也会使政策执行者无所适从,增加政策执行的风险。
3.政策执行信息的非完备性。作为公共政策资源,政策执行信息是政策执行者制订切实可行的政策执行计划、控制政策执行过程的基础。“信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道……沟通领导者和执行者,政策主体和决策客体,或政策制定系统和社会的关系。”
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一、公共政策执行中的风险因素
对于风险的理解有三个要点:(1)风险是关于不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现;(2)风险是“可测定的不确定性”;(3)风险并非只是在实现决策时带来的损失,而且也指偏离决策目标的可能性[2]。政策执行的风险是社会政治风险中的一种形式,主要是指政策执行过程中的不确定性因素和政策执行偏离政策目标的可能性空间。由于政策执行风险因素的作用和干扰,使得公共政策在付诸实施以后,并不能取得预期的政策效果,造成政策执行走样,甚至会出现政策执行失败。研究政策执行风险的目的就在于找出政策执行的风险因素,进而有效控制这些风险因素,提高政策执行效率,促进政策目标的顺利实现。影响公共政策执行的因素是多方面的,其中主要有:
1.公共政策的合法化程度。公共政策的合法化是指公共收稿日期:2001-05-28
可见,信息的完备和畅通是公共政策过程中正确决策和有效执行的必要条件和关键因素。有学者认为,公共政策能否正确执
作者简介:钱再见(1965-),男,安徽庐江人,南京师范大学政治与行政学院讲师,南京大学社会学系博士生。
行,取决于若干先决条件:其中,沟通是提高政策执行信息的完备性的主要途径。如果不能进行有效的沟通,缺乏足够的信息来源或者信息渠道不畅通,就会增加政策执行的难度和风险。
4.政策执行者的利益倾向性。各项公共政策的最终执行者都是人,而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益,那么执行者无论出于公心或者私心,都有可能抵制这一政策,因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。保罗·萨巴特和丹尼尔·马兹曼尼安认为,任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看:(1)初始政策制定者(中心);(2)执行层官员(外围);(3)计划指向的私人行动者(目标团体)。“尽管外围的官员很少明目张胆地违反(中心)法律,但是很多研究已表明,他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标,以满足自己组织的需要,并对付自己环境中的紧迫问题。”
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可能会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象,正如美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆所指出的,在每一个群体中,都有不顾道德规范,一有可能便采取机会主义行为的人;也都存在这样的情况,其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此,有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。因此,在政策执行过程中,必须建立行之有效的监督机制和责任机制,对政策执行情况及时地跟踪评估,强化监督控制。对由于政策执行失败而造成损失的执行者,要追究其责任,提高政策执行者的责任意识和效率意识。
3.强化政治社会化功能。从公共政策的全过程来看,人是公共政策活动的主体。首先,公共政策问题是由人来认定的,依赖于人的认识水平和认识能力。其次,公共政策方案也都是由人所制定的,公共政策的合理性、合法性和科学性都在一定程度上直接取决于人的理性精神和决策能力。最后,任何一项公共政策在制定出来以后,最终都要靠政策执行者执行。
从公共政策的具体执行活动来看,人是公共政策的实际执行者,是公共政策能否有效执行的关键因素。首先,政策执行者的态度影响公共政策的有效执行。公共政策的执行是一个从抽象到具体的过程,政策执行者的综合素质在相当程度上决定了公共政策执行的成败。政策执行者必须能够准确地理解和把握一项公共政策的目标、内容和实施步骤,然后才能有效地加以执行。而且,公共政策执行者在其执行政策的具体过程中,一般还具有对于政策的“初始的解释权”。因此,如果政策执行者不能完全准确地理解一项公共政策,也就很难有效地执行该项公共政策。
总之,在公共政策执行的过程中,人是关键的因素之一。作为政策执行者的人,是具备一定的政策执行能力、知识、价值取向和行为习惯的,而这些方面的获得则要依赖于政治社会化过程的培养和长期作用。因此必须强化政治社会化功能,为有效的政策执行创造良好的政策环境。通过强化政治社会化过程的教化作用,一方面,可以提高政策执行者的政策执行水平和对政策执行风险预期能力;另一方面,还可以扩大对广大人民群众的政策宣传,增强人民群众的政治参与和政策认同感,使更多的人能够理解政策,并为政策目标的实现而努力。参考文献:
[1] 丁煌.政策执行[J].《中国行政管理》1999,(11).[2] 宋林飞.中国社会风险预警系统的设计与运行[J].《东南
大学学报(社科版)》1999,(2).
[3] JamesE.Anderson,PublicPolicy-Making.Orlando,Florida:
Holt,RinehartandWinston,Inc,1984.P84.
[4] 金太军.政策制定体制中的信息系统[J].中国行政管理
2001,(4).
[5] ThomasB.Smith,“ThePolicyImplementationProcess”,
PolicySciences.Vol4,No2,1973.PP203-205.
〔责任编辑:乔兴华〕
所以,政
策执行者的利益倾向性也同样提高了公共政策执行的风险。
5.目标团体的影响力。目标团体是公共政策直接作用的对象,一定的公共政策通常是以一定的公众团体作为政策诉求对象的。公共政策执行能否达到预期的目标,在很大程度上取决于目标团体的态度。目标团体顺从、接受一项公共政策,则该项政策执行的风险小,成功的可能性大;相反,则该项政策执行的风险大,失败的可能性大;如果目标团体只是部分地接受一项公共政策,则该项政策执行的难度增加、风险增大、成功的可能性减小。
二、降低政策执行风险的对策
针对公共政策执行过程中所存在的种种风险因素,必须采取相应的对策措施,增强政策执行的风险意识,降低政策执行风险,提高政策执行效率。
1.提升政策合法化程度。首先,公共政策的制定必须符合法律规章和制度程序。只有使政策制定的制度程序规范化,才能保证政策制定过程的合法性,使公共政策在严密的制度安排下得以产生,从而避免公共政策制定的盲目性和不规范性。
其次,政策制定过程必须公开化。政策制定的规范化内在地要求公共政策制定过程的公开化,要建立有效的监督机制,避免“黑箱”操作。公共选择决策模式认为,在国家或政府中作决策人和其他人没什么不一样,既不会更好,也不会更坏,都一样会犯错误。所以,必须限制政府政策制定者的特权,建立约束和监督机制,实现政策制定的公开化。
第三,政策制定必须符合民主化原则。决策的民主化是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向,它追求社会公正,强调公民参与。
决策的民主化,使民众有更多的机会参与决策,从而有利于避免滥用权力和独裁,降低公共政策的决策风险。
2.加强对公共政策执行的监督。政策合法化为公共政策的有效执行奠定了基础,然而,“徒法不足以自行”,合法化的公共政策并不能自动得到有效执行。公共政策执行过程中仍然
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